CC BY
51
11.3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ
Кюрджиев Д.Н., аспирант РАГС Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Важным и недостаточно изученным аспектом функционирования систем оказания центром финансовой помощи региональным властям, по мнению автора данной статьи, является влияние различных схем выравнивания на выбор параметров финансовой политики этими властями. Подобный выбор зависит как от модели распределения финансовой помощи, так и от предпочтений региональных властей, характеристик общественных и частных услуг на территориальном уровне, что требует их детального анализа и исследования.
Учитывая неравнозначность экономических потенциалов субъектов Российской Федерации, необходимо сформулировать основополагающие принципы меж-бюджетного выравнивания, которые должны лежать в его основе. Если гранты, субсидии, субвенции, которые выделяются центральными правительствами, имеют целевую направленность, то трансферты не имеют строго целевого назначения для субъектов Российской Федерации.
Увеличение расходов на производство субсидируемых видов общественных услуг сверх некоторого уровня не является приоритетным для властей - получателей целевых грантов, органы власти уменьшают собственные расходы на производство данных видов общественных услуг, направляя высвободившиеся средства на финансирование иных видов общественных услуг (т.н. «взаимозаменяемые» ресурсы). Таким образом, целевые гранты в отсутствие ограничений на объем собственных расходов субъектов Российской Федерации на производство субсидируемых общественных услуг являются более сложным видом нецелевых трансфертов, которые в большей степени увеличивают доходы грантополучателей, но не приводят к значительному изменению относительных цен общественных и частных услуг.
При анализе реакции властей на различные виды межбюджетных субсидий и субвенций основное внимание уделяется особенностям поведения получателей этих средств с учетом форм и методов их расчета. Формы распределения финансовой помощи федеральным центром устанавливаются, прежде всего, исходя из предположений о приоритетах последних при выделении финансовых ресурсов, оставляя большей частью за рамками анализа конкретные аспекты связанных с ними решений получателей средств.
Встречающиеся формы распределения центральными властями финансовой помощи бюджетам административно-территориальных образований можно укрупнено разделить на два класса: модели без введения ограничения на средства федерального бюджета, направляемые на цели меж-бюджетного выравнивания, в которых объем финансовой помощи конкретному административно-
территориальному образованию задается с помощью зависимости ее размера от некоторых показателей доходов (доходного потенциала) и расходов (расходных потребностей) региональных бюджетов;
модели, учитывающие ограниченность средств федерального бюджета и подразумевающие, что источником ресурсов для выравнивающих трансфертов являются бюджеты территорий-доноров.
Перед рассмотрением форм распределения выравнивающих трансфертов целесообразно углубить содержание понятия "межбюджетное выравнивание". Как правило, в литературе принимается следующая предпосылка относительно содержания межбюджетного выравнивания: при условии, что налоговые доходы регионального бюджета равны некоторой стандартной величине (налоговому потенциалу), данному бюджету выделяется грант (субсидии, субвенции), достаточный для финансирования предоставления общественных услуг на территории данного региона на стандартном уровне с учетом его расходных потребностей. Исходя из этого видно, что основным вопросом в построении эффективной схемы межбюджетного выравнивания является ее приспособление к ситуациям, при которых налоговые доходы регионов отличаются от стандартного уровня, а также определение и оценка показателей стандартных расходов, налогового потенциала и расходных потребностей.
Расчеты без ограничения величины средств, направляемых на цели межбюджетного выравнивания. Первый этап моделей распределения выравнивающих трансфертов региональным бюджетам не предусматривает введения фактора ограниченности средств центрального бюджета в расчет финансовой помощи. При такой постановке задачи можно выделить несколько вариантов расчета объема финансовой помощи бюджету административно - территориального образования (в расчете на одного потребителя общественных услуг).
Первый вариант предусматривает выделение финансовой помощи с целью ликвидации разницы между оценкой расходных и доходных показателей региональных бюджетов. Одним из наиболее простых вариантов расчета сумм финансовой помощи региональным бюджетам является покрытие разрыва между расходами и доходами этих бюджетов, либо некоторая оценка их средней величины, без введения в расчеты дополнительных коэффициентов. Данный способ расчета трансфертов включает следующие основные формы расчета сумм финансовой помощи:
Выделение трансферта в зависимости от фактической величины собственных доходов и расходов бюджета территории (т.е. ликвидация разности между доходами и расходами региональных бюджетов).
