CC BY
23
Правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации
Е.Е. СЕРЕБРЯКОВА - преподаватель кафедры предпринимательского права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кута-фина (филиал в г. Вологде)
Статья содержит анализ понятия государственно-частного партнерства, его наиболее распространенных форм, таких как партнерство в экономической сфере, сфере исполнения уголовного наказания, а также раскрывает роль государства в инновационной сфере.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; этапы развития государственно-частного партнерства; партнерство в уголовно-исполнительной сфере; концессионные соглашения; научно-техническое развитие; технико-внедренческая деятельность.
Legal regulation of public-private partnerships in the Russian Federation
E.E. SEREBRYAKOVA - lecturer in Business law Branch of the MSAL after
O. E. Kutafin in Vologda
The article analyzes the concept of public-private partnership, its most common forms, such as in the partnership, in economic sphere, criminally-executive area, and also in article reveals a state role in innovative sphere.
Key words: Public-private partnerships; development stages of public-private partnerships; concession agreements; technological development; innovation activity.
В настоящее время в законодательстве отсутствует определение государственно-частного партнерства. Не выработано единое понятие данного термина и в правовой теории. Так, С.Н. Сильвестров в государственно-частном партнерстве видит «не что иное, как организационный альянс между институтами государства и бизнеса, направленный на реализацию крупномасштабных или уникальных проектов различных областей жизни, прежде всего в производственной инфраструктуре, а в последние годы и в социальной сфере»1.
Несколько иную дефиницию предлагает
В.Г Варнавский, который считает, что го-
сударственно-частное партнерство - «это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг»2.
Одной из наиболее распространенных форм государственно-частного партнерства являются концессионные соглашения. В соответствии с положением ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»3 по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет
создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности, которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
А.Т. Джиоев выделяет следующие виды реализации проектов государственно-частного партнерства:
- ВОТ (Build-Operate-Transfer) - «строи-тельство-управление-передача». Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству.
- ВТО (Transfer-Operate) - «строитель-ство-передача-управление». Концессионер строит объект, который передается государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он переходит в эксплуатацию концессионера.
- ВОО (Build-Own-Operate) - «строитель-ство-владение-управление». Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается.
- ВООТ (Build-Own-Operate-Transfer) - «строительство-владение-управление-передача». Владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства.
- Обратный ВООТ (Build-Own-Operate-Transfer) - «строительство-владение-управ-ление-передача». Государственный сектор финансирует и создает инфраструктуру, передает ее в эксплуатацию частной компании, которая постепенно приобретает ее в собственность.
- ВВО (Виу-ВшИ-Оре^е) - «покупка-строительство-управление» - форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продает объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управле-ния4.
В то же время достаточно распространенным видом государственно-частного партнерства является партнерство в инновационной сфере, обладающее тем не менее большинством проблем, характерных для государственно-частного партнерства в целом. Более того, отсутствует и единое определение термина, отражающее все специфические черты рассматриваемого явления.
Как отмечают Д.А. Рубвальтер, А.В. Кольцов и Е.А. Наумов, «в целом государственно-частное партнерство в инновационной сфере можно определить как сотрудничество, при котором государственные и частные структуры выступают как равноправные партнеры, взаимно дополняя друг друга. Государство поддерживает систему образования и науки, являющиеся источниками инноваций, создает благоприятные правовые условия и инновационную инфраструктуру, стимулирующие инновационное предпринимательство, а предпринимательский сектор берет на себя основной коммерческий риск работы на рынке и получает основную часть прибыли.
Государство получает свои дивиденды в форме увеличения налоговых поступления, решения социальных проблем и повышение общего уровня производства, тем самым увеличивая конкурентоспособность продукции и услуг на мировом рынке. Важно отметить, что такое взаимодействие государства и бизнеса отвечает и интересам гражданского общества в целом»5.
Определение государственно-частного партнерства в инновационной сфере было разработано Комитетом OECD по научной и технологической политике. Первоначально оно определялось как любые официальные отношения или договоренности на фиксированный бесконечный период времени между государственными и частными участниками, в которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информации для достижения конкретных целей в определенной области науки, технологий и инноваций. Позднее были предложены несколько иные критерии государственно-частного партнерства в инновационной сфере, основным из которых является институциональность, то есть государственно-частное партнерство должно предполагать официальные отношения или договоренности между государственными и частными секторами.
Правительство должно, несомненно, стать партнером частного сектора, а не просто катализатором или регулятором частного сектора. Совместные цели и четко определенный государственный интерес, сами цели должны быть ясно идентифицированы с государственной точки зрения и связаны с конкретными целями и миссиями правительства. Должно быть активное привлечение и совместное инвестирование ресурсов, где активное участие в принятии решения, процессе менеджмента и соинвестирования ресурсов должны принимать все партнеры (финансировании, оборудовании, персонале, информации и услугах)6.
