Правовое регулирование использования природных ресурсов в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

Экологическое право

А.Г. Нецветаев

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В РОСИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья посвящена актуальной в настоящее время проблеме правового регулирования использования природных ресурсов в Российской Федерации. Рассмотрены лицензионно-договорные основы права природопользования в Российской Федерации, включая право водопользования.

Ключевые слова: природа, природопользование, природные ресурсы, компоненты природной среды, экологическое лицензирование, право водопользования, договор водопользования.

Огромное значение природы и природных ресурсов в общественной жизни современной России не вызывает сомнений. Удовлетворяя различные насущные потребности человека и общества, природа выполняет экологическую, экономическую, эстетическую и иные функции, важнейшими из которых являются экологическая и экономическая.

Экологическая функция природы выражается в том, что совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных природных явлений и процессов, эволюционирующих в течение длительного времени, обеспечивают жизнеспособность человеческого организма, иных живых существ, поддерживают экологическое равновесие природных систем и их устойчивость к внешним воздействиям (способность к самовосстановлению).

Суть экономической функции заключается в том, что объекты природы - природные ресурсы - выступают средством производства, основой развития таких отраслей промышленности, как нефтяная, газовая, лесная и ряда других сырьевых отраслей, значение

© Нецветаев А.Г., 2010

которых в экономике современной России трудно переоценить. Преобразования, связанные с изменением политического и экономического уклада жизни российского общества, оказали существенное влияние на все сферы общественных отношений, включая отношения по использованию природных ресурсов России. Постепенное развитие гражданского оборота, формирование рынка природных ресурсов по-новому поставили вопрос о характере данных отношений и механизмах их правового регулирования. В настоящее время большая часть природоресурсных отношений носит возмездный, товарно-денежный характер, что требует адекватного механизма правового регулирования, наиболее отвечающего потребностям экономического общества1.

В свете сказанного крайне актуальным представляется вопрос правового регулирования отношений по использованию природных ресурсов (отношений природопользования), обеспечивающего эффективную эксплуатацию природоресурсной базы страны при соблюдении экологических интересов человека и общества в целом. Не секрет, что прошлые десятилетия как советского периода нашей истории, так и постсоветской России характеризовались нещадной, порой варварской эксплуатацией национальных природных богатств, что породило серьезные проблемы в экологической и социальной сферах, требующих скорейшего решения.

Прежде чем перейти к рассмотрению изложенного в заголовке статьи вопроса, необходимо дать определение ряда используемых в статье терминов (понятий), которые нашли отражение в законодательстве Российской Федерации.

Так, природа представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Компонентами природной среды выступают земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле2.

Под природными ресурсами понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В свою очередь, использование природных ресурсов - это эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности3.

В экологическом праве России формирование лицензионно-до-говорных основ регулирования отношений по использованию природных ресурсов является очевидным. Получение лицензии и заключение договора являются теми юридическими основаниями, которые дают право соответствующим субъектам на осуществление экологически значимых видов деятельности, включая природопользование.

Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая негативное воздействие на окружающую среду, допускается, как правило, на основании особых разрешений, выдаваемых уполномоченными на то органами государственной власти и органами местного самоуправления. Наиболее распространенной документальной формой такого разрешения является лицензия.

Под лицензированием в законодательстве понимается совокупность мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании4. В свою очередь, лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензионные требования и условия - это совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензирующими органами выступают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», а лицензиатами являются юридические лица или индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности5.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 30) устанавливает, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию, причем перечень этих видов деятельности устанавливается федеральными законами.

В науке экологического права под экологическим лицензированием понимается деятельность уполномоченных на то государственных органов, связанная с выдачей лицензий (или других разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственных или иных работ, касающихся охраны окружающей среды6. Выделяют также две группы экологически значимой деятельности, требующей получения лицензии7:

1) деятельность, непосредственно связанная с использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды от вредных воздействий (специальное пользование природными ресурсами; сбор, использование, обезвреживание, транспортировка, размещение опасных отходов и др.);

2) деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды (эксплуатация химически опасных производственных объектов, космическая деятельность и др.).

В отличие от лицензии, договор как средство регулирования отношений природопользования в Российской Федерации получил развитие в период рыночных преобразований в экономике страны. Поскольку доминирующей формой собственности на природные ресурсы в современной России, как это ни парадоксально, остается государственная собственность, то договоры в сфере природопользования являются публично-правовыми, хотя стороны таких договоров в силу принципов гражданского права являются автономными и не зависимыми друг от друга. Права и обязанности сторон этих договоров, их ответственность закрепляются в императивном порядке в действующем законодательстве Российской Федерации и законодательстве субъектов Российской Федерации, а не определяются ими по своему усмотрению.

В настоящей статье рассматриваются лицензионно-договорные основы права водопользования, которые закреплены в гл. 3 Водного кодекса Российской Федерации8. В соответствии со ст. 11 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ) водные объекты предоставляются в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. На основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Россий-

ской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;

использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;

использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии. Договор водопользования должен содержать: сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;

цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, предусмотренных ВК РФ; срок действия договора водопользования;

размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы;

порядок прекращения пользования водным объектом или его частью;

ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий.

К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, если иное не установлено ВК РФ и не противоречит существу договора водопользования. Такой договор признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Предельный срок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования не может составлять более чем 20 лет (ст. 14 ВК РФ). Изменение и расторжение данного договора осуществляются в соответствии с гражданским законодательством.

Предоставление водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, или частей таких водных объектов в пользование на основании договоров водопользования осуществляется исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со ст. 24-27 ВК РФ.

Водопользователь с согласия исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ВК РФ, вправе передавать свои права и обязанности по договору водопользования другому лицу, за исключением прав и обя-

занностей по договору водопользования в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

Водопользователь, надлежащим образом исполнявший свои обязанности по договору водопользования, по истечении срока действия договора водопользования имеет преимущественное перед другими лицами право на заключение договора водопользования на новый срок, за исключением случая, если договор водопользования был заключен по результатам аукциона.

На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено ВК РФ, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

обеспечения обороны страны и безопасности государства; сброса сточных вод и (или) дренажных вод; строительства причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

создания стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов, искусственных земельных участков на землях, покрытых поверхностными водами;

строительства гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов; разведки и добычи полезных ископаемых; проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов; подъема затонувших судов;

сплава древесины в плотах и с применением кошелей; забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);

организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:

судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;

осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;

забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

других целей, предусмотренных ч. 3 ст. 11 ВК РФ.

Примечания

1 Бобин П.Н. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений природопользования // Юрист. 2007. № 2.

2 Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

3 Там же.

4 Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3430.

5 Там же.

6 Бринчук М.М. Экологическое право: Учеб. для студентов высших учеб. заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М.: Городец, 2009. С. 197.

7 Там же. С. 195-196.

8 Водный кодекс РФ. Принят 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 2381.