CC BY
396
С.А. Ищенко
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ (ОБЪЕДИНЕНИЙ) В РОССИЙСКОМ И МЕЖДУНАРОДНОМ СПОРТИВНОМ ДВИЖЕНИИ
S.A. Ishchenko
THE LEGAL CONDITION OF NONGOVERNMENTAL ORGANIZATIONS (ASSOCIATIONS) IN RUSSIAN AND INTERNATIONAL
SPORTING MOVEMENT
Ключевые слова: неправительственные спортивные организации, Международная организация специальных олимпийских игр, Национальный фонд спорта, международные спортивные федерации.
Key words: nongovernmental sporting organizations, International association of Special Olympic Games, National fund of sport, International sporting federations.
Аннотация
В статье рассматриваются общие и специальные положения, касающиеся правового статуса неправительственных организаций в российском и международном спортивном движении
Abstract
The article deals with general special conditions concerning the legal status of nongovernmental organizations in Russian and international sporting movement
Необходимо заметить, что уставы многих неправительственных организаций, их положения применимы и к уставам международных спортивных организаций (объединений) -МСО. В то же время, имеют место отдельные случаи изменений в них. Этого придерживается, в частности, Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года, ст.5, которая гласит: "Настоящая конвенция применяется к любому договору являющемуся учредительным актом международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации".
Общие признаки, которым должны отвечать современные международные спортивные организации (объединения), это: согласованные цели и задачи; стабильная форма международного сотрудничества национальных спортивных организаций; наличие и компетенция руководящих органов; а также другие специфические организационные формы и положения (уставы, правила, положения о соревнованиях и др.).
Структура большинства международных спортивных организаций (объединений) в общих чертах идентична и воспроизводит в более или менее модифицированном виде структуру других, в том числе и неспортивных объединений. Главным представительным органом подавляющего числа международных спортивных организаций (объединений) является общее собрание (конгресс, ассамблея и др.) делегатов национальных спортивных организаций (объединений); периодичность собраний обусловлена уставом. Руководящие органы организаций (объединений) либо избираются на определенный срок на конгрессе, либо создаются по принципу представительства от национальных или региональных организаций. В большинстве организаций (объединений) членами являются национальные (неправительственные) спортивные организации, или отдельные лица, или те и другие, и так называемое коллективное и индивидуальное членство. Однако имеют место и другие принципы формирования, как например, Международный олимпийский комитет (МОК) - он сам избирает своих членов "в силу их личных способностей" и называет их своими "послами" в странах, гражданами которых они являются. Международный совет физического воспитания и спорта (СИЕПС), например, включает в свой состав национальные неправительственные организации (объединения), отдельных лиц (причем от
одной страны могут быть представлены несколько организаций и лиц). В отдельных объединениях встречается членство нескольких категорий: так называемые полноправные члены, действительные члены с правом совещательного голоса и т. д.
Неправительственные спортивные организации (объединения) имеют как общие, так и специфические задачи. К общим задачам можно отнести следующие: распространение своей деятельности в странах; создание соответствующих национальных организаций; признание их на основе соблюдения уставных положений; установление связей с национальными организациями; контроль за выполнением ими уставов; принятие дисциплинарных мер; изучение и распространение международного опыта по роду своей деятельности; создание материально - финансовой базы; разрешение в качестве высшей инстанции возникающих разногласий; проведение конгрессов, совещаний; избрание руководящих органов; перспективное и ежегодное планирование работы; издательская деятельность. К специфическим задачам относятся: разработка правил и положений, касающихся данного вида спорта, контроль за их выполнением; планирование и организация международных соревнований различного масштаба; разработка технических требований с учетом специфики вида спорта; регистрация рекордов; подготовка и повышение квалификации судей и т.п.
Из сказанного можно сделать вывод, что любое международное спортивное объединение, независимо от его классификации, специфики, круга участников и др., должно отвечать интересам сохранения мира и развития международного сотрудничества. Признание авторитета международного олимпийского движения повлекло за собой изменения в его организационных формах. В последние двадцать лет были пересмотрены и реорганизованы на новой основе взаимоотношения НОКов, МОКа и международных спортивных федераций141. В результате исследования можно сделать вывод, что внутриорганизационная деятельность общественных спортивных организаций регулируется в основном не законодательством, а организационными нормами, содержащимися в их уставах, положениях. Они имеют выборные органы управления и осуществляют свою деятельность, характеризуемую как общественное управление. У них нет членства, они формируются путем выборов на определенный срок.
