CC BY
81
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 340.1 И. В. Минникес
ББК 67.5 доктор юридических наук, доцент
Иркутский юридический институт (филиал) Российской правовой академии Минюста России
ПОВТОРНЫЕ ВЫБОРЫ И ПОВТОРНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ В РОССИЙСКОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И ПРАВОВОГО ОФОРМЛЕНИЯ (X-XVIII вв.)
Статья посвящена истории становления и развития институтов повторного голосования и повторных выборов в Российском государстве в период с X до конца XVIII в. Выделены этапы формирования данных институтов, показаны их основные черты на каждом этапе. На первом этапе (X-XV в.) повторное голосование и повторные выборы существовали фактически, но их причины определяются условиями, в которых проводились выборы. Второй этап (XVI-XVII в.) характеризуется появлением некоторых правовых норм, касающихся оснований применения данных институтов. Официальное признание и правовое оформление повторные выборы и перебаллотировка получают лишь на третьем этапе (XVIII в.). Отмечено, что выявление основных закономерностей возникновения и развития данных институтов позволит правильно оценивать их роль в современной электоральной практике и значение для политической жизни общества в целом.
Ключевые слова: выборы; избирательное право; история выборов; перевыборы; перебаллотировка; история права России.
I. V. Minnikes
Doctor of Law, Ass. Professor Irkutsk Law Institute (Affiliate) of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation
REPEAT ELECTIONS AND POLLS IN RUSSIAN ELECTORAL LAW: THE HISTORY OF DEVELOPMENT AND LEGAL EMBODIMENT
(10-18TH CENTURY)
The paper is devoted to the history of establishment and development of repeat elections' institutes in the Russian state from the 10th to the end of 18th century. The author divides the development of these institutes into stages and describes the key characteristics of each stage. During the first stage (10th-15th centuries) second ballots and repeat elections in fact took place, but their causes were determined by the conditions in which these elections were held. The second stage (16th-17th centuries) is characterized by the introduction of some legal norms regulating the grounds for the use of these institutes. It is only at the third stage (18th century) that repeat elections and second ballot are officially recognized and embodied in laws. The author states that by determining the key regularities of the emergence and development of these institutes it is possible to give a correct evaluation of their role in contemporary electoral practice and their meaning for the political life of our society as a whole.
Keywords: elections; electoral law; history of elections; re-elections; second ballot; history of Russian law.
-О
В настоящее время применительно к ляются основной ареной политической
политическому строю большинства госу- борьбы, поэтому неудивительно, что в про-
дарств можно говорить о господстве прин- цессе выборов возникают сложные поли-ципа выборности как важнейшего пути тико-правовые ситуации. Они могут быть
формирования государственной власти. вызваны нарушениями избирательного
Следует учесть, что именно выборы яв- законодательства, низкой активностью из-
© И. В. Минникес, 2014
бирателей, неоднозначно выраженной волей голосовавших и т. п. Во многих случаях выход из сложной ситуации возможен без кардинальных решений. Иногда закон и практика не видят иных средств разрешения, кроме перебаллотировки или даже повторных выборов.
В российском избирательном праве четко указаны основания и того и другого действия, порядок их проведения и оформления.
Современному правоприменителю трудно представить избирательное право без данных институтов. Однако и перебаллотировка, и повторные выборы довольно длительное время существовали в электоральной практике, никак не отражаясь в законодательстве.
Каким образом и как развивались данные институты, когда законодатель впервые указал на возможность начать процедуру выборов или голосования заново и на каких юридических основаниях покоилась эта возможность — эти вопросы, представляется, заслуживают внимания. Решение поставленных вопросов поможет выявить основные закономерности возникновения и развития данных институтов, их роль в электоральной практике и значение для политической жизни общества в целом.
В качестве начального этапа, образно говоря «точки отсчета», можно рассмотреть практику выборов древнерусского и удельного государства (Х-ХУ в.).
