CC BY
43
УДК 342.924
ББК 67.401.041 D.A GRISHIN*
Г85
LEGAL REGULATION AND THE MECHANISM OF REALIZATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN PRISON SYSTEM PRESENT STATE, PROBLEMS AND PERSPECTIVES
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы, связанные с практической реализацией в деятельности учреждений и органов ФСИН России законодательства об административных правонарушениях в современных условиях.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, уголовноисполнительная система.
ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ ГРИШИН *
ПРАВОВОЕРЕГУЛИРОВАНИЕ И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В УИС: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Annotation: the article is devoted to the current problems of practical realization of the legislation of administrative offences in the functioning and activities of institutions and agencies of the Federal Penal Service of Russia.
Key words: administrative responsibility, administrative offences, prison system, Federal Penal Service
Проблемы административной ответственности на фундаментальном (методологическом) уровне становились предметом научных исследований различных ученых в области административного права на разных этапах развития Российского государства1. Большую группу научных трудов по данной проблематике составляют работы, посвященные анализу механизмов привлечения к административной ответственности в различных сферах общественной жизни2. Стремление ученых детально рассмотреть и проанализировать указанный правовой институт выглядит абсолютно оправданным и необходимым в силу ряда причин: 1) стремительное развитие и изменение действующего законодательства об административных правонарушениях как на федеральном, так и на региональном уровне, изменение видов административных наказаний и оснований их назначения; 2) отсутствие единого легального определения понятия «административная ответственность», что порождает возможность и потребность формулировать доктринальные определения данного социального феномена; 3) актуальность как для науки, так и для правотворческой и правоприменительной деятельности, исследования содержания и механизмов привлечения к административной ответственности в силу того, что она является основным и, пожалуй, единственным средством противодействия административной деликтности.
В рамках этой статьи постараемся рассмотреть отдельные стороны реализации законодательства об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в современных
* Кандидат юридических наук; доцент;
начальник кафедры административного и финансового права (Академия ФСИН России)
E-mail: [email protected].
Административное право
Административное право
условиях в целях определения пробелов в правовом регулировании и предложения конкретных мер по изменению действующего законодательства.
Огромный вклад в разработку научных основ административно-юрисдикционных производств в УИС внес В.А. Поникаров, который на монографическом уровне рассмотрел содержание и сущностные характеристики производства по делам об административных правонарушениях, реализуемого в подразделениях Федеральной службы исполнения наказаний уполномоченными должностными лицами3. Однако его исследование в большей степени посвящено ана -лизу именно процессуально-процедурных механизмов деятельности учреждений и органов УИС по рассмотрению дел, основанием для возбуждения которых является конфликт административно-деликтного характера. Кроме того, в 2009 г. в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) были внесены дополнения, существенно изменившие полномочия должностных лиц уголовноисполнительной системы по привлечению граждан к административной ответственности. Все это предопределило необходимость и актуальность исследования указанной проблемы.
Как показывает статистика, применение административного задержания граждан и привлечение их к административной ответственности в настоящее время в уголовно-исполнительной системе не редкие явления. В 2009 г. сотрудникамиуголовно-исполнительной системы было задержано 8 085 граждан, из которых привлечено к административной ответственности 5 705, в 2010 г. было задержано 8 150 (7 304 - в пределах режимной территории учреждения УИС) и привлечено к административной ответственности 5 781 гражданин.
Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ были изменены полномочия должностных лиц органов и учреждений уголовноисполнительной системы по возбуждению дел об административных правонарушениях. Часть
5 ст. 28.3 КоАП РФ закрепила, что по делам, предусмотренным ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.12, ч. 1 ст. 20.25, должностные лица органов и учреждений УИС вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.
