CC BY
78
--------------------------------------- © О.Н. Кузнецова, 2009
УДК 349.414
О.Н. Кузнецова
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Одним из наиболее сложных вопросов, влияющих на реализацию права пользования недрами, остается вопрос оформления разрешительной документации.
Целью публикации является обобщение содержания положений действующего на современно этапе законодательства, регламентирующего порядок пользования сопутствующими природными ресурсами, при осуществлении прав недропользования, подтверждающих незаконность ряда требований, предъявляемых контролирующими органами.
Основным правоустанавливающим документом, предоставляющим права пользования природными ресурсами при оформлении прав пользования недрами, является лицензия.
Лицензирование недропользования стало институтом действующего правопорядка с момента принятия Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Ранее правоустанавливающим и правоподтверждающим документом являлся лишь горный отвод.
В соответствие со ст. 8 Гражданского кодекса РФ, лицензия, как акт государственного органа, отнесен к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей.
Гражданско-правовой характер недропользовательской лицензии закреплен нормами части пятой ст. 12 Закона, «О недрах» допускающими изменение условий лицензии только с обоюдного согласия пользователя недр и органов, предоставляющих лицензию (также п. 3 части первой ст. 20 Закона).
Право пользования сопутствующими объектами природных ресурсов (земля, лес, вода и т.д.) возникает на основании решения государства (часть третья ст. 11 Закона «О недрах»), закрепляющей выдачу лицензии на основе заранее оговоренных условий в соответствие с условиями проведенных конкурсов и аукционов.
ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЕ:
Лесным кодексом РФ закон N 200-ФЗ от 04.12.2006 г. (с изменениями от 13 мая, 22, 23 июля, 25 декабря 2008 г., 14 марта 2009 г.) в статье 24 определено, что использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.
Отсутствие необходимости предоставления прав пользования лесными участками (т.е. возможность использования лесов без предоставления лесных участков) при осуществлении лесопользования в целях геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых (п.3.1. ст.43 в корреспонденции со ст.25, 71, 102 ЛК РФ).
Порядок и виды предоставления гражданам, юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определен ст. 71 Лесного кодекса РФ, согласно которой, предоставление участков осуществляется в виде оформления:
-постоянного (бессрочное) пользование (для определенного круга лиц, к числу которых недропользователи не отнесены);
- аренды.
Таким образом, использование лесов при осуществлении геологоразведочных работ и разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется без оформления договора аренды лесных участков согласно ст.43 п.3.1 (без предоставления лесных участков)
Для правильного применения ст. 43 следует также обратить внимание на ряд важных обстоятельств:
1). После завершения использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых - составляется отчет об использовании лесов в соответствии со ст. 49 ЛК;
2). В ходе проведения в лесах указанных выше работ необходимо обеспечить:
а) соблюдение антимонопольного законодательства (ст. 50 ЛК);
б) противопожарную, санитарную и иную защиту и охрану лесов (с учетом положений ст. 51-58 ЛК).
3).Порядок осуществления контроля за использованием лесов для проведения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, определен ст. 96-98 ЛК.
4).Ответственности за нарушение порядка использования для проведения указанных работ определена ст. 99 ЛК.
5).Порядок возмещения вреда причиненного лесам вследствие ненадлежащего проведения данных работ определен ст. 100 ЛК.
6). Особенности проведения этих работ в защитных лесах определены ст. 102-107 ЛК.
При использовании в целях недропользования защитных лесных участков необходимо иметь ввиду положения ФЗ №32-ФЗ от 14 марта 2009 «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ», в том числе, в:
1. Статью. 21 Лесного кодекса РФ в виде дополнения частью 5.1 следующего содержания:
"5.1. В защитных лесах предусмотренная частью 5 настоящей статьи вырубка деревьев, кустарников, лиан допускается в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей, предусмотренных пунктами 1 - 4 (подп.2) - разработка месторождений полезных ископаемых) части 1 настоящей статьи, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации.";
2. Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" в виде дополнения статьей 8.2 следующего содержания:
«Допускается использование расположенных в зеленых зонах лесных участков для разработки месторождений полезных ископаемых, в отношении которых лицензии на пользование недрами получены до дня введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации, на срок, не превышающий срока действия таких лицензий».
Дополнительно:
Статьей 25 Лесного кодекса определен перечень видов использования лесов, в том числе подпунктом 11) к видам использования лесов отнесено выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;
Статьей 16 пункт 2 подп. 3 Лесного кодекса РФ определено, что для заготовки древесины, допускается осуществление рубок лесных насаждений любого возраста на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объ-
ектов, разработки месторождений полезных ископаемых (статья 21 п.1 подп. 2). Кодекса).
