CC BY
22ПРАВОВОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ОХРАНИТЕЛЬНЫХ НОРМ В ЭЛЕКТОРАЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
2
И.В. Минникес, доктор юридических наук
Формирование избирательного права в России происходило в русле общего развития права в стране и является неотъемлемой частью российской правовой культуры. Длительное время выборы регламентировались только нормами обычаев, а обращение к нормативно-правовым средствам было скорее исключением, чем правилом. Применительно к XVI-XVП вв. можно говорить о наличии нормативно-правового регулирования выборов, однако данное регулирование распространялось на ограниченный круг электоральных отношений и характеризовалось нестабильностью и зачастую неопределенностью предписаний. Более устойчивое и определенное нормативно-правовое регулирование вводится в практику в период абсолютизма. На позднейших этапах развития российского права (вторая половина XIX - XX в.) можно говорить об оформлении избирательного права как самостоятельного института.
В настоящее время с помощью нормативно-правовых средств регулируются самые различные сферы электоральных отношений: статус избирателя и кандидата, процедура выдвижения и голосования, порядок формирования округов и избирательная система и т.п. При этом избирательные отношения регламентируются не только регулятивными, но и охранительными нормами. Однако наличие охранительных норм в избирательном праве - явление сравнительно недавнее. Данные нормы появляются лишь на определенном этапе зрелости общества и при наличии значительного количества норм, регулирующих избирательные отношения. Когда и каким образом началось оформление охранительных норм в электоральной практике?
Как отмечено выше, о нормативно-правовых средствах регулирования выборов можно говорить лишь применительно к XVI-XVII вв. Можно ли считать, что нормы охранительного характера появились в то же время? Думается, что нет.
Историко-правовые источники содержат ряд сведений о нарушениях в сфере выборов. Так, в 1602 г. имел место весьма примеча-
тельный случай превышения полномочий лицом, ответственным за местные выборы: ди-митровский губной староста посадил избирателей в тюрьму, так как они не желали избирать «к тюрмам губных целовалников, и губ-нова дьячка, и тюремных сторожеи, и полача и бирича» [1]. Воеводы также нередко превышали полномочия, отправляя под видом избранного от населения своего ставленника: крапивенский воевода, сочтя имевшихся в Крапив-не посадских людей непригодными к земскому делу, «выбрал» «соловленина боярскаго сына» [2]. Но эти действия столицей были оценены как нарушение, о чем свидетельствует «грамота с осудом» в адрес крапивенского воеводы. Однако в других случаях те же действия не повлекли никаких санкций. В Карачев в 1651 г. для выборов двух представителей от дворян и детей боярских приехали всего два человека. Неудивительно, что воевода принял волевое решение: «И я.. .тех дворян.. .к тебе, Государю, к Москве выслал» [3].
Другой вариант - нарушения в избирательном процессе. Так, например, некоторые авторы считают Василия Шуйского неизбранным государем, поскольку отсутствовала правильная процедура - не созван земский собор, не было должного предызбрания: он, по мнению многих, был «выкрикнут царем» [4]. Однако в данном случае о нарушении избирательных норм речь не идет: правовая регламентация порядка выборов государя отсутствовала, поэтому вопрос о нарушениях стоит лишь с точки зрения политики, а не права. Но в исторических документах имеются и примеры реальных процессуальных нарушений. В частности, иногда выборы в земские соборы производились с опозданием: в 1648 г. сроком для выборных «стать на Москве» было объявлено 1 сентября, а делегаты-рязанцы двинулись в столицу в последних числах сентября.
Один из редчайших случаев применения санкций в выборах связан с выборами в Туле в 1653 г., когда после трех призывных грамот столичные власти потеряли терпение и предписали воеводе посадить под стражу трех дворян «за ослушание» [5].
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
В целом, особенность данного периода правового регулирования выборов в практически полном отсутствии охранительных норм. Поскольку нет правовой регламентации, каждое нарушение в сфере выборов сугубо индивидуально, а применение санкций и даже сама оценка действия как нарушения целиком и полностью зависят от усмотрения властей.
Следующий этап развития правовой регламентации выборов - XVIII - начало XIX в.
На данном этапе правовые нормы как средство регулирования в области избирательных отношений выходят на первый план. В значительной мере это объясняется принятием законодательства о выборах в комиссию для сочинения проекта нового уложения 1766 г.
Историко-правовые документы содержат многочисленные сведения не только о нарушениях в электоральной практике, но и о кассации выборов из-за данных нарушений. Эти случаи наиболее часто упоминаются в связи с избранием в городовые магистраты и выборами различного уровня со второй половины ХУШ в.
Чаще всего отмечаются нарушения процессуального характера: выборы слободского бургомистра в 1751 г. требовали признать неправильными из-за отсутствия «настоящих опросов» и подписей избирателей [6]. В Эстлян-дии «уничтожение» результатов выборов было обосновано нарушением статей Обряда выборов 1766 г., предписывавших обязательную баллотировку по кандидатурам предводителя и депутата, в Мосальске причиной перевыборов было нарушение статей Обряда 1766 г., предписывающих обязательную баллотировку и избрание в предводители «из наличествующих» лиц [7].
Нарушения в отношении избирательного корпуса также неоднократно фиксировались документально. Так, в Кашире, Епифани, Зарайске и Калуге были отмечены нарушения предписаний об участии в выборах всех разрядов горожан, имевших дома в городе, и т.п. [8]. В распоряжении об «уничтожении полномочия» веневского депутата указывалось, что «в опубликованном о выборе депутатов... положении повелено выбирать депутата от жителей каждаго города, а показанный Степанов выбран только от одного купечества не сходственно с силою помянутаго положения» [9].