Фактически повторное голосование и повторные выборы — явление столь же древнее как сами выборы. Исходя из дошедших до нас сведений, на ранних этапах существования Русского государства выборы были довольно распространены. Порядок выборов сложился, скорее всего, еще в догосударственную эпоху, но более или менее достоверные сведения, подкрепленные письменными источниками, относятся к Х-Х1 в., когда население избирало князя, старост, сотских, а позднее и многих других представителей власти.
Исследование летописей и иных письменных источников позволяет заключить, что выборы не всегда шли гладко, и в некоторых случаях трудные ситуации разрешались способами, вполне сходными с современными перевыборами и перебаллотировкой. Перебаллотировку, в частности, напоминают неоднократные веча по одному и тому же кандидату.
По сложившимся обычаям, решение вечей по кандидатуре должно быть принято подавляющим большинством голосов
(некоторые авторы настаивают на единогласии, но это представляется неверным) [11, с. 56-58]. Вече, на котором такое большинство не достигнуто ни по одной кандидатуре, не может считаться решающим, поскольку волю вечников-голосующих в этой ситуации выявить невозможно. Следовательно, необходимо было снова и снова обсуждать и затем заново решать вопрос о кандидатуре.
Правда, довольно часто перебаллотировку заменял иной способ выявления воли избирателей — божий суд, т. е. когда противоборствующие вечевые группировки сходились в кулачном бою, уповая на то, что «правому бог помогает». Наглядная картина такого конфликта дана в летописи 1384 г.: «Прие[ха]ша городчане Ореховци и Корельскии ж жалобою к Новугороду на князя Патракиа, и князь Патракии подъя Славно и смоути Новегород. И сташа Слав-ляне по князи, и поставиша вече на Ярос-лавли двори, а другое вече оу святеи Софьи, обои во ороужьи, аки на рать, и мост великии переметаша»1. Однако во многих других случаях (о которых летописец упоминает вскользь, например, «бысть веча по всю неделю», а многие исследователи не учитывают, поскольку они не столь ярки, как «кулачные» веча) путем многих споров и договоренностей на протяжении нескольких дней и даже недель все-таки достигали общеприемлемого результата.
Сложность изучения древнего и удельного этапов развития выборов заключается в том, что о процедуре непосредственного принятия решения известно очень мало. Некоторые авторы считают возможным говорить о голосовании и подсчете голосов и даже о бюллетенях, но такая оценка вечевой процедуры представляется весьма спорной [11, с. 53-54]. Поэтому утверждать однозначно, что многодневные споры по кандидатурам на выборные посты — это современная перебаллотировка, вряд ли оправданно. Можно говорить лишь о том, что именно эти ситуации послужили фактическим основанием для формирования данного института, «корнями» современного повторного голосования.
Относительно возможности повторных выборов в древний и удельный период можно говорить с большей степенью уверенности. Правда, это убеждение основано в большинстве на косвенных свидетельствах.
1 Полное собрание русских летописей. — М., 2000. — Т. 4 : Новгородская четвертая летопись. —
Ч. 1. — С. 339.
Можно, например, предположить, что повторные выборы повлечет отказ избранного лица занять выборный пост. В частности, в 1241 г., намереваясь снова усадить на новгородский престол Александра Невского, «новгородци же с челобитием послаша к великомоу князю Ярославу Всеволодичю, просяще сына оу него к себе. И дасть им сына своего князя Андрея. Тогда же здоу-мавше новгородци и послаша владыкоу Спи-ридона с бояры опять к великомоу князю Ярославу Всеволодичю»1. Фраза «сдумавше новгородцы» обычно является одним из вариантов обозначения летописцем вечевого сбора. Представляется, что выделенный фрагмент, несомненно, указывает на повторные выборы — новое вече, новое посольство и новое призвание, хоть и в отношении того же кандидата.
