CC BY
65
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В МИЛИЦИИ
Маюров Н.П. Бялт В.С.
9. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, АДВОКАТУРА (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
9.1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В МИЛИЦИИ (1917-2010 ГГ)
Маюров Николай Петрович, полковник милиции, д.ю.н., профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Должность: начальник кафедры. Место работы: кафедра кадровой и воспитательной работы, Санкт-Петербургский университет МВД России. Бялт Виктор Сергеевич, капитан милиции, Должность: преподаватель. Место работы: кафедра кадровой и воспитательной работы, Санкт-Петербургский университет МВД России.
Аннотация: В статье с использованием таких научных методов как исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический, рассмотрены и проанализированы особенности правового регулирования дисциплинарных правоотношений в милиции, начиная от истоков зарождения советской милиции и заканчивая особенностями современной объективной действительности.
Ключевые слова: нормативное правовое регулирование; дисциплинарные правоотношения; милиция.
Сложные процессы становления и развития в Российской Федерации институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства требуют пристального внимания и критического подхода к оценке эффективности деятельности всей правоохранительной системы, так как ее функционирование находится в непосредственной зависимости от реального состояния российского общества.
Совершенно очевидно, что достаточно медленно преодолеваемый экономический кризис, не позволяющий ускоренно решать социальные проблемы, способствует распространению среди сотрудников органов внутренних дел правового нигилизма, проявляющегося в нарушениях служебной дисциплины и законности, коррупции и других противоправных действиях. Нередким становится открытое попирание закона «людьми в погонах», очевидные отступления от морально-этических норм. Все это вызывает вполне законное возмущение граждан, видящих свою незащищенность от преступных посягательств на свои прав и свободы. Поэтому в настоящее время проблема исследования дисциплинарных правоотношений в милиции имеет большое теоретическое и практическое значение.
Особое место в системе общественных отношений, складывающихся в органах внутренних дел, занимает служебная дисциплина. Соблюдение служебной дисциплины сотрудниками органов внутренних дел является одним из условий эффективного функционирования органов внутренних дел как государственной правоохранительной организации. Можно однозначно утверждать,
что только безусловное и повсеместное соблюдение личным составом органов внутренних дел норм законности и служебной дисциплины позволит придать органам правопорядка авторитет и уважение среди населе-
1
ния .
За время существования в нашем государстве милиции в сфере дисциплинарной ответственности были приняты следующие нормативные правовые акты:
- Дисциплинарный устав рабоче-крестьянской Красной Армии (30 января 1919г.);
- Дисциплинарный устав для служащих советской рабоче-крестьянской милиции (22 августа 1919г.);
- Дисциплинарный устав рабоче-крестьянской милиции (16 августа 1923г.);
- Дисциплинарный устав рабоче-крестьянской милиции (7 июля 1926г.);
- Дисциплинарный устав рабоче-крестьянской милиции (30 июня 1931г.);
- Дисциплинарный устав милиции (7 июля 1948г.);
- Дисциплинарный устав органов внутренних дел (30 марта 1971г.);
- Дисциплинарный устав органов внутренних дел (3 мая 1984г.).
Обратим внимание на характерные особенности некоторых ранее действовавших уставов, детерминированные определенными историческими предпосылками.
Согласно пункту 44 Дисциплинарного устава рабоче-крестьянской Красной Армии (30 января 1919г.) комиссарам и начальникам принадлежит право налагать следующие дисциплинарные взыскания:
а) напоминание, предостережение и внушение;
б) выговор в строю и в приказе по части;
в) наряды вне очереди не свыше 10 суток;
г) неувольнение со двора на срок не свыше 2-х недель, или принудительное помещение в казармах на тот же срок;
д) смещение на низшие должности, причем смещение начальника, начиная со взводных командиров и выше, производится с согласия комиссара;
е) и все иные мерь? репрессивного воздействия, которые будут вытекать из условий и обстоятельств и не будут противоречить духу и характеру Красной армии.