Анализируя данные определения, Д.А. Рубвальтер, А.В. Кольцов и Е.А. Наумов выделяют шесть основных признаков, характеризующих государственно-частное партнерство:
1. Стороны партнерства должны быть представлены как государственными, так и частными секторами экономики.
2. Взаимоотношения сторон государственно-частного партнерства должны быть зафиксированы в официальных документах (договорах, контрактах и др.).
3. Взаимоотношения сторон государственно-частного партнерства должны носить партнерский, то есть равноправный характер.
4. Стороны государственно-частного партнерства должны иметь общие цели и четко определенный государственный интерес.
5. Стороны государственно-частного партнерства должны объединить свои вклады для достижения общих целей.
6. Стороны государственно-частного партнерства должны распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании полученных резуль-татов7.
Особо следует отметить и роль государственно-частного партнерства в реализации проектов ФСИН России, которые предполагают вовлечение осужденных в трудовую деятельность. Решением данной проблемы на федеральном уровне может стать введение значительной льготы по налогу на прибыль либо полное освобождение от данного налога производства УИС.
Так, П.В. Голодов и Л.Л. Малкова считают, что «высвобождающиеся средства могут быть направлены на модернизацию и техническое перевооружение основных производственных фондов, как следствие, создание дополнительных рабочих
мет, обеспечивающих максимальную занятость спецконтингента». Базой для создания и успешного функционирования центров трудовой адаптации осужденных должны стать соответствующие кооперационные соглашения о сотрудничестве с местными центрами занятости населения, общественными организациями в лице профсоюзов, объединений предпринимателей и государственными органами. На основе таких соглашений смогут более эффективно решаться вопросы развития учебно-производственной базы исправительных учреждений, а также вопросы трудоустройства осужденных после отбытия наказания»8.
Следовательно, основой государственно-частного партнерства с органами УИС является не только содействие трудовой занятости осужденных, отбывающих наказание в исправительных учреждениях, за счет развития прямых связей с промышленными предприятиями, использование осужденных для выполнения работ, не требующих высокой квалификации, рассмотрение вопроса о предоставлении квот предприятиям различных форм собственности для трудоустройства лиц, освобожденных из мест лишения свободы и осужденных к исправительным работам, но и обеспечение взаимодействия учреждений и органов УИС с организациями государственной власти субъекта федерации и органами местного самоуправления в целях совместного решения вопросов трудоустройства осужденных.
Более того, установление договорных отношений с местными центрами занятости населения, общественными организациями в лице крупных профсоюзов и объединений предпринимателей, некоммерческих общественных организаций правоохранительной и социальной направленности может осуществляться в целях решения вопросов развития учебнопроизводственной базы исправительных учреждений и профессиональных училищ, созданных при них9.
Мотивы участия в рассматриваемой разновидности государственно-частного партнерства различаются в зависимости от того, о какой стороне соглашения идет речь. Так, участие в данных отношениях представителей частного предпринимательства непосредственно связано с возможностью получения прибыли, а также с реализацией возможностей для становления и развития бизнеса.
В отношении публичных образований
С.Н. Сильвестров поясняет, что «государство первым и в обязательном порядке должно ясно и определенно сформулировать свои интересы прежде, чем организовывать партнерство с бизнесом. Интересы эти должны выражать ту общественную заинтересованность, те потребности, которые существуют на данный момент в конкретной области и в которой должны реализовываться те или иные партнеры»10.
Кроме того, «мотивация участия в партнерстве государственного сектора обусловлена как общими, так и специфическими целями. К общим целям условно можно отнести такие, как экономический рост и обеспечение конкурентоспособности научно-технической продукции и услуг, стимулирование инновационной активности производителей высокотехнологичной продукции и услуг. Особо следует подчеркнуть и создание новых наукоемких фирм и поддержку малых и средних инновационных предприятий, привлечение внебюджетных источников финансирования, повышение эффективности государственных расходов на исследования и разработки.
Более специфические цели включают как разработку ключевых технологий для федеральных государственных нужд, вовлечение в экономический оборот и коммерциализацию результатов исследований и разработок, полученных с использованием средств государственного бюджета, так и развитие инфраструктуры»11.
Как правило, процесс реализации государственно-частного партнерства в инновационной сфере включает в себя несколько составляющих или этапов.
Первый этап предполагает финансирование фундаментальных исследований, если они имеют место в данном проекте. На этом этапе также происходит заключение договора, к условиям которого относятся: указание на вид партнерства, распределение имущественных взносов между сторонами, порядок перехода права собственности на вновь созданный объект (в том числе объект интеллектуальной собственности), порядок распределения прибыли, отдельные гарантии сторон соглашения и т.д.
Второй этап предусматривает работу над инновационным проектом, в том числе решение вопроса о распределении рисков и обязанностей между сторонами партнерства.