Статьей 74 п. 3 подп. 3 Лесного кодекса определено, что без проведения аукциона договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются в случаях заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов в соответствии со статьёй 43 (Использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых) Лесного кодекса.
На основании изложенного, неправомерно: 1) препятствование осуществлению прав пользования недрами; 2) требования по заключению договоров аренды лесных участков; 3) об оплате изъятых лесных ресурсов лесопользователями, получившими права пользования лесными участками на основании аукционов; 4) запрет на вырубку лесных насаждений при осуществлении прав недропользования.
ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕ:
Водным кодексом РФ от 03.06.2006 г №74-ФЗ п. 2 подп. 6) ст. 11 закреплено, что водные объекты предоставляются в пользование на основании Решений. Порядок предоставления водного объекта в пользование на основании Решения определен ст.21-23 Водного кодекса.
Пунктом 3 статьи 11 Водного кодекса закреплено, что не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:
9) проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;
15) разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек.
Статьей 38 Водного кодекса определены виды водопользования, согласно п. 3., которой по способу использования водных объектов водопользование подразделяется на:
1) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
2) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
3) водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
Именно способом водопользования с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты, осуществляется водопользование при добыче полезных ископаемых.
Следовательно, такой вид водопользования, как сброс сточных вод, (с учетом положений статьи ст.2 Гражданского кодекса РФ -деятельности в виде водопользования по сбросу сточных вод, направленной на получение прибыли) недропользователи не осуществляют.
П.1 статьи 52 Кодекса установлено, что использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с Водным кодексом и законодательством о недрах.
Предметом права недропользования выступают не недра вообще, а участок недр, оформляемый в виде горного или геологического отвода, (т.е. геометризованный блок недр, имеющий определеннее пространственные границы, в том числе, на поверхности земли).
Другими словами, согласно общим положениям лицензирования, лицензиат наделяется определенной правоспособностью. Недропользователь имеет исключительное вещное право на осуществление в границах предоставленного ему горного отвода пользования недрами в соответствии с лицензией.
Статьей 12 «Содержание лицензии на пользование недрами» Закона «О недрах» закреплено, что лицензия, и ее неотъемлемые составные части должны содержать указание границ земельного участка, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами, условия, связанные с платежами, в том числе, с платежами за пользование водными объектами.
Водный кодекс РФ действует с 01.01.2007.
Водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие ВК РФ, сохраняют право долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров (Федеральный закон от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").
В случае отсутствия оформления Разрешений на пользование водными объектами, недропользователи, осуществляющие работы на территориях, не занятых болотами, оплачивают водный налог в соответствие с Налоговым кодексом (гл. 25.2 НК РФ).
Правомерность подобных выводов подтверждается Письмами УФНС России по Московской области от 20.11.2006 N 19-50-И/1353 и от 28.02.2006 N 19-50-И/0223, в которых налоговые органы разъяснили, что если водопользование осуществляется без лицензии, то налогоплательщикам следует уплачивать водный налог по ставкам, установленным п. 1 ст. 333.12 НК РФ.
Налоговым кодексом РФ (часть 2) Главой 25.2 определен порядок и основания уплаты водного налога. Статья 333.10 (п.2) закрепляет, что при заборе воды налоговая база определяется как объем воды, забранной из водного объекта за налоговый период исходя из норм водопотребления.
Налоговые ставки установлены с. 333.12 кодекса.
С учетом положений действующего законодательства, лицензирование водопользования отменено с вступлением в действие нового Водного кодекса РФ - с 01.01.2007г.
В части предъявляемых требований одновременного оформления прав водопользования в виде:
- Договора водопользования на забор водных ресурсов из поверхностных водных объектов (подп.1). п.1 ст.11 Водного кодекса РФ - при использовании месторождений, не относящихся к водным объектам, указанным в п.3. названной статьи);
- Решения о предоставлении водных объектов в пользование в соответствие с подпунктом 30 п. 2 ст. 11 Водного кодекса «сброс сточных и дренажных вод» поясняю:
При использовании месторождений, не относящихся к водным объектам, указанным в подпункте 15) п. 3. статьи 11 Водного кодекса, водные объекта недропользоваителям предоставляются для
целей разведки и добычи полезных ископаемых в соответствие с подпунктом 6) п. 2 ст. 11 в виде Решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Стаей 38 Водного кодекса определены виды водопользования, согласно п.3. которой по способу использования водных объектов водопользование подразделяется на:
1) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
2) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
3) водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
Именно способом водопользования с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты, осуществляется водопользование (подп.6) п.2. ст.11 ВК РФ ) при добыче полезных ископаемых.