Указанные взыскания налагаются согласно нижеследующего порядка:
1. Комиссар и командир полка обладают полной властью согласно вышеприведенных пунктов.
2. Командир батальона:
а) напоминания, предостережения и внушения;
б) выговоры в строю;
в) наряды не свыше семи суток;
г) неувольнение со двора не свыше 7 суток;
д) смещение взводных и ротных.
3. Командир роты:
а) напоминания, предостережения и внушения;
б) выговоры в строю;
в) наряды - не свыше пяти суток;
1 См. подробнее: Нургалиев Р.Г. Ставка на человека // Рос. газ. 2009. 21 августа.
2 Выделено авторами.
г) неувольнение не свыше 5 суток;
д) смещение отделенных и представление к смещению взводных.
4. Командир взвода:
а) напоминания, предостережения и внушения;
б) выговоры в строю;
в) наряды не свыше трех суток;
г) неувольнение со двора не свыше 3 суток.
Любопытной представляется также следующая норма, содержащаяся в пункте 46 указанного документа: «Подвергнутый наказанию военнослужащий имеет право обжаловать наложенное на него взыскание следующему высшему начальнику. Жалобы на строгость взыскания не допускаются». В соответствии с этим, если за небольшую провинность военнослужащий будет наказан самым строгим образом, это будет соответствовать действующим правилам. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что в тот период акцентировалось внимание на наличии факта самого нарушения, а на не соответствии строгости наказания тяжести совершенного проступка.
Согласно пунктам 4 и 5 дисциплинарного устава для служащих советской рабоче-крестьянской милиции (22 августа 1919г.) дисциплинарными взысканиями являлись наказания, налагаемые начальниками за незначительные3 упущения по службе, и перечень их составлял:
а) предостережение;
б) выговор в строю и в приказе по милиции;
в) наряд вне очереди не свыше 10 суток;
г) арест на срок не свыше 10 суток;
д) смещение на низшие должности;
е) увольнение со службы.
На наш взгляд сочетание незначительности упущений по службе и применения, например, такого взыскания как арест, могло объясняться только историческими объективными особенностями того времени.
В соответствии с пунктом 21 дисциплинарного устава рабоче-крестьянской милиции (16 августа 1923г.) на совершивших проступок служащих Рабоче-крестьянской Красной Милиции могли быть наложены следующие взыскания:
1) замечание, предостережение словесное или в приказе;
2) выговор словесный, в предписании или приказе;
3) неувольнение из казарменного помещения во внеслужебное время не свыше двух недель. Этому наказанию могли быть подвергнуты лишь те служащие, которые по закону, уставам и распоряжениям начальников обязаны жить в казармах;
4) лишение права на повышение по службе, а также на получение наград и отличий по службе от 4 до 8 месяцев;
5) арест на 30 суток;
6) смещение на следующею низшую должность.
Примечательно, что по сравнению с предыдущим уставом продолжительность ареста увеличилась в три раза - с 10 до 30 суток, что может объясняться определенной реакцией государства на возрастание количества совершаемых сотрудниками милиции правонарушений. Полагаем, что в тот период эта была вполне обусловленная мера, позволяющая сдерживать рост нарушений дисциплины и законности в органах внутренних дел. Также хотелось бы акцентировать внимание на том, что в указанном уставе появилось такое довольно спорное с точки зрения объективной реальности
взыскание как лишение права на получение наград и отличий по службе от 4 до 8 месяцев. Наличие данного взыскания могло породить довольно специфическую ситуацию, когда, например, милиционер совершил геройский поступок, достойный высокой награды, а у него имеется указанное взыскание.
Особенностью дисциплинарного устава рабоче-крестьянской милиции (7 июля 1926г.) было то, что в нем был сформулирован перечень начальников, обладающих правом налагать дисциплинарные взыскания, с конкретным указанием подчиненных, на которых они могли налагаться4.