Рассматривая общественные спортивные организации и объединения Международного спортивного движения (МСД), нельзя не остановиться на правовом статусе Международной организации специальных Олимпийских игр (СОИ), объединяющей физическими занятиями инвалидов с нарушением интеллекта, зрения, опорно-двигательного аппарата и проводящей специальные олимпиады, которые называются Паралимпийскими.
В соответствии с юридическим статусом этой коммерческой организации деятельность Комитета специальной олимпиады строится за счет средств спонсоров и благотворительных пожертвований. В России создан Паралимпийский комитет спортсменов-инвалидов, способствующий участию спортсменов-инвалидов в различных международных и внутренних соревнованиях.
Необходимо отметить, что СОИ, несмотря на огромную значимость, не нашли отражение ни в Олимпийской Хартии, ни в Уставе НОК России. Думается, что правовой статус этой организации должен определить МОК и национальные олимпийские комитеты.
Кроме перечисленных общественных организаций, ассоциаций, объединений в Российской Федерации успешно работает комитет "Советские спортсмены - за мир", в США действует организация "Спортсмены, объединенные в борьбе за мир". Среди мировой спортивной общественности популярностью пользуются Московский марафон мира; традиционные звездные эстафеты в честь Победы над фашизмом; различные велопробеги и т. п. Характерная общая черта этих организаций заключается в том, что спортсмены разных стран объединяются для противодействия силам реакции, империализма и войны.
141 Наметилась тенденция к консолидации и координации деятельности национальных Олимпийских комитетов (НОК). По инициативе НОКа бывшего СССР в 1968 году в Мехико была создана Постоянная генеральная ассамблея национальных олимпийских комитетов (ПГА НОК), объединяющая ныне около 130 национальных олимпийских комитетов. (В 1975 году объединение получило название Генеральной ассамблеи национальных олимпийских комитетов - ГА НОК).
Большую роль в спортивной жизни России играет Национальный фонд спорта (НФС) -это специализированная организация, главной задачей которой является активное привлечение денежных средств и материальных ресурсов в сферу спорта и физкультурного движения России с использованием всех форм, в соответствии с существующим законодательством.
НФС - некоммерческая общественная организация, создана в январе 1993 года в рамках общей реформы в российском спорте. Это новая схема взаимодействия спортивных структур. Источники доходов у НФС различны и многогранны: проведение спортивных лотерей, прибыль "Лотто-миллион", собственное производство, проведение спортивных мероприятий, информационная составляющая.
Источники финансирования в каждой стране индивидуальны, и в этом вопросе характерны разные подходы к решению финансовых проблем в международном спортивном движении. Например, если участие в Олимпийских играх спортсменов Германии и Франции финансируется, в основном, правительствами этих стран, то НОКи США и Великобритании содержат своих спортсменов и отправляют на игры за счет средств, субсидируемых, прежде всего, фирмами и частными лицами. Италия использует для своего финансирования доходы
142
от футбольного тотализатора и лотереи .
Впервые в истории мирового спортивного движения в 1986г. начали проводиться Игры доброй воли (ИДВ). Они являются крупным событием в общественно-политической жизни мирового спортивного движения. Но не только высоким спортивным уровнем определяется ценность Игр доброй воли. Главное состоит в том, что они содействуют оздоровлению международной обстановки, нормализации политического климата на планете, дают возможности для сотрудничества и взаимопонимания между государствами и народами.
Полагаю, необходимо закрепить проведение Игр в рамках СНГ. Подобные предложения уже выдвигались на страницах газет 143.
Международные спортивные федерации (МСФ) организуют свою работу согласно уставам, регламентирующим деятельность руководящего определенным видом спорта международного органа и соответствующих национальных спортивных организаций. Уставы многих МСФ несут демократические начала, выражающиеся в выборности и подотчетности руководящих органов, в созыве конгрессов и различных совещаний, на которых рассматриваются как спортивно-технические, так и общие вопросы деятельности федераций.
Международные спортивные федерации - это самостоятельные общественные объединения. Работая в тесном контакте с НОКами, спортивные федерации осуществляют функциональные связи и являются их коллективными членами, где имеют своих представителей.
В.Н. Уваров к числу организационных форм участия спортивных федераций в Олимпийском движении относит: вхождение представителей федераций с правом решающего голоса в состав НОК и участие их в рассмотрении проблем олимпийского движения; участие в совещаниях и конференциях НОК с правом совещательного голоса; проведение совместных работ с НОК по развитию соответствующих видов спорта при широком применении договорных форм; самостоятельное проведение спортивной работы 144. Нам представляется, что в этот перечень необходимо внести также и работу по подготовке судейских и тренерских кадров, поскольку этот вид организационной формы деятельности спортивных федераций на всех уровнях является неотъемлемым потому, что в числе других задач практически во всех уставах спортивных федераций стоят и задачи подготовки судейского и тренерского корпуса.