Такая форма распределения финансовой помощи является самой простой и применяется обычно в государствах с низкой степенью автономии региональных властей в вопросах определения как уровня расходов, так и доходов региональных бюджетов. Уровень расходов, налоговой базы и налоговых ставок региональных властей определяется решениями вышестоящих уровней, поэтому с помощью трансфертов может быть полностью компенсирован разрыв между доходами и расходами этих бюджетов. К примеру, система распределения финансовой помощи (дотаций) в СССР была построена именно по этому принципу. Аналогично распределяются безусловные трансферты субна-циональным бюджетам из фонда выравнивания, например, в Италии.
Кюрджиев Д.Н.
РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ
2. В приоритеты национальных властей может входить выделение трансфертов таким образом, чтобы расходы региональных бюджетов устанавливались на стандартном уровне, независимо от налогового потенциала территорий, при этом величина стандартных расходов устанавливается национальными властями на среднем по стране либо ином уровне.
В случае если в приоритеты национальных властей входит стимулирование налоговых усилий региональных властей (в частности, установление собственных налоговых ставок на максимальном уровне), то расчет финансовой помощи может быть построен с учетом налогового потенциала региональных властей (который обычно определяется как произведение стандартной налоговой ставки и налоговой базы региона).
Эта схема межбюджетного выравнивания используется в целях распределения, как выравнивающих трансфертов, так и оказания специфических видов финансовой помощи. Например, дополнительная финансовая помощь землям ФРГ предоставляется наиболее низко обеспеченным западным землям и распределяется на погашение дополнительной потребности в средствах, определяемой в виде разницы между необходимыми расходами и потенциальными доходами земель. Точно так же, т.е. на основании разницы между некоторой оценкой необходимых расходов, произведенной центральными властями, и потенциальными доходами территорий, рассчитанными на основании стандартной налоговой ставки, выделяется ежегодный блочный грант в Великобритании.
Методики распределения финансовой помощи между бюджетами нижестоящих уровней могут совмещать в себе критерии фактических и нормативных показателей, используя, например, данные о фактических налоговых доходах регионального бюджета и нормативных расходах. При этом федеральные власти могут установить критерий достаточности собственных средств на покрытие необходимых расходных потребностей и выделять финансовую помощь исходя не из абсолютного значения разрыва между расходными и доходными показателями региональных бюджетов, а основываясь на некоторой предельной величине данного расхождения (например, по отношению к региональным нормативным расходам), которая подлежит дотированию с помощью трансфертов. Похожим образом поступают в Великобритании, где с помощью налоговых трансфертов (т.е. передачи местным властям прав по повышению ставок налогов, доходы от которых зачисляются в местные бюджеты) покрывают разрыв между доходами и необходимыми расходами местных бюджетов только до определенной величины.
Второй вариант включает распределение выравнивающих трансфертов на основе выделения финансовой помощи с целью приведения региональных фискальных показателей в соответствие со средними или нормативными значениями, т.е. в зависимости от соотношения налогового потенциала властей - получателей финансовой помощи со средним по стране (стандартным) показателем налогового потенциала.
Использование такой схемы может стимулировать регионы к повышению величины помощи через увеличение уровня налоговых ставок, что обусловливает наличие стимулов к завышению бюджетных расходов регионов с высокими значениями налоговой базы. Применение такой схемы подразумевает, что при отсутствии помощи региональные власти склонны к занижению уровня собственных бюджетных расходов. Такая схема выравнивания приводит к увеличению
межрегиональной дифференциации уровня бюджетных расходов.
По этой причине описанная схема межбюджетного выравнивания не находит широкого применения, однако в качестве примера можно привести канадскую систему распределения бюджетных средств в рамках программы выравнивающих трансфертов. В рамках этой программы безусловная не целевая финансовая помощь из федерального бюджета распределяется в соответствии с отклонением налогового потенциала территории, оцененного исходя из применения стандартных налоговых ставок от средней величины налогового потенциала, рассчитанной на основании среднего значения налоговой базы и стандартных налоговых ставок.
