CC BY
151
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИГРАЦИОННЫХ СЛУЖБ АВСТРАЛИИ, ЯПОНИИ, А ТАКЖЕ ГОСУДАРСТВ, ВХОДЯЩИХ В АССОЦИАЦИЮ СТРАН ЮГО-ВОСТОЧНОЙ АЗИИ
СВЕТЛАНА АНАТОЛЬЕВНА АКИМОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного
и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.14 - административное право;
административный процесс E-mail: [email protected] ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.14 - административное право,
административный процесс E-mail: tanya [email protected]
Аннотация. Исследуются этапы становления и развития правовых механизмов регулирования миграционной политики в ряде зарубежных государств. Проводится сравнительный анализ формирования и деятельности миграционных служб Австралии, Японии, а также государств, входящих в Ассоциацию Стран Юго-Восточной Азии. Дается правовая характеристика деятельности миграционных служб в зависимости от того или иного этапа развития миграционной политики.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, АСЕАН, АТР, миграционные службы.
Annotation. The article is devoted to the study of the stages of formation and development of legal mechanisms of regulation of migration policy in a number of foreign States. A comparative analysis of the formation and activities of the migration services of Australia, Japan, and countries of the Association of South-East Asia. Given the legal description of the activities of the migration services depending go a different stage of development of migration policy.
Keywords: Migration, migration policy, ASEAN, the Asia-Pacific region, the migration service.
После Второй мировой войны страны классической иммиграции превратились в мировых лидеров по приему беженцев и вынужденных переселенцев. В таких станах, как Австралия, Япония, а также государствах, входящих в Ассоциацию стран Юго-Восточной Азии актуализировался дефицит трудовых ресурсов, что повлекло за собой пересмотр существующей миграционной политики.
Так, в Австралии почти каждый четвертый житель родился за рубежом. Особенность австралийской иммиграции - разнообразие стран исхода иммигрантов. По закону 1958 г. правительство отказалось от концепции «белой австралийской иммиграции» (отмена обязательного письменного теста на владение европейским языком), что обеспечило устойчивый приток в страну выходцев их азиатских стран.
В 1973 г. были внесены поправки в закон о гражданстве, отменившие привилегии для британских иммигрантов: натурализация предусматривалась
для всех без исключения иммигрантов после трех лет пребывания в стране. Были также определены основные категории иммигрантов, которые могли претендовать на постоянное место жительства: семейный класс (иммиграция по линии воссоединения семей); гуманитарный класс (гуманитарная иммиграция и прием беженцев); квалифицированные специалисты (независимая профессиональная иммиграция, спонсорская иммиграция, семейно-спон-сорская иммиграция). Кроме этого, в Австралии существует независимая и спонсорская иммиграция иностранных студентов1.
Миграционной политикой в Австралии занимается Департамент иммиграции и межэтнических отношений. После завершения политики открытых дверей в странах Нового Света были введены квоты для иммигрантов, которые в современной Австралии переросли в систему планирования численности мигрантов. Отбор квалифицированных
работников осуществляется через систему балльной оценки. При расчете баллов учитывается образование, род занятий, владение языком, возраст. Действует ряд программ бизнес-иммиграции, в том числе порядок получения бизнес-виз, автоматически предоставляющий право на постоянное проживание в стране без прохождения системы отбора. Правительством Австралии поддерживаются также программы по привлечению временных мигрантов, не имеющих высшего образования по ряду специальностей в сельском хозяйстве, здравоохранении и сфере обслуживания (младший медицинский персонал, социальные работники, сельскохозяйственные рабочие и др.)2.
Право на получение социальных выплат иммигранты приобретают в Австралии лишь спустя два года пребывания в качестве резидентов страны, а возможность получения пенсий по возрасту и инвалидности (минимальный социальный пакет) имеют лица, прожившие в Австралии десять лет.