Другая ситуация, которая может свидетельствовать о возможных повторных выборах, это конфликт новгородцев с 1140 г. с великим киевским князем Всеволодом. Новгородское вече дважды меняло свое решение по поводу кандидата на новгородский стол. Вначале им стал сын Всеволода. Но когда приглашенный правитель пустился в дорогу и «уже минующу Чренигов», новгородское вече вынесло новое решение и заявило Всеволоду: «не хощем сына твоего княжити у нас в Новегороде»2. Наконец, «паки, здумавше» новгородцы просят у Всеволода его шурина, князя Святополка. Резкое изменение пристрастий горожан, очевидно, и отразилось в неоднократных вечевых собраниях. А ведь именно на вече принималось решение по кандидатуре, т. е. осуществлялся краеугольный этап выборного процесса.
Таким образом, на данном историческом этапе повторное голосование и повторные выборы существовали de facto, не имели, как и многие другие выборные институты, правового оформления. Основания тех и других носят в основном ситуативный характер и определяются конкретными политическими обстоятельствами, в которых проводились выборы. С большей степенью определенности можно говорить об отсутствии единства мнения среди избирателей как причине повторного голосования, и об отказе кандидата от предлагаемого поста как причине перевыборов.
1 Полное собрание русских летописей. — М., 1994. — Т. 39 : Софийская первая летопись по списку И. Н. Царского. — С. 82.
2 Там же. — 1965. — Т. 9 : Патриаршая или Никоновская летопись. — С. 165.
Второй этап эволюции выборов связан с оформлением централизованного государства и введением сословно-представитель-ного управления (ХУ1-ХУ11 в.). Принцип выборности был положен в основу формирования многих местных властей (таких, как всякого рода старосты, целовальники, излюбленные головы, городчики, сотские, десятские, даже палачи и др.), сопровождал формирование общеземских соборов и как исключение — замещение престола.
На высшем уровне, при избрании государей, перебаллотировки и перевыборов не было. Что касается избрания соборных представителей и местных должностей, источники свидетельствуют о вполне реальном характере данных институтов.
В этот период наиболее явным основанием для повторных выборов была неявка избирателей. Конечно, в ХУ1-ХУП в. точное представление о том, сколько местных жителей достаточно для того, чтобы считать возможным голосование, отсутствовало. В документах неоднократно встречается ссылка на недостаточное количество жителей, явившихся на голосование.
На неудовлетворительную явку мог указать как сам воевода (например, по оценке карачевского воеводы, для голосования «дворяне и дети боярския съезжались не многия» [9, с. 104]), так и прибывшие на выборы жители. В частности, для избрания делегатов на собор 1648-1649 гг. в Переяс-лавль-Рязанский явилось одиннадцать «ря-занцев», которые, по отписке воеводы, «сказали... что де им малыми людми выборных людей выбрат не умет, потому город де болшой» [6, с. 166].
Какими были действия воеводы при недостаточной явке? Судя по всему, он мог сам назначить кандидата, заставить избирать «малыми людьми» и, наконец, отложить голосование, продлив срок сбора жителей. Воевода посылал своих людей за отсутствующими или ожидал указаний из столицы. «Сознательных» избирателей по домам не отпускали — с трудом созванные воеводой Огаревым 20 и 27 августа рязан-цы-избиратели «жили для государева дела в Переславле для выбору дворян и детей боярских сентября по 2 ден» [6, с. 168].
Таким образом, абсентеизм избирателей мог стать причиной нового объявления, нового сбора и голосования избирателей, т. е. того процесса, который вполне сравним с современными перевыборами.
Интересно отметить, что данное основание повторных выборов не имело правового характера, хотя было общеизвестно. Правда,
7
общеизвестность не исключала вариативности решения. Количество избирателей, недостаточное в одной ситуации, вполне устраивало власти в других обстоятельствах.
Другое вполне определенное основание перевыборов, в особенности на местном уровне, — это выбор ненадлежащего кандидата. Чаще всего «качественность» избранника проверялась властями. Однако не исключалась и заинтересованность избирателей, в особенности по тем должностям, которые связаны с финансовыми интересами казны, да и многим иным вопросам.