Анализируя содержание составов правонарушений, по которым должностные лица органов и учреждений ФСИН России стали вправе возбуждать административно-юрисдикционное производство, можно отметить, что представ-
ленный Федеральный закон расширил перечень правонарушений, подведомственных сотрудникам Федеральной службы исполнения наказаний, за счет включения в ст. 28.3 КоАП РФ таких составов, как ст. 17.7 (Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении), ст. 17.9 (Заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод) и ст. 20.25 (Неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста). Считаем, что передача под частичную административную юрисдикцию (право оформления протокола) УИС составов данных административных правонарушений является абсолютно оправданной и своевременной мерой. Благодаря этому сотрудники органов и учреждений Федеральной службы исполнения наказаний получили реальную возможность обеспечить режим законности и дисциплины при осуществлении производства по конкретному административному делу, а именно юрисдикционного производства по делам, предусмотренным ч. 2 ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ, которые в соответствии с законодательством подлежат рассмотрению начальниками исправительных учреждений, следственных изоляторов (СИЗО) ФСИН России.
Часть 4 ст. 28.3 КоАП РФ определяет, что перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1-3 ст. 28.3 КоАП РФ, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченнымиорга-нами исполнительной власти субъектовРоссий-ской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством Как видно, ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ не подпадает под действие ч. 4, что позволяет говорить об отсутствии необходимости установления на ведомственном уровне перечня должностных лиц УИС, правомочных составлять протоколы об административном правонарушении. Таким образом, любой сотрудник Федеральной службы исполнения наказаний, ее территориальных органов и учреждений УИС стал правомочен в соответствии с действующим законодательством составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах компетенции органов и учреждений ФСИН России.
Однако данное утверждение не вполне корректно и нуждается в критическом осмыслении и уточнении. УИС представляет собой сложную полифункциональную систему, в рамках которой осуществляют свою деятельность различные структурные подразделения, выполняющие как основные для ФСИН России функции, то есть исполнение уголовных наказаний, обеспечение безопасности УИС, осуществление охраны и конвоирования осужденных (подозреваемых, обвиняемых), так и обеспечивающие (тылового, финансового, кадрового обеспечения). Кадровый состав Федеральной службы исполнения наказаний представлен сотрудниками рядового, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава, а также гражданским персоналом. При этом ни на законодательном, ни на ведомственном уровне в УИС не содержится легального определения термина «должностное лицо» и не раскрываются категории сотрудников, относящихся по роду деятельности и функциональным обязанностям к должностным лицам органов и учреждений ФСИН России. Это порождает неоднозначную трактовку термина, а также возможность либо чрезмерно узко раскрывать содержание данного юридического понятия, либо включать в него практически всех сотрудников вне зависимости от места службы, занимаемой должности и специального звания. Речь идет и
о младших инспекторах оперативного отдела, отделов режима и надзора, охраны исправительной колонии (СИЗО), так как они в рамках своих полномочий наделены правом предъявлять осужденным и гражданам в пределах территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу УИС, обязательные для исполнения законные требования, и о начальниках учреждений и территориальных органов УИС, и о руководителяхцен-трального аппарата ФСИН России. На наш взгляд, в процессе нормотворчества законодатель не учел эти особенности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации и чрезмерно расширил компетенцию должностных лиц УИС по составлению протоколов об административном правонарушении.
Кроме того, закрепленные в ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ иные субъекты, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума, члены комиссий по делам несовершеннолетних и за-
щите их прав, инспекторы Счетной палаты Российской Федерации, должностные лица государственных внебюджетных фондов и др.), в основном не относятся к постоянно действующим образованиям и представляют не федеральные органы исполнительной власти, а иные государственные структуры, конкретизация полномочий должностных лиц которых по составлению протоколов об административном правонарушении не требуется, так как она уже вытекает из их контрольно-надзорной деятельности и трудовых (служебных) обязанностей.
Целесообразно отметить, что в настоящее время существует Перечень должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях4. Он регламентирует полномочия сотрудников ФСИН России в рассматриваемой сфере, но в то же время не учитывает изменений действующего законодательства и нуждается в переработке в соответствии с КоАП РФ. В связи с этим представляется необходимым внести в п. 5 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ изменения следующего содержания:
«5. Протоколыоб административных правонарушениях вправе составлять:
.. .5) должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 17.7, 17.9, частью 1 статьи 19.3, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, 19.12, частью 1 статьи 20.25 настоящего Кодекса. Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с настоящим пунктом, утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний».