До 1980-х годов в Японии осуществлялось проверка прибывающих в страну иностранцев. В настоящее время в стране проводится политика, жестко регламентирующая въезд мигрантов на ее территорию. Вопросами иммиграционной политики занимается Иммиграционное бюро, состоящее из Иммиграционного департамента министерства юстиции, региональных департаментов и отделений на местах3. Основными законодательными документами в рассматриваемой сфере являются: законы «Об иммиграционном контроле и статусе беженцев» и «О регистрации иностранцев».
В последние годы наметилась тенденция к изменению иммиграционной политики. В соответствии с иммиграционным законодательством основой разрешительной системы въезда иммигрантов в Японию, проживания и работы в ней является система статусов пребывания. Для въезда в страну разработаны семь категорий виз (дипломатическая, служебная, рабочая, общая, особая, краткосрочная и транзитная) и утверждены 28 статусов пребывания иностранных граждан (цель, служебная принадлежность, профессиональная квалификация, образовательный уровень, трудовой стаж, финансовое положение и др.). За каждым статусом закреплен период, в течение которого иностранец может находиться в Японии4. Для получения работы предусмотрены 16 статусов: дипломатический работник, чиновник, преподаватель, деятель искусства, религиозный деятель, журналист, инвестор, юрист, финансист, медицинский работник, исследователь, инженер и др. Кроме вышеперечисленного, существуют шесть видов безвизового разрешения на въезд в страну (воздушным или морским транспортом) и на транзит. Иностранец, получивший безвизовое разрешение на въезд в страну, должен соблюдать сроки пребывания, маршруты передви-
жения, нормы поведения и другие указанные в нем ограничения.
Получение одного из статусов дает иностранцу право заниматься в течение отведенного времени только разрешенной деятельностью. В 1999 г. в Японии были реализованы правительственные программы «Идеальное общество и политика для экономического возрождения» и «9-й основной план мероприятий в области занятости», направленные на обеспечение притока в страну квалифицированных кадров.
В целях борьбы с нелегальной миграцией и нарушениями иммиграционного законодательства (въезд иностранных граждан по фальшивым документам, нарушение статуса и сроков их пребывания) предусмотрены депортация, крупный денежный штраф или тюремное заключение до трех лет. В соответствии с действующим законодательством любой сотрудник местного органа самоуправления или муниципалитета должен, при обращении иностранного гражданина, проверить наличие у него разрешения на пребывание в Японии и при отсутствии такового немедленно сообщить в иммиграционную службу для принятия соответствующих мер. Запрет на повторный въезд в Японию для лиц, уличенных в незаконном пребывании, увеличен до пяти лет.
В 1989 г. было пересмотрено законодательство в отношении нелегально работающих квалифицированных мигрантов в сторону расширения их возможностей. В целом Япония смягчает запреты на въезд иммигрантов. Это вызвано тем, что трудоспособное население страны сокращается, а потребность в трудовых ресурсах растет. Сегодня Японии необходимо ежегодно принимать не менее 600 тыс. иммигрантов, чтобы избежать возникновения нежелательных проблем.
Ассоциация Стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) - одно из наиболее известных и представительных объединений в азиатско-тихоокеанском регионе (АТР). Она основана в августе 1967 г. в Бангкоке (Таиданд) пятью странами - Индонезией, Малайзией, Сингапуром, Таиландом и Филиппинами. Позже к организации присоединился Бруней, Вьетнам, Лаос, Мьянма и Камбоджа. Статус специального наблюдателя имеет Папуа - Новая Гвинея.
Одной из наиболее важных и нормативно урегулированных сторон сотрудничества стран АСЕАН является сфера противодействия незаконной миграции в регионе. С этой целью в сентябре 2003 г. создается региональный Центр АСЕАН по борьбе с нелегальной миграцией. Штаб-квартира Центра расположена в г. Джакарта (Индонезия). В его состав входят полномочные представители от правоохранительных органов государств-участников по направлениям борьбы с отдельными видами преступлений. На Центр возложены координация оперативных действий стран региона, повышение
эффективности сотрудничества в вопросах обмена информацией, унификация национальных законодательств, направленных на пресечение терроризма, наркоторговли, контрабанды оружием, пиратства и отмывания денег.