Дело в том, что правительство старалось обезопасить себя и свои доходы всеми доступными средствами. Была введена ответственность (материальная и даже физическая) избранного лица, несущего государственную службу. Выборный своим имуществом и даже «головою» отвечал перед центральной властью за все действия — и преступные, и некомпетентные, и неэффективные, даже за те, в которых его вины не было совсем (например, из-за неурожая случился «недобор» в казну пошлин). Поэтому в грамотах правительство рекомендовало избирать на выборные должности людей «постоятельных» или «прожиточных»: «устроити губных старост, дворян добрых, по спискам лутчих людей, которые бы были... животом прожиточны» [6, с. 81].
Даже при отборе кандидатур в тюремные сторожа и целовальники, судя по письменным «выборам», учитывалось, что они «животом прожиточны» [1, стб. 5, 8]. Это — не пожелание, а, скорее, требование властей. Так, грамота 1642 г. несколько раз упомянула о «прожиточности» кандидатов и предупредила воронежского воеводу, чтобы он «воронажцом всяких чинов людем сказал имянно, чтоб они в таможню и на кабаке выбрали голову и целовалников самых добрых и прожиточных людей» [4, с. 45]. Так что наилучший кандидат, как явствует из правительственных актов, это человек, который бы и порученное дело «исправлял», и за счет своего имущества погашал убытки казны по своему ведомству.
Неудивительно, что выборные посты, будучи неоплачиваемыми и связанными с риском для собственного благосостояния, не пользовались популярностью у населения. Поэтому зачастую выбор осуществлялся по принципу «кто угодно, только не я», пусть даже этот кандидат был худшим из жителей.
Однако кандидаты, не имеющие хорошей материальной базы, естественно, не устраивали власть, особенно если возни-
кали большие недоборы в казну. Правительство вводит дополнительные гарантии обеспечения своих интересов. В Указе о та-тебных делах (1555) избирателей обязали их собственным имуществом отвечать по недоработкам и упущениям избранного ими целовальника: «А чего вполы исцовых исков того губного целовалника животов его и статков не дойдет. взяти на тех лю-дех, хто того целовалника в губные цело-валники выбрал» [5, с. 37].
Избиратели несли ответственность и за предосудительные действия своих избранников, и за невыполнение ими обязанностей перед казной: «а будет чево доходов голова и целовалники... не доберут, и Мы тот недобор велим доправити вдвое на голове и на целовалниках и на тех на всех лю-дех, которые тово голову и целовалников... выберут» [4, с. 45]. Это не пустая угроза: согласно документам, в 1673 г. за недобор «конской площадки целовальников. заплатили все Шуяня за целовальников за Максимка Алексеева с товарищи пятьдесят четыре рубли» [12, с. 223].
Таким образом, правительство стимулировало заинтересованность населения в надлежащем кандидате. То же самое можно сказать и о воеводах, и о старостах, отвечавших за выборы — их требования сменить ненадежного или немощного представителя были вполне обоснованными — ведь они в какой-то мере разделяли с населением ответственность за избранных лиц. Так, грамота 1682 г. прямо угрожает земскому старосте «за тот ваш неправой выбор все недоборы доправлены будут на тебе Земском старосте» [12, с. 281].
Если кандидат сочтен ненадлежащим (как уже отмечалось, об этом могли заявить представители местной администрации или сами избиратели), выборы проводились заново. Документальных данных о таком развитии событий немного. По-видимому, на местном уровне проверками пригодности кандидатов старались не привлекать внимания столичных властей к избранию ненадлежащего лица и обходились без письменного отчета властям. Поэтому можно лишь догадываться о масштабах применения перевыборов при признании кандидата непригодным к выборной должности. Тот же результат могла иметь и проверка избранного в столичном приказе перед утверждением на должность.