При определении и закреплении в ведомственном приказе перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в УИС, необходимо учесть, что ряд составов административных правонарушений (ст. 19.12 и ч. 2 ст. 19.3) согласно ст. 23.4 КоАП РФ подлежит рассмотрению от имени органов и учреждений УИС начальниками арестных домов, исправительных учреждений, следственных изоляторов и изоляторов временного содержания. Другие, предусмотренные ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, ч. 1 ст. 20.25, направ-
Административное право
Административное право
ляются для рассмотрения в суд. На основании этого целесообразно по ст. 19.12 и ч. 2 ст. 19.3 КоАП РФ закрепить право по составлению протоколов за конкретными должностными лицами - начальниками исправительных учреждений, лечебно-профилактических учреждений, СИЗО; начальниками оперативных отделов исправительных учреждений, лечебно-профилактических учреждений, СИЗО, их заместителями; старшими оперуполномоченными, оперуполномоченными; начальниками отделов безопасности исправительных учреждений, их заместителями, старшими инспекторами, инспекторами; начальниками отделов режима воспитательных колоний и СИЗО, их заместителями, старшими инспекторами, инспекторами; оперативными дежурными исправительных учреждений, лечебно-профилактических учреждений, их помощниками; дежурными помощниками начальников СИЗО, их заместителями. При этом следует четко прописать данное право в должностных инструкциях сотрудников По другим составам закрепить право по возбуждению административных дел не только за перечисленными категориями, но и за сотрудниками центрального аппарата ФСИН России, территориальных органов УИС, а также уголовно-исполнительных инспекций.
Существуют и определенные правовые проблемы при применении в органах и учреждениях УИС административного задержания граж-
дан, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Например, практическая реализация указанной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях фактически является незаконной, так как перечень должностных лиц, правомочных осуществлять административное задержание, должен быть четко определен Федеральной службой исполнения наказаний (ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ). Однако в настоящее время подобного перечня в уголовно-исполнительной системе нет.
В заключение хотелось бы отметить, что изменения, внесенные в 2009 г. в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, расширившие компетенциюдолж-ностных лиц уголовно-исполнительной системы в сфере осуществления производства по делам
об административных правонарушениях, уже в ближайшей перспективе принесут свои положительные результаты. Считаем, что обозначенные в рамках данной работы предложения по конкретизации административно -юрисдикционных полномочий должностных лиц органов и учреждений УИС, направленные на дельнейшее развитие и совершенствование КоАП РФ и ведомственного законодательства, позволят повысить уровень правовой защищенности сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний в современных условиях развития уголовно-исполнительной системы.
1 См.: Галаган И.А. Административная ответственность граждан в СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук Л., 1959; Лунев А.Е. Административная ответственностьза правонарушение; М., 1961; Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь, 1966; Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972; Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: дис. ... д-ра юрид. наук М., 2005; Салищева Н.Г. О некоторыхтенденциях развития законодательстваоб административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. № 5; Агапов А.Б. Административная ответственность: учебник. М., 2011 и др.
2 См., напр.: АрбузкинА.М. Административная ответственность за нарушение общественного порядка: законодательствои практика его применения в ОВД. М., 1996; ТатарянВ.Г. Административная ответственность за нарушениетребований пожарной безопасности по новому КоАП РФ // Юрист. 2002. № 10; Нудель С.Л. Проблемы привлечения к административной ответственностиза нецелевое использование бюджетныхсредств государственныхвнебюджетных фондов // Административное право и процесс. 2009. № 2; Болотин В.С., Старостин Б.А. Проблемы правового регулирования субъектами России вопросов административной ответственности в сфере оборота наркотическихсредств и психотропныхвеществ // Административное право и процесс. 2010. № 4.
3 См.: ПоникаровВ.А. Административно-юрисдикционные производства в уголовно-исполнигельнойсис-теме РоссийскойФедерации монография. Рязань, 2006; Его же. Основы административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительнойсистеме (организационно-правовые аспекты): монография. М., 2007.
4 См.: Об утвержденииПеречня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительнойсисте-мы, уполномоченныхсоставлять протоколыоб административных правонарушениях: приказ ФСИН России от 8 июня 2009 г. № 246.