Помимо Центра по борьбе с нелегальной миграцией, в рамках Ассоциации существует азиатский аналог Интерпола - Асеанопол, принципы и механизм деятельности которого почти копируют параметры международной организации уголовной полиции.
Как международная организация Асеанопол действует на основании Устава, принятого в 1981 г., определившего цели, задачи, структуру и компетенцию этого органа, условия членства, права и обязанности членов.
Среди основных направлений и форм деятельности Асеанопола выделяются информационный обмен, координация взаимодействия полицейских служб, проведение совместных операций по борьбе с незаконной миграцией, создание единых баз данных и др. При этом разработка и заключение конвенций странами АСЕАН осуществляется преимущественно на базе универсальных международных соглашений, что позволяет адаптировать отдельные их положения к особенностям региона. В тоже время, страны Ассоциации формируют и собственную правовую основу сотрудничества в данной сфере путем принятия совместных решений и заявлений глав государств и правительств. Не являясь формально источниками права, такие решения на практике служат основой не только для взаимодействия правоохранительных органов, но и для внесения изменений в национальные законодательства государств-участников.
Например, Филиппины не относятся к числу государств, принимающих трудовых мигрантов, тем не менее, проводят надлежащую политику и формируют соответствующие структуры, позволяющие регулировать миграционные процессы. Трудящиеся мигранты, естественно, предпочитают мигрировать через установленные законом каналы, предоставляющие им более полную защиту. Сегодня, в условиях высокого прироста населения в трудоспособном возрасте (примерно 1 млн человек ежегодно) и ограниченного количества рабочих мест, основной целью миграционной политики Филиппин является экспорт национальной рабочей силы. Важнейшими приоритетами эмиграционной политики в стране являются:
• предвыездная подготовка трудового мигранта (включающая профессиональную подготовку и ориентировочные семинары) к работе в конкретном государстве;
• обеспечение правовой защиты своих граждан, направленных на работу в другие государства, на основе ответственности как работодателя (у которо-
го работает филиппинский трудовой мигрант), так и частного агентства занятости (через которое он был трудоустроен);
• активное использование частно-государственного партнерства в работе по подготовке и направлению филиппинской рабочей силы за рубеж;
• четкое взаимодействие государственных и негосударственных структур и разделение функций между ними5.
Культура миграции на Филиппинах начала формироваться 30 лет назад, когда миллионы филиппинцев изъявили желание работать за границей. В настоящее время ее дальнейшему развитию способствует институционализация миграции. Правительство формирует миграционную политику, регулирует деятельность агентств по найму, а также следит за правами своих мигрантов за рубежом. Более того, денежные переводы трудовых мигрантов, высылаемые домой, стали одним их важнейших факторов развития экономики Филиппин. Реализацией миграционной политики в стране занимаются несколько ведомств, при этом главная роль принадлежит министерству труда и занятости, имеющему разветвленную сеть работников за рубежом. Последние содействуют филиппинцам в подборе работодателя, оказывают правовую помощь в случае нарушения их трудовых прав, а также финансовую помощь при возникновении чрезвычайных ситуаций.
В структуре министерства созданы Агентство по вопросам трудоустройства за рубежом и Агентство по вопросам социальной поддержки работающих за рубежом. Агентство по вопросам трудоустройства занимается набором рабочей силы совместно с иностранными работодателями, определяет ответственность за возможные нарушения трудовых контрактов, а также стимулы и вознаграждения за хорошую работу и т.п. В результате филиппинские работники пользуются высоким спросом за рубежом и получают более высокую заработную плату по сравнению с другими иностранными работниками той же квалификации.
Агентство по вопросам социальной поддержки работающих за рубежом защищает их интересы за границей и управляет Фондом поддержки филиппинцев-мигрантов, оказывает образовательные услуги (семинары, тренинги перед выездом за границу), социальную помощь (на основе идентификационной карты мигранта), услуги по страхованию жизни и т.п.