Таким образом, спортивные федерации, как общественные объединения, представляют собой добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
142 «Олимпийский спорт», 1994. -С. 453.
143 «Советский спорт» - Статья: "Добровольцы в интерьере русского Барокко", 1994, 26 июля.
144 Уваров В.Н. Роль и место государства в современном олимпийском движении / Сб. мат. межд. конф. - СПб.: 1993. - С. 31.
Одна из важнейших задач МСФ - организация судейства соревнований, выполнение которой является непременным условием успешного проведения международных соревнований.
Что касается правового регулирования отношений международных спортивных организаций и объединений, регламентирующих деятельность в области физической культуры и спорта, научно-исследовательских и учебных заведений и отдельных лиц (ученых, международных и национальных деятелей), то эта деятельность четко прослеживается в уставе международного совета физического воспитания и спорта (СИЕПС).
Основные цели и задачи, характерные для всех международных спортивных объединений: развитие физической культуры и спорта; международное спортивное сотрудничество национальных спортивных организаций. Есть международные спортивные объединения общего характера, осуществляющие свою деятельность в более или менее широком диапазоне в области физического воспитания и спорта, и объединения специализированного характера, деятельность которых ограничена каким-либо одним видом спорта.
Структура и органы управления МСФ зависят от того или иного вида спорта, его направленности (специфики), финансовых возможностей и традиций (национальных особенностей).
В структуру любой МСФ входят национальные федерации. Во многих видах спорта международные федерации имеют подчиненные им континентальные органы. Так, например, среди федераций по видам спорта в настольном теннисе помимо национальной федерации России (ФНТР), успешно работает Европейский союз настольного тенниса (ЕТТУ), с подчинением Международной федерации настольного тенниса (ИТТФ). Кроме того, в этом виде спорта широко представлены Азиатская федерация настольного тенниса и Конфедерация настольного тенниса Южной Америки. В то же время, создаются региональные органы спортивных федераций. Так, в тяжелой атлетике, например, успешно работают такие региональные спортивные объединения, как: постоянная организация Дунайских стран по проведению первенства по тяжелой атлетике и Совет по тяжелой атлетике Британского Содружества145:
Соглашаясь с позицией И.М. Чемакина в том, что пределы правового регулирования зависят от вида и содержания конкретных отношений и субъектов, участвующих в этих отношениях, в то же время необходимо заметить, что практика организации МСД свидетельствует о пределах правового регулирования в прямой зависимости от субъектов, с которыми международные спортивные объединения строят свою работу в совместной деятельности с МОКом и др. организациями.
Значительное внимание Международному спортивному движению уделяют Организация Объединенных Наций (ООН) и ее специализированные учреждения (ЮНЕСКО и др.). Таким образом, можно сделать вывод, что международные спортивные объединения МСД различаются по нескольким основаниям. По социально-политическому характеру международные спортивные объединения подразделяются (по В.В. Столбову) на:
-международные спортивные объединения, в которых состоят национальные федерации, лиги и союзы стран с различным общественным и государственным строем ( МОК, МСФ, СИЕПС и др.);
-международные спортивные объединения, включающие спортивные организации только капиталистических стран (Международная католическая федерация физического воспитания и спорта и др.).
Исследования показали, что международные спортивные объединения можно классифицировать и по другим признакам:
- по профессиональной принадлежности национальных спортивных организаций (Международный союз железнодорожников, Международный союз почтовых, телеграфных и телефонных служащих и др.);
- по научным интересам (Международная федерация спортивной медицины, Международная ассоциация психологии спорта, Международная социологическая ассоциация и др.);
145 «Спорт в СССР», № 6, 1989. - С. 30.
- по религиозным убеждениям (Международные католические и христианские спортивные объединения) 146.
В практике управления физкультурным движением известны случаи создания программно-целевых структур, соединяющих в себе как линейный, так и функциональный тип программно-целевого управления. Образцом такой организационной структуры является организационный комитет по подготовке и проведению Олимпийских игр. Одна из его главных целей - обеспечение координации деятельности министерств, ведомств, общественных и
147
спортивных организаций по вопросам подготовки и проведения Олимпийских игр .