Следовательно, такой вид водопользования, как забор (изъятие) (подп.1.п.1 ст.11 ВК РФ) и сброс сточных вод (подп.2. п.2. ст.11 ВК РФ), с учетом положений статьи ст.2 Гражданского кодекса РФ - предпринимательской деятельности в виде забора водных ресурсов и в виде водопользования по сбросу сточных вод, направленной на получение прибыли недропользователи не осуществляется. О чем дополнительно, свидетельствуют регистрационные данные Выписок из Единого государственного реестра регистрации юридических лиц, содержащих сведения об осуществляемых видах деятельности каждого предприятия.
Таким образом неправомерны требования о понуждении недропользователей по заключению Договора в водопользования на забор водных ресурсов из поверхностных водных объектов и Решения о предоставлении водного объекта в пользование для сброса сточных вод при осуществлении только одного вида пользования водными объектами для целей разведки и добычи полезных ископаемых неправомерны.
ПО ВОПРОСУ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ, ПРОЕКТОВ НОРМАТИВОВ ОБРАЗОВАНИЯ ОТХОДОВ:
При предъявлении требований по:
1. Оплате вскрышных и вмещающих пород, галеэфельных отвалов, необходимо руководствоваться Постановлением Шестого
арбитражного апелляционного суда от 19.11.2007г, определившего, что МТУ Ростехнадзор по Хабаровскому краю не доказал правомерность вскрышных и вмещающих пород, галеэфельных отвалов к отходам производства и потребления.
2. Для получения лицензий на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и транспортированию и размещению отходов ст. 2 Гражданского кодекса РФ, Определением ВАС РФ от 22.01.2009 года № 15461/08, ст.9 ФЗ от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты», ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определяющих, что деятельностью по размещению отходов в смысле действующего законодательства признается специализированная деятельность с целью получения прибыли, при наличии специально отведенных мест. Дополнительно необоснованность требований обусловлена отсутствием в перечне видов лесопользования такого вида, как размещение отходов (ст. 25 Лесного кодекса РФ).
3. Неправомерность требований по оформлению проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение обусловлена положениями подпункта 16 статьи 33 ФЗ от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты», определившего, что субъекты малого и среднего предпринимательства не разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.
В порядке информации, довожу до сведения о вступлении в силу с 1 мая 2009 года Федерального закона от 26.12.2008 года №294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Генеральной прокуратурой РФ 27.03.2009 года в развитие названного закона издан Приказ № 93.
Перечисленными нормативными актами определены порядок и условия проведения плановых и внеплановых проверок, основанные на полномочиях прокуратуры, не содержащих функций под-
мены контролирующих органов (ст. 21.22 ФЗ «О прокуратуре», Определение Конституционного суда РФ от 24.02.2005 № 84-О, Постановления ВАС РФ от 21.10.2008 г).
Согласно положениям перечисленных актов, осуществление прокуратурой проверок взамен (подмена) специально уполномоченных органов неправомерно.
В целях исключения возникновения указанных спорных ситуаций, Ассоциацией подготовлено обращение в адрес Конституционного суда РФ, Президента РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Правительства РФ, Полномочного представителя Президента в
ДФО.
-------------------------------------------- СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".
2. Гражданский кодекс РФ.
3. Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ.
4. Федеральный закон от 03.06.2006 г. № 73-Ф3 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».
5. Налоговый кодекс РФ.
6. Закон 294-ФЗ от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
7. Лесным кодексом РФ закон № 200-ФЗ от 04.12.2006 г.
8. Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".
9. Закон № 311-ФЗ от 30.12.2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
10. Закон №32-ФЗ от 14 марта 2009 г. «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ».
11. Приказ Генеральной прокуратуры № 93 от 27.03.2009 г.
12. Приказ Генеральной Прокуратуры от 31.03.2008 г. № 53 (с изм. от 30.04.2009 г. Федеральный закон «О прокуратуре» от 17.01.1992 г. № 2202-1 9 с изм. и доп.). ІІІШ
— Коротко об авторе ----------------------------------------
Кузнецова О. Н. - кандидат юридических наук, Президент - директор Межрегиональной ассоциации недропользователей, г. Хабаровск. Е-таі1^аШю@таі1.га