Ежегодное число филиппинских рабочих, выезжающих за рубеж, составляет сотни тысяч человек. В настоящее время, по разным оценкам, за рубежом проживает около 3,2 млн постоянных поселенцев (большинство из которых находятся в США), причем женщины более востребованы в международной миграции с Филиппин, их число с каждым годом увеличивается. Большинство используются
в качестве домработниц, а также в сфере развлечений. Трудящиеся женщины особенно уязвимы: помимо обычных проблем, преследующих мигрантов, здесь добавляются проблемы средней продолжительности рабочего дня, чрезмерного наблюдения и контроля со стороны работодателей, непосильных условий (включая насилие и сексуальные домогательства). В силу этих причин миграция женщин вызывает особую озабоченность правительственных структур в части их безопасности и благополучия, заставляя тщательным образом контролировать ситуацию на этом рынке труда.
К законам, регулирующим миграционную политику в стране, относятся: закон 2003 г. о борьбе с торговлей людьми, который определяет политику и институциональные механизмы для оказания поддержки жертвам торговли людьми; закон 2003 г. о заочном голосовании, который дает право квалифицированным филиппинцам голосовать на национальных выборах; закон 2003 г. о сохранении гражданства, который допускает двойное гражданство. Кроме того, Филиппины ратифицировали Конвенцию ООН о правах всех трудящихся-мигрантов и их семей, а также Протокол ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми.
В свое время в стране велись долгие дискуссии о проблемах, связанных с мигрантами; выказывались опасения по поводу дестабилизирующих последствий для семей мигрантов, экономической безопасности страны и т.д. Однако, успешная миграционная политика внесла свои коррективы. Сегодня денежные переводы мигрантов из-за рубежа на родину являются мощной опорой для экономики Филиппин, подготовка мигрантов и их добросовестный труд за рубежом высоко оцениваются принимающими странами. По всей видимости, трудовая миграция из Филиппин будет сохраняться благодаря социальной сети, социальному капиталу и социальным денежным переводам. За годы развития миграционной политики филиппинское общество научилось быстро реагировать и адаптироваться к меняющимся требованиям мирового рынка труда.
Как известно, участие или неучастие конкретных правоохранительных органов в международном сотрудничестве по борьбе с незаконной миграцией определяется наличием или отсутствием соответствующих угроз конкретному государству. Так, в последнее десятилетие наметилась тенденция к расширению сотрудничества сил правопорядка в странах азиатско-тихоокеанского пространства, что обусловлено ростом отдельных видов преступлений в сфере миграции (например, торговля людьми, использование рабского труда, незаконный оборот наркотиков и др.). С Россией страны АТР осуществляют сотрудничество по таким направлениям, как переподготовка и повышение квалификации полицейских кадров; противодействие нелегальной
миграции, торговле людьми, незаконному вывозу культурных ценностей; разработка договоров о правовой помощи, экстрадиции и т.д.
Следует отметить, что многие полномочия по взаимодействию с правоохранительными органами стран АТР сегодня напрямую возложены на территориальные подразделения федеральных органов государственной власти России на Дальнем Востоке. Такое решение вполне оправдано, поскольку создает условия для быстрого реагирования в складывающейся в приграничных районах оперативной обстановке. Впрочем, это не означает полной самостоятельности территориальных подразделений, а всего лишь дает им право осуществлять международные контакты на основе действующего российского законодательства.
Что касается борьбы с нелегальной миграцией, то практически все правоохранительные органы АТР в настоящее время вовлечены в процесс сотрудничества в этой сфере. Различия в масштабах и формах взаимодействия зависят как от политической урегу-лированности отношений с конкретными странами, так и объективных потребностей в таком сотрудничестве. Основной формой совместных действий является проведение следственных, оперативно-розыскных мероприятий, а также операций по задержанию и обезвреживанию преступников. Планирование совместных операций обычно осуществляется на двусторонней основе. На современном этапе наибольшее количество их направлено на пресечение незаконного оборота наркотиков, незаконной миграции и торговли людьми, пиратства и т.д.