Важный момент данного этапа - это нормативно-правовое регулирование выбо-
ров. Нарушение выборных норм довольно часто представляется как наказуемое деяние. Но в ряде ситуаций вопрос - имеет ли место нарушение - решался властями по обстоятельствам. Так, отступление от процессуальных правил в одном случае влекло за собой признание выборов недействительными, а в другом случае магистрат предпочитал его не заметить и оставлял без последствий. В частности, выборы 1744 г. в Арзамасе Главный магистрат счел вполне приемлемыми, хотя в них, нарушая постановления закона, участвовали «подлые люди» [10]. Причиной такого положения дел было отсутствие электоральных охранительных норм, которые бы не только указывали на определенное нарушение, но и предусматривали санкции за него. Единственный пример общего строжайшего указания законодателя на недопустимые в выборах деяния содержатся в Положении «Откуда депутатов прислать в силу Манифеста к сочинению проэкта новаго Уложения» 1766 г. В нем предписано: «Всем и каждому крайне остерегаться, дабы никому никаких приметок и притеснений учинено не было; равномерно и наикрепчайше запрещается употреблять при сем ненавистную мзду и лихоимство.» [11]. Но и в этом случае норма, охраняющая выборы от притеснителей и лихоимцев, угрожает неким «законным взысканием», характер и размер которого опять-таки не определен.
Таким образом, данный период можно представить лишь как начальный этап, период зарождения охранительных электоральных норм в российском праве.
Период XIX - начала XX в. характеризуется введением специальных норм, ограждающих выборы от нарушителей.
Так, в ст. 34 Городового Положения 1870 г. указано, что «нарушители установленнаго порядка по производству выборов, за причиненные ими безпорядки и злоупотребления, подлежат наказаниям, указанным в ст. 1425 и 1434 (по Прод. 1868 г.) Уложения о наказаниях и в ст. 39 Устава о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями» [12].
Значительный интерес в исследуемом направлении представляет законодательство о введении в действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Высочайше утвержденное мнение Государственного совета по проекту данного Положения содержит весьма показательные пункты:
3
№1/2012
«VI. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (изд. 1885 г.) дополнить следующими постановлениями:
«Ст. 14341. Председатели Земских Избирательных Собраний и Съездов, за допущение к участию в оных лиц, не имеющих права участвовать в Земских выборах, или за устранение от выборов имеющих на сие право подвергаются:
сверх денежнаго взыскания не свыше шестидесяти рублей, аресту на время от трех до семи дней.
VII. Устав о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями (изд. 1885 г.), дополнить следующим постановлением:
«Ст. 391. За нарушение порядка в Земских Избирательных Собраниях и Съездах, виновные подвергаются:
аресту не свыше семи дней, или денежному взысканию не свыше двадцати пяти рублей» [13].
Таким образом, впервые законодатель не только обозначает характер нарушений, но и отсылает к актам, которые предусматривают наказания за них.
Кульминационной точкой в становлении охранительных электоральных норм можно считать специализированный акт от 8 марта 1906 г. - «Указ о временных правилах об ограждении свободы и правильности предстоящих выборов в Государственный Совет и Государственную Думу, а также беспрепятственной деятельности сих установлений». В данном акте рассматривается ряд нарушений как материального, так и процессуального плана - воспрепятствование свободному осуществлению права выборов, воздействие на волю избирателя, незаконное участие в выборах, похищение или повреждение избирательных списков и др. [14]. Во всех случаях статьи предусматривают абсолютно определенные санкции за совершение любого из перечисленных деяний.
Подводя итоги исследования, можно заключить, что правовое оформление электоральных норм в России прошло три важней-
ших этапа исторического развития. На первом этапе охранительные нормы практически отсутствуют, а защита выборов осуществляется властями индивидуально по каждому конкретному случаю. Второй этап характеризуется зарождением охранительных избирательных норм, хотя в целом решение вопроса о наличии правонарушения и наказании за него возложено на властные институты. На третьем этапе можно говорить о полноценном оформлении охранительных норм в электоральной сфере.
1. Акты Российского государства. Архивы Московских монастырей и соборов XV - начала XVII в. М., 1998. С. 26.
2. Латкин В.Н. Земские Соборы Древней Руси, их история и организация сравнительно с западноевропейскими представительными учреждениями. Историко-юридическое изследование. СПб, 1885. С. 103.
3. Там же. С. 104.
4. Соловьев С.М. Сочинения. Т. 7-8. М., 1994. С. 489; Костомаров Н.И. Русская история в описаниях ее главнейших деятелей. Кн. 1. М., 1990. С. 668; Бестужев-Рюмин К.Н. Обзор событий от смерти царя Иоанна Васильевича до избрания на престол Михаила Феодоровича Романова. (Окончание) // Журнал Министерства народ-наго просвещения. 1887. Август. Ч. 252. С. 247.
5. Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв. М., 1978. С. 329.
6. Кизеветтер А.А. Посадские избирательные сходы XVIII столетия. Б. Продолжение // Русское богатство. 1901. № 10. С. 40.
7. Латкин В.Н. Законодательным коммиссии в России в XVIII ст. Историко-юридическое изследование. Т. 1. СПб, 1887. С. 211.
8. Липинский М.А. Новыя данныя для истории Екатерининской коммиссии о сочинении проекта новаго уложения // Журнал Министерства народнаго просвещения. СПб, 1887. Июнь. Ч. 251. С. 247, 254.
9. Там же. C. 253.
10. Кизеветтер А.А. Посадские избирательные сходы XVIII столетия. Б. Продолжение. С. 67.
11. Законодательство Екатерины II. Т. 1. М., 2000. С. 157.
12. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX в. / под ред. А.А. Вешнякова. М., 2001. С. 369.
13. Там же. С. 357.
14. Там же. С. 586.
4
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