Важно отметить, что приказ не просто фиксировал выборы, но и утверждал избранного. Б. И. Чичерин предположил, что утверждение означало не только проверку
«выбора», но и «осмотры и расспросы», посредством которых удостоверялись в способности избранного выполнять свои функции. В частности, именно приказ наложил запрет на выбор в старосты 90-летнего и «неспособного от ран» [13, с. 459] кандидата. Аналогичный случай отстранения выбранного в Воронеже губного старосты был зафиксирован документами в 1642 г. [2, с. 192].
Таким образом, по результатам второй, столичной, проверки также могли быть назначены повторные выборы. Однако вновь следует отметить, что и это основание повторных выборов не было постоянной величиной. Кандидат, непригодный в одной ситуации, рассматривался как удовлетворительный в другой, поэтому наличие или отсутствие стадии перевыборов зависело от обстоятельств, сопровождавших избрание того или иного лица или органа.
Относительно возможности перебаллотировки документы содержат очень мало информации.
О том, как производился отбор и голосование практически ничего не известно. Способ принятия решения, по всей видимости, как и на вече, не обязательно предполагал единогласие.
Интересна в свете изучаемой проблемы жалоба новгородских старост, посадских нарочитых и средних людей: они выбрали «из лутчих», а «новые выборные наемные старосты... с такими же молотчими людми» [6, с. 61] отобрали на Собор (1648) других кандидатов. Учитывая, что жители «по многие дни для выбору в земскую избу сходилися» [Там же], возможно, именно повторные голосования по кандидатурам соборных представителей и занимали столько времени избирателей.
Таким образом, на данном этапе вновь можно говорить, прежде всего, о практике применения перевыборов и повторного голосования. Однако некоторые основания перевыборов, в частности, избрание ненадлежащего лица, уже оформлены законодательно. Данная норма имеет вариативную природу, и ее реализация целиком зависит от ситуации и усмотрения правоприменителя.
Третий этап в развитии выборных процедур связан с абсолютизмом (XVIII в.). Этот период можно оценить как один из важнейших этапов в истории становления избирательного права. Именно тогда в Российском государстве господствующим источником права становится нормативный правовой акт и оформляется само понятие закона как акта особой юридической силы и значения.
В XVIII в. выборы проводились в основном на местном уровне. Избирались органы управления в городах (бурмистерские избы, ратуши, городовые магистраты), а также самоуправление в сельской местности и сословные суды. Общегосударственные масштабы (или, по крайней мере, с охватом значительной части территорий Российской империи) выборы принимали только три раза — в 1728-1729, 1761 и 1767 гг. Избрание институтов общегосударственного масштаба имело уникальный характер и не применялось к властным структурам, ограничиваясь комиссиями с совещательными функциями, нацеленными на совершенствование законодательства и его систематизацию.
Перед тем, как перейти непосредственно к исследуемым институтам, необходимо отметить два важнейших обстоятельства. Во-первых, с этого времени можно говорить об избирательном процессе, т. е. об особой группе норм, регламентирующих порядок проведения выборов. Во-вторых, именно в этот период законодатель ввел баллотирование (строго говоря, это голосование при помощи «балов» — шаров из дерева или «мягкой материи»), поэтому вполне оправданно оперировать термином «перебаллотировка».
Закон предусмотрел перебаллотировку как удобный способ разрешения ситуации, если несколько баллотируемых получат равное число избирательных голосов, поскольку Обряды выборов (1766) предписывали определять итоги выборов в соответствии с мажоритарной системой относительного большинства. Как рекомендовал законодатель, в этом случае надлежит «паки их одних перебалотировать, и до того продолжать сей порядок, покамест кому одному превосходное число шариков, его одобряющих, достанется»1. Действительно, на выборах 1767 г. неоднократно два, а то и три человека получали равное количество голосов избирателей. Например, в первый же день голосования за поверенных в Петербурге при подсчете голосов обнаружилось равное количество «избирательных» (или как называет их законодатель «одобряющих») шаров у двух кандидатов. Вследствие этого между ними в тот же день была произведена перебаллотировка.