Третий этап заключается в проведении исследований, разработок, и последний - в коммерциализации результатов исследований, обеспечении производства и сбыта создаваемой продукции.
В настоящее время в Российской Федерации реализуется целый ряд различных по целям и формам реализации программ и проектов, которые могут быть отнесены к государственно-частному партнерству в инновационной сфере. В целом данные проекты ориентированы на решение таких задач, как поддержка процесса трансферта результатов исследований и разработок, создаваемых организациями различных форм собственности, доведение их до рынка; международное сотрудничество; особая поддержка малых инновационных предприятий и т.д.
Вместе с тем, несмотря на существующие проблемы в рассматриваемой области, исключительная значимость государственно-частного партнерства как эффективного инструмента реализации инновационной политики определяется «развитием инновационной инфраструктуры с учетом интересов и при активном участии бизнеса, повышением эффективности использования государственной собственности и бюджетных расходов, в том числе направленных на поддержку инноваций, стимулированием частного сектора к развитию предпринимательской активности в областях, обладающих наибольшим потенциалом качественного экономического роста»12.
Таким образом, несмотря на наличие определенных проблем в рассматриваемой области, государственно-частное партнерство представляет собой достаточно эффективную форму взаимодействия государства и частного предпринимательства. В качестве предпосылок его реализации можно выделить такие, как системность регулирования данной сферы общественных отношений, баланс приоритетов развития, привлечение иностранных ресурсов, привлечение внебюджетных средств финансирования и др.
Щ ПРИМЕЧАНИЯ
1 Сильвестров С.Н. Государственно-частное партнерство: Российские варианты // Научные труды вольного экономического общества России. М., 2009. С. 24.
2 Варнавский В. Г. Альянс на неопределенный срок // Фельдпочта. 2004. № 29. С. 5.
3 См.: Российская газета. 2005. 26 июля.
4 См.: Джиоев А.Т. Государственно частное партнерство в России: проблемы становления // Научные труды вольного экономического общества России. М., 2009. С. 101-102.
5 Рубвальтер Д.А., Кольцов А.В., Наумов Е.А. Нормативно-правовое обеспечение государственно-частного партнерства в научно-технической и инновационной сферах в России: проблемы и направления совершенствования. http://ipr.inage.ru
6 См.: Там же.
7 См.: Там же.
8 Голодов П.В., Малкова Л.Л. Трудовая адаптация осужденных: теоретические и прикладные аспекты // История развития и современное состояние пенитенциарной науки, медицины и практики исполнения наказаний: Материалы междунар. науч.-паркт. конф. М., 2009. Ч. 2. С. 38-42.
9 См.: Там же.
10 Сильвестров С.Н. Государственно-частное партнерство: Российские варианты. С. 24.
11 Рубвальтер Д.А., Кольцов А.В., Наумов Е.А. Нормативно правовое обеспечение государственно-частного партнерства в научно-технической и инновационной сферах в России: проблемы и направления совершенствования.
12 Савранский П.В. Государственно-частное партнерство в реализации перспективных направлений инновационного развития экономики России. С. 2.
1 Sil'vestrov S.N. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: Rossijskie varianty // Nauchnye trudy vol'nogo jekonomicheskogo obwestva Rossii. M., 2009. S. 24.
2 Varnavskij V. G. Al'jans na neopredelennyj srok // Fel'dpochta. 2004. № 29. S. 5.
3 Sm.: Rossijskaja gazeta. 2005. 26 ijulja.
4 Sm.: Dzhioev A.T. Gosudarstvenno chastnoe partnerstvo v Rossii: problemy stanovlenija // Nauchnye trudy vol'nogo jekonomicheskogo obwestva Rossii. М., 2009. S. 101-102.
5 Rubval'ter D.A., Kol'cov A.V., Naumov E.A. Normativno-pravovoe obespechenie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v nauchno-tehnicheskoj i innovacionnoj sferah v Rossii: problemy i napravlenija sovershenstvovanija. http://ipr. inage.ru
6 Sm.: Tam zhe.
7 Sm.: Tam zhe.
8 Golodov P.V., Malkova L.L. Trudovaja adaptacija
osuzhdennyh: teoreticheskie i prikladnye aspekty //
Istorija razvitija i sovremennoe sostojanie penitenciarnoj nauki, mediciny i praktiki ispolnenija nakazanij: Materialy mezhdunar. nauch.-parkt. konf. M., 2009. Ch. 2.
S. 38-42.
9 Sm.: Tam zhe.
10 Sil'vestrov S.N. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: Rossijskie varianty. S. 24.
11 Rubval'ter D.A., Kol'cov A.V., Naumov E.A. Normativno pravovoe obespechenie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v nauchno-tehnicheskoj i innovacionnoj sferah v Rossii: problemy i napravlenija sovershenstvovanija.
12 Savranskij P.V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v
realizacii perspektivnyh napravlenij innovacionnogo razvitija jekonomiki Rossii. S. 2. M