Научно-теоретическое направление функционально-структурного совершенствования управления, по мнению С.Н. Братановского и А.В. Гусева, представляется в следующем виде: а) в определении основных направлений совершенствования управления применительно к задачам и условиям физкультурного движения; б) в руководстве всеми исследованиями по совершенствованию организационной структуры и функций управления, проводящимися в вузах физической культуры и научно-исследовательских институтах; в) в проведении управленческих экспериментов с целью изучения возможных результатов и последствий от тех или иных структурно-функциональных преобразований 148.
Закономерен вопрос об экономической целесообразности создания отделов функционально-организационного совершенствования управления. Полагаю, что их создание возможно без каких-либо значительных затрат финансовых и кадровых ресурсов. Как показывает практика управления физкультурным движением, вопросами совершенствования организации и деятельности органов управления физической культурой и спортом чаще всего занимаются отделы труда и заработной платы, кадров, научной организации управленческого труда, но так как выполнение этой функции не является основой для этих структурных подразделений, то и вопросы совершенствования управления не находят качественного и быстрого разрешения.
Уставы большинства международных спортивных объединений говорят о том, что их членами могут быть те территориальные образования, которые полностью суверенны в управлении спортом на своей территории. К примеру, рассматривая вид спорта - легкую атлетику, в уставе Международной любительской легкоатлетической федерации (ИААФ) находим, что ее членом может быть национальный орган руководства легкой атлетикой любой страны или территории. Приводится и разъяснение, что "территория" означает географическую территорию или регион, который не является страной, но имеет определенные аспекты самоуправления, по крайне мере, автономию в управлении спортом. Однако, по Олимпийской Хартии, понятие "страна" "означает любую страну, которую Международный олимпийский комитет по своему абсолютному усмотрению считает зоной юрисдикции признанного НОК 149.
Международные федерации и конгрессы вправе рассматривать ситуации, возникающие в том или ином виде спорта любого государства. Одновременно конгрессы могут выносить решения о временном приостановлении переговоров с федерацией региона до проведения внеочередной конференции федерации. В случае, если конфликт не будет разрешен до указанного срока, конгрессы международных федераций имеют право обратиться в НОК государства с просьбой назначить специальную группу для осуществления международной
146 Так, например, под эгидой ЮНЕСКО создан Межправительственный комитет по физическому воспитанию и спорту, В его задачи входит: распространение рекомендаций ЮНЕСКО, сотрудничество с неправительственными спортивными организациями, содействие в подготовке и переподготовке кадров, научные исследования, обмен информацией в области физического воспитания и спорта.
147 В справочнике "Международные неправительственные организации", изданном Институтом мировой экономики и международных отношений АН СССР (Москва, 1967 г.), проводится иная классификация этой категории организаций: политические, идеологические, социальные международные объединения, профсоюзные, молодежные, женские организации и организации по охране детства и семьи, организации в области печати, радио, телевидения и кино, научные и культурно-просветительские организации. Многие из названных объединений в своей деятельности широко используют средства физического воспитания и спорта.
148 Братановекий С.Н., Гусев А.В. Система управления физической культурой и спортом и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. - Саратов, 1987. - С. 18-20.
149 «Олимпийская Хартия», 1991. - Ст. 34.
деятельности федераций. Указанные специальные группы работают до тех пор, пока не выяснится, кто возьмет контроль за ситуацией в этом виде спорта 150.
В некоторых странах существует и работает сразу несколько органов, в компетенцию которых входит решение вопросов, связанных с международным и олимпийским спортивным движением 151.
Таким образом, проанализировав деятельность общественных спортивных организаций и объединений, сотрудничающих с НОКами и МОКом, считаю, что их можно систематизировать по следующим определенным признакам:
1. Объединения общего характера.
2. Спортивные объединения с ограниченной направленностью деятельности в определенном аспекте (научном, оздоровительном и т. д.).
3. Объединения, подразделяемые по географическому критерию:
а) универсальные (включающие национальные спортивные организации многих стран и континентов);
б) региональные (объединяющие страны определенного географического района).
Всемирные спортивные организации, объединяющие спортсменов всех стран и континентов. Среди них можно выделить объединения и организации, имеющие специфический уровень. К таким относятся: Международный Олимпийский комитет (МОК), Генеральная ассамблея международных спортивных федераций (ГАИСФ), Генеральная ассамблея национальных комитетов (ГА НОК), Международный совет физического воспитания и спорта (СИЕПС), Международная федерация университетского спорта (ФИСУ), Международная ассоциация высших школ физического образования (АИСЕП), Международная ассоциация истории физического воспитания и спорта (ХИСПА), Международная ассоциация олимпийских медицинских работников (ИАОМО), Международная ассоциация спортивной прессы (АИСП), Международная олимпийская академия (АИО) и др. 152.