В современном мире существует большое количество универсальных и региональных соглашений, направленных на противодействие незаконной миграции и торговле людьми6. Почти все страны АТР присоединились к этим документам, однако в самом регионе пока не заключено ни одного многостороннего договора по данной проблематике. Правовыми основами противодействия незаконной миграции и торговле людьми на пространстве АТР выступают либо двусторонние соглашения, либо перечисленные документы универсального характера.
В заключение необходимо отметить, что противодействие незаконной миграции подразумевает целый комплекс социально-экономических, политических и информационно-психологических мер, выходящих далеко за рамки уголовно-процессуальной сферы борьбы с преступностью и предполагающих воздействие не столько на субъект преступной деятельности, сколько на факторы, его порождающие. Специфика миграционных отношений в странах исследуемого региона показала, что сама по себе незаконная миграция, хотя и несет опасность, но потенциально менее опасна, когда находится под контролем. Поэтому особенно важным представля-
ется дальнейшее совершенствование многостороннего сотрудничества в сфере миграции.
1 См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. иммиграционная политика в российской Федерации и странах Запада. М., 2003.
2 Барциц И.Н., Егоров В.К. Основы миграционной политики. М., 2010. С. 376.
3 ДенисенкоМ.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Указ. Раб. С. 284.
4Барциц И.Н., Егоров В.К. Указ. Раб. С. 403.
5 Власова Н.И. Филиппинская идиллия // Российская миграция: Информационно-аналитический журнал. 2009. № 5-6.
6 Женевская Конвенция относительно рабства, Конвенция о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами от 21 марта 1950 г., Конвенция международной организации труда № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее и др.
ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ТРУДОВОГО ДОГОВОРА
ФЕДОР ГЕОРГИЕВИЧ МЫШКО,
доктор юридических наук, заведующий кафедрой предпринимательского и трудового права, ФГБОУВПО «Государственный университет управления» Научная специальность 12.00.14 - административное право;
административный процесс E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассмотрены особенности, порядок и основания для прекращения трудового договора. Ключевые слова: порядок, особенности, основания, трудовой договор.
Annotation. Issues of particular order and grounds for termination of an employment contract. Keywords: order, especially the grounds of employment contract.
Основные и решающие требования закона к расторжению трудового договора с работником по инициативе стороны работодателя предполагают определенный перечень оснований для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Увольнение по причинам, не предусмотренным законом, является грубым, недопустимым нарушением трудового законодательства; при этом в Трудовом кодексе определен круг лиц, трудовой договор с которыми может быть расторгнут по основаниям, установленным в самом трудовом договоре. Таким образом, трудовой договор по инициативе работодателя может расторгаться по основаниям, указанным в законе, а также установленным в трудовом договоре по соглашению сторон, в тех случаях, когда это допущено законодательством. Общими основаниями прекращения трудового договора являются следующие.
Соглашение сторон (п. 1 ч. 1 ст. 77, ст. 78 ТК РФ). Данное основание отражает договорный характер труда. По нему трудовой договор может быть прекращен в любое время, но для прекращения договора необходимо взаимное волеизъявление сторон. При достижении договоренности между работником и работодателем трудовой договор пре-
кращается в срок, определенный сторонами. Аннулирование такой договоренности возможно лишь при новом взаимном согласии на это работника и работодателя. Истечение срока трудового договора, за исключением случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения (п. 2 ч. 1 ст. 77 ТК РФ). Срочный трудовой договор прекращается с истечением срока его действия, о чем работник должен быть предупрежден в письменной форме не менее чем за три календарных дня до увольнения. Договор, заключенный на время выполнения определенной работы, прекращается по завершении этой работы; договор по заместительству отсутствующего работника - с выходом этого работника на работу; договор выполнения сезонных работ в течение определенного периода (сезона) - по окончании этого периода (сезона) (ст. 79 ТК РФ). Специальными нормами для отдельных категорий работников (например, государственных служащих, руководителей организаций) предусмотрены сроки продления срочных трудовых договоров, а также порядок досрочного их расторжения.
Расторжение трудового договора по инициативе работника (п. 3 ч. 1 ст. 77, ст. 80 ТК РФ).