Дисциплинарный устав рабоче-крестьянской милиции (30 июня 1931г.) более четко сформулировал принцип индивидуализации ответственности виновного сотрудника. Согласно пункту 32 данного устава «За один проступок применяется только одно взыскание и только одним Начальником. За несколько одновременно совершенных дисциплинарных проступков применяется только одно взыскание по совокупности всех проступков. При нарушении дисциплины одновременно несколькими лицами дисциплинарные взыскания налагаются индивидуально на виновников проступка».
В соответствии с пунктами 14, 16 и 17 дисциплинарного устава органов внутренних дел (3 мая 1984г.) на лиц рядового и младшего начальствующего состава могли налагаться следующие взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) арест с содержанием на гауптвахте до 10 суток;
5) предупреждение о неполном служебном соответствии;
6) снижение в должности;
7) снижение в специальном звании лиц младшего начальствующего состава на одну ступень;
8) увольнение из органов внутренних дел.
На лиц среднего и старшего начальствующего состава могли налагаться следующие взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) арест с содержанием на гауптвахте лиц среднего начальствующего состава - до 10 суток, лиц старшего начальствующего состава - до 5 суток;
5) предупреждение о неполном служебном соответствии;
6) снижение в должности;
7) снижение в специальном звании на одну ступень.
Дисциплинарному взысканию в виде ареста с содержанием на гауптвахте не могли подвергаться начальники управлений, отделов внутренних дел исполнительных комитетов Советов народных депутатов автономных округов, районных, городских, районных в городах и им равные начальники, начальники вышестоящих органов внутренних дел и их заместители, а также иные начальники и их заместители, перечень которых определялся Министром внутренних дел СССР, полковники милиции и полковники внутренней службы, женщины -лица рядового и начальствующего состава.
На лиц высшего начальствующего состава могли налагаться следующие взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
3 Выделено авторами.
4 См. п. 21, 22 указанного дисциплинарного устава.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В МИЛИЦИИ
Маюров Н.П. Бялт В.С.
4) предупреждение о неполном служебном соответствии;
5) снижение в должности.
Сообразно с вышеизложенным можно обозначить следующие особенности указанного устава:
- наличие такого довольно строго дисциплинарного взыскания как арест для лиц рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава;
- возможность применения дисциплинарного взыскания в виде увольнения только к лицам рядового и младшего начальствующего состава, так как в перечне дисциплинарных взысканий для лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава данный вид взыскания не указан.
На сегодняшний день основным нормативным правовым актом, регулирующим дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел, является Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-15. В 1999 году был принят федеральный закон, устанавливающий, что до принятия федерального закона, регулирующего порядок и условия прохождения службы сотрудников органов внутренних дел, указанные вопросы регулируются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в части, не противоречащей Закону Российской Федерации «О милиции»6. Нормы Положения о службе в органах внутренних дел конкретизируются Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел7. Являясь исключительно ведомственным нормативным документом, она вторгается в сферу общественных отношений, которые традиционно были и остаются предметом законодательного регулирования, о чем свидетельствуют уточнения, объявленные приказом МВД РФ от 16 ноября 2001года № 1010, в связи с решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 года № ГКПИ 00-1195. К сожалению не один из вышеперечисленных нормативных правовых актов не регулирует дисциплинарные правоотношения в органах внутренних дел в полном объеме. Таким актом по нашему мнению на сегодняшний момент в сфере дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел должен стать Дисциплинарный устав органов внутренних дел.
В ходе практической деятельности руководители органов внутренних дел сталкиваются с трудностями, вызванными неполнотой процессуально-правового регулирования общественных отношений, в которые они вступают при осуществлении своих дисциплинарных полномочий. Попытаемся рассмотреть и проанализировать некоторые из них.