Возможно выделение трансферта в зависимости от соотношения расходных показателей, например, соотношения нормативной потребности региональных бюджетов в осуществлении расходов и фактических их бюджетных расходов. В данном случае трансферт представляет собой сумму средств, эквивалентную дополнительным расходам, которые необходимо осуществить в регионе по сравнению со средним по стране уровнем для достижения среднего уровня предоставления общественных услуг. Такая система распределения финансовой помощи может применяться в государствах с низкой степенью межтерриториальной дифференциации налоговой базы, а также, если целью трансферта является предоставление финансирования для осуществления определенных видов расходов, без принятия во внимание наличия и размера доходных источников. Основным недостатком данной схемы является отсутствие учета налоговых усилий региональных властей. Так, целевые гранты субна-циональным бюджетам на развитие транспорта в Италии распределяются на основании отклонений соответствующих затрат на производство данного вида общественных благ от среднего стандартного значения.
Помимо описанных выше схем межбюджетного выравнивания возможны также различные комбинации из перечисленных вариантов, направленные на устранение тех или иных недостатков приведенных схем.
Анализ системы распределения трансфертов и ее влияния на решения, принимаемые получателями финансовой помощи, усложняется при введении в модель величины бюджета федеральных властей. В первом случае предполагалось, что федеральный бюджет располагает достаточным объемом средств, направляемых на распределение финансовой помощи в соответствии с вышерассмотренными схемами. Однако фактически федеральный бюджет получает доходы, в том числе и на осуществление межбюджетного выравнивания, с помощью взимания налоговых доходов на территории регионов. В этом случае процесс распределения финансовой помощи может быть задан уравнениями, описывающими как объем субсидий регионам, так и критерии выравнивания.
Примером иллюстрации подобного моделирования является процесс межбюджетного выравнивания в Федеративной Республике Германии, где выплата межбюджетных трансфертов осуществляется путем изъятия части превышения доходов некоторых земель от налога на добавленную стоимость над средним по стране уровнем в пользу бюджетов земель, где указанные доходы находятся на уровне ниже среднего. При этом, если сумма требуемых для выравнивания средств недостаточна для требуемой компенсации
4G2
низкодоходным землям, их право на финансовую помощь подвергается пропорциональному снижению.
Можно предположить, что для осуществления трансфертных выплат федеральное правительство вводит дополнительные изъятия из высокодоходных регионов с помощью изъятия налоговых поступлений по дополнительной ставке. Результатом решения системы уравнений, описывающих механизм распределения финансовой помощи, в данном случае является более сложное выражение для расчета объема трансферта, который зависит от соотношения налоговой базы в регионе и средней налоговой базы, а не разности между ними, как это было в моделях без ограничения на величину средств. Необходимо также отметить, что на практике, как правило, взимание национальных налогов осуществляется без увязки их ставок с механизмом распределения финансовой помощи, однако объем распределяемых между регионами средств всегда устанавливается исходя из общего объема ресурсов, находящихся в распоряжении федеральных властей. В то же время при возникновении дополнительной потребности в фонде межбюджетного выравнивания возможно изменение ставок национальных налогов.
Рассмотренные подходы выравнивания в недостаточной степени учитывают влияние той или иной схемы распределения трансфертов на налоговые и бюджетные решения региональных властей, ограничиваясь анализом бюджетного ограничения органов власти - получателей финансовой помощи (равенство региональных бюджетных расходов сумме налоговых доходов и финансовой помощи). Приведенные схемы оставляют за рамками анализа приоритеты органа власти, распределяющего финансовую помощь, а также схемы распределения финансовой помощи. Между тем, можно предположить, что эффект, оказываемый межбюджетными трансфертами на решения получателей финансовой помощи, определяется не только типом трансферта, но также и схемой распределения финансовой помощи.
Нам представляется, что важным и недостаточно изученным аспектом функционирования систем оказания центром финансовой помощи региональным властям является влияние различных схем выравнивания на выбор параметров финансовой политики этими властями. Естественно предположить, что подобный выбор зависит как от модели распределения финансовой помощи, так и от предпочтений региональных властей, характеристик общественных и частных услуг на территориальном уровне.
Список литературы:
1. Васильев В. М. Действующее российское законодательство в сфере местного самоуправления: итоги-2001 и задачи-2002 // Муниципальное право. 2002. № 2. С.10-19.
2. Герасименко Н.В. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере // Законодательство и экономика. 2003. № 4. С.17-22.
3. Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С.9-13.
4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в Российской Федерации: Сборник федерального законодательства / Отв. ред. Л.И. Брычева - М., 2002.
5. Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 2-7.
6. Якутова М.А. Механизм правового регулирования межбюджетных отношений: теория и практика // Законодательство и экономика. 2004. № 8. С. 4-7.