Региональные международные спортивные объединения можно различать по следующим основаниям: а) совокупности, образующей единое целое: Постоянная консультативная конференция национальных олимпийских комитетов Европы ( ПАК НОК Европы), Панамериканская спортивная организация (ПАСО), Федерация азиатских игр (АГФ), Спортивная организация стран Центральной Америки и Карибского моря (ОДЕКАБЕ), Международный комитет средиземноморских игр (СИЖМ); и б) международные спортивные объединения, обладающие ограниченными функциями: Европейский союз настольного тенниса (ЕТТУ), Европейская ассоциация тенниса (ЕТА), Европейская лига плавания (ЛЕН) и др.
Кроме перечисленных международных спортивных объединений, относящихся к международному спортивному движению, действуют и другие: союзы, например, Союз спортсменов России, Европейский радиовещательный союз (ЕПС) и др.; фонды: Фонд социальной защищенности спортсменов имени Льва Яшина, Фонд ветеранов спорта России, Национальный фонд спорта России и др.; лиги: Профессиональная футбольная лига России (ПФЛ), Межнациональная хоккейная лига и др.; ассоциации: Ассоциация футбольных арбитров, Ассоциация физической культуры и спорта для всех, Тунисская ассоциация "Спорт, культура, труд", Шведская ассоциация спорта на производстве "Корюен" и др.; клубы: Международный клуб бегунов ММММ (клуб ММММ) и др.; советы: Олимпийский Совет Азии (ОСА) и др. 153.
150 Подобный случай произошел в 1993 году в российском хоккее, когда некоторые хоккейные клубы выразили недоверие работе федерации хоккея России. (Олимпийский вестник. - М., 1993. - №25. - С. 9).
151Так, например, в Германии к таким органам относятся: технические комитеты по видам спорта; комитет бундеслиги; апелляционные (федеральные) суды (в частности, Германского гимнастического союза).
152 Авторы учебника "Управление физической культурой и спортом" к указанной группе - международные спортивные объединения", так же относят: Международный спортивный союз железнодорожников (УСИК) и Международный спортивный комитет глухонемых (КИСС).
153 На Ассамблее ОСА решаются вопросы проведения очередных зимних азиатских игр и прием новых членов Совета.
Необходимо заметить, что в разных регионах земного шара проходят различные спортивные организационные мероприятия под руководством организационных комитетов, которые носят временный характер организаций, работающих и подпадающих под совместную юрисдикцию с правительствами тех или иных стран, или местных органов. Такие объединения принято называть "управлениями по объекту", или относить к программно-целевому управлению. К ним, например, можно отнести спортивные фестивали 154.
Анализируя Уставы и Положения международных спортивных объединений, к числу признаков, характерных для неправительственных организаций, можно причислить следующие: наличие постоянного или временного органа, цели и задачи для которого создала та или иная спортивная организация; закрепление и расширение принципов мирного сосуществования в качестве нормы отношений государств с различным социальным строем (становится той основой, на которой осуществляется управленческая деятельность в МСД).
Таким образом, международное спортивное объединение - это неправительственная структура, представляющая собой добровольный союз лиц, состоящая из национальных спортивных федераций и других объединений, занимающихся спортом, физическим, педагогическим и олимпийским образованием, для удовлетворения своих потребностей, защиты прав и интересов, на основе уставов.
Необходимо также признать, что некоторое нагромождение спортивных объединений в общей структуре МСД приводит к ненужному параллелизму в работе. Так, например, Европейская спортивная конференция (ЕСК), созданная в 1973 году ставит своей целью гасить возникающие конфликты в международном спортивном движении. В то же время нужно заметить, что в Европе существует еще одна структура, преследующая подобные цели - Комитет по развитию спорта Совета Европы. Данный Совет Европы - межгосударственная организация. Ее цель - работа, направленная на благо мира и прогресса, укрепление демократии, прав и свобод граждан Европы.
154 Так, например, в июне 1994 г. в Москве состоялся первый Всероссийский фестиваль ' "Спортивная семья". Он знаменателен тем, что прошел в год, объявленный Генеральной ассамблеей ООН "Годом семьи". Поэтому фестиваль несет не только спортивную, но и социальную окраску; международный шахматный фестиваль "Кремлевские звезды" и др.; различные международные спортивные игры, например Колумбийско - Эквадорские игры аборигенов; Спорт. Дети. Мир; 1-е Московские Олимпийские игры среди детей и юношества; Арктические зимние игры (проводятся севернее 55 параллели среди школьников, Россия участвует в этих соревнованиях с 1992 года) и др., которые, после выполнения своих основных функций расформировываются.