Положение о службе в органах внутренних дел определяет исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, применяемых в органах внутренних дел. Среди прочих взысканий хотелось бы остановиться на таком как «снижение в специальном звании на одну ступень». Получается, что возможна ситуация, когда сотрудника органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины лишают имеющегося специального
5 СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3033.
6 Ст.1. Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 177-ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»» // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3698.
7 Утверждена Приказом МВД России от 14 декабря 1999 года № 1038.
звания и присваивают ему специальное звание на ступень ниже. Согласно же части 2 статьи 13 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»8 лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
Лица, находящиеся на государственной гражданской службе, за совершение дисциплинарных проступков не могут быть лишены классного чина. Перечень дисциплинарных взысканий для них ограничивается замечанием, выговором, предупреждением о неполном должностном соответствии, освобождением от замещаемой должности и увольнением9. В соответствии с пунктом 25 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим10 гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина судом при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. Соответственно можно сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, определяющие порядок прохождения государственной гражданской службы, четко устанавливают основание и порядок лишения классного чина - совершение не дисциплинарного проступка, а преступления и только в судебном порядке, что полностью соответствует нормам Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
По нашему мнению недопустимо лишать сотрудника органов внутренних дел имеющегося специального звания со снижением звания на одну ступень ниже за нарушение служебной дисциплины. Нормативные правовые акты, регулирующие вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, безусловно, необходимо привести в соответствие с законодательством о государственной службе Российской Федерации и из перечня дисциплинарных взысканий исключить взыскание в виде снижения в специальном звании на одну ступень.
В правовых актах о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, в отличие от законодательства об уголовной и административной ответственности, отсутствует норма, устанавливающая обстоятельства, исключающие производство по делу о нарушении служебной дисциплины. Между тем наличие подобной нормы способствовало бы упрощению решения вопросов о привлечении сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности. Некоторые обстоятельства, исключающие производство по делу о нарушении служебной дисциплины, находят свое отражение в действующих нормативных правовых актах, но в скрытом и несистематизированном виде, что в свою очередь затрудняет правоприменительную деятельность по привлечению сотрудников к дисциплинарной ответственности.
С нашей точки зрения было бы целесообразным нормативно закрепить данные обстоятельства и в качестве их выделить следующие:
1) отсутствие события дисциплинарного проступка;
8 СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2063.
9 См.: ст. 57. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.
10 Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // СЗ РФ, 2005, № 6, ст. 440.
2) отсутствия состава дисциплинарного проступка;
3) истечение установленных сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности;
4) привлечение лица за совершенное правонарушение к уголовной или административной ответственности;
5) увольнение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, из органов внутренних дел;
6) смерть лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности.
Существенное значение при наложении взыскания на сотрудника за допущенное правонарушение имеет его соответствие тяжести совершенного проступка. При определении вида и меры взыскания принимаются во внимание: характер проступка, обстоятельства, при которых он был допущен, прежнее поведение сотрудника, допустившего проступок, признание им своей вины, его отношение к службе, знание правил ее несения и другое11. К тому же одна из задач, которые должны решаться при проведении в органах внутренних дел работы по укреплению служебной дисциплины и законности, является индивидуализация дисциплинарной ответственности с учетом особенностей личности сотрудника и его прежнего поведения12. Все это по нашему мнению обуславливает необходимость нормативного закрепления обстоятельств, как смягчающих, так и отягчающих дисциплинарную ответственность.
На наш взгляд к смягчающим дисциплинарную ответственность обстоятельствам можно отнести:
- раскаяние лица, совершившего дисциплинарный проступок;
- добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда.
К отягчающим дисциплинарную ответственность обстоятельствам следует отнести:
- продолжение сотрудником поведения, нарушающего служебную дисциплину, несмотря на предупреждение начальника о недопустимости таких действий (бездействий);
- групповое нарушение служебной дисциплины;
- совершение дисциплинарного проступка, ставшего достоянием общественности, подрывающего авторитет всей службы.
Устанавливая в дисциплинарном законодательстве подобные нормы, следует предусмотреть положение о том, что перечень обстоятельств, смягчающих дисциплинарную ответственность, исчерпывающим не является, а список обстоятельств, отягчающих дисциплинарную ответственность, является исчерпывающим.
Обобщая вышеизложенное можно смело утверждать, что имеющиеся недостатки и противоречия в правовых нормах, посвященных дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, способствуют такому состоянию, при котором тщательность и объективность разбирательства при совершении сотрудником дисциплинарного проступка зависят не от точного соблюдения правовых норм, а ставятся в прямую зависимость от усмотрения и уровня правовой культуры лиц, налагающих дисциплинарные взыскания.
Таким образом, на современном этапе развития органов внутренних дел имеются объективные предпосылки для издания нового нормативного правового акта, по-
11 П. 13.4. Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: Утверждена Приказом МВД России от 14 декабря 1999 года № 1038.
12 См.: п. 87. Руководство по морально-психологическому обеспече-
нию оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Утверждено Приказом МВД России от 11 февраля 2010 года № 80.
священного вопросам дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, где четко были бы прописаны нормы, регулирующие дисциплинарные правоотношения (принципы дисциплинарной ответственности, дисциплинарное производство - стадии, сущность и содержание каждой стадии, образцы необходимых документов, фиксирующих определенные процессуальные моменты дисциплинарного производства и т.п.). Представляется, что таким актом должен стать Дисциплинарный устав органов внутренних дел, который, несомненно, позволил бы более ясно урегулировать правоприменительную деятельность субъектов дисциплинарной практики по привлечению сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, тем более, что проект Федерального закона «О полиции» прямо говорит: «Служебная дисциплина в полиции регулируется законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в полиции, и дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации».13
Рецензия
на статью доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Маюрова Н.П. и Бялт В.С. «Правовое регулирование дисциплинарных правоотношений в милиции» (1917-2010гг)»
Институт дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел на современном этапе развития правоохранительной системы не в полной мере обеспечивает решение задачи поддержания должного уровня служебной дисциплины. Подтверждением этому служит устойчивая тенденция роста числа нарушений служебной дисциплины среди личного состава органов внутренних дел. Это связано и с тем, что институту дисциплинарной ответственности присущи определенные недостатки, требующие скорейшего разрешения. Сообразно с этим актуальность рецензируемой статьи не вызывает сомнений.
В статье авторы предприняли попытку рассмотреть и проанализировать особенности правового регулирования правоотношений в сфере института дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел, начиная с момента зарождения советской милиции и по настоящее время.
Авторы выявили и обозначили характерные особенности нормативных правовых актов, регулирующих дисциплинарные правоотношения сотрудников милиции на различных этапах становления и развития органов внутренних дел в XX - начале XXI веков. Также в статье были сформулированы имеющиеся на сегодняшний день недостатки и противоречия правовых норм, регулирующих основания и порядок привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности и обоснована необходимость принятие Дисциплинарного устава органов внутренних дел, что, безусловно, позволит более четко нормативно определить процесс привлечения сотрудников к дисциплинарной ответственности, уменьшить число сотрудников, необоснованно избежавших дисциплинарных наказаний и тем самым повысить уровень служебной дисциплины в органах внутренних дел.
Статья написана грамотным научным языком, структура и содержание статьи вполне обоснованы и логичны.
Все вышеизложенное характеризует данную статью как самостоятельное исследование, отличающееся новизной на выполненную актуальную тему, и позволяет сделать вывод о том, что рецензируемая статья соответствует требованиям, предъявляемым к такого рода работам и может быть рекомендована к опубликованию.
Начальник кафедры практического обучения Санкт-Петербургского университета МВД России доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации полковник милиции
Н.В. Бугель
13 См.: п. 2. ст. 39. Проект федерального закона «О полиции» // Российская газета, 2010, 7 августа.