1 Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проэкта новаго Уложенья, и о выборе в оную Депутатов // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. : в 46 т. — Т. XVII. — СПб., 1830. — № 12801. — С. 1102.
<
00 2
<
00 I-
о
о.
§
о
о. о ш
о си
и
Таким образом, в данный период перебаллотировка получила официальное признание и превратилась из фактической вариативной в законодательно оформленную стадию, обязательную для разрешения определенных ситуаций в процессе выборов. То же можно сказать и о назначении повторных выборов.
Перевыборы, судя по документальным данным, были довольно частым явлением, существует несколько наиболее распространенных причин и оснований назначения повторных выборов.
В качестве одного из оснований перевыборов можно назвать уже знакомый по предыдущему периоду факт абсентеизма. Недостаточное количество подписей под избирательным приговором — довольно важное, хотя и не всегда применявшееся основание кассирования местных выборов.
Хотя власти и ранее обращали внимание на уровень абсентеизма, но это считалось скорее внутренней проблемой, относящейся к компетенции органа, ответственного за выборы на данной территории. Учет количества избирателей контролирующим властным органом — довольно большой шаг вперед в электоральной практике. Вопрос о численности решался путем сравнения количества подписей под избирательным приговором с учетным количеством налогоплательщиков-тяглецов, состоявших в ревизских списках данной территории.
Правда, данное основание перевыборов не имело характера обязательного требования. Вопрос о достаточности подписей иногда вообще не ставился, в других случаях, в силу оценочности понятия, решался в зависимости от множества привходящих факторов. Например, выборы во Владимире Главный магистрат не утвердил из-за малого количества подписей (избирательный приговор был скреплен 67 подписями, хотя по последней ревизии в посаде состояло 1049 душ), а следующий «выбор» месяцем позже был утвержден, хотя количество подписей изменилось несущественно — 84 вместо 67 [7, с. 63]. Подписи 74 купцов из 1350 душ белгородского купечества Главный магистрат счел вполне достаточным обоснованием выбора 1745 г., а Сенат потребовал отрешения выбранных лиц из-за «фальшивого некоторых купцов выбора» [3, с. 353].
Другой причиной перевыборов как на общегосударственном, так и местном уровне была уже известная по предыдущему этапу «непригодность» избранного. Например, депутаты, избранные в 1728 г. от
Севской и Орловской провинций и городов Курска и Старого Оскола, были признаны губернской канцелярией «неспособными» к делу, «потому что по осмотру оказались или глухими и хромыми, или старыми и дряхлыми»1.
Иногда отстранение избранных лиц и перевыборы были результатом заявлений и действий самих выборных. Так, в 1761 г. псковским депутатом от купечества первоначально был избран Я. Иванов, но после самоотвода избиратели заменили его на С. Трубинского. Тот «сказался больным» и был освидетельствован лекарем. Удостоверившись в его болезни, избиратели проголосовали за его брата, но тот надолго уехал. Избиратели вновь провели выборы и вернулись к кандидатуре Я. Иванова. Но тот, дабы во второй раз избежать депутатства, «отлучился» в деревню. Не желая особо вдаваться в обстоятельства отлучки Иванова, избиратели в пятый раз провели выборы. Лишь последний избранник согласился принять пост.
Чаще всего уважительной причиной самоотвода было состояние здоровья. Мосаль-скому воеводе в 1767 г. пришлось назначить новые выборы, когда избранный в предводители дворянства письменно заявил, что «ныне оная в нем болезнь умножилась, что движения в постели не имеет и быть предводителем никак не можно» [10, с. 247-248].
В перечисленных ситуациях основанием перевыборов было отстранение лица властным органом, ответственным за проведение выборов, или самоотстранение. В других случаях особые действия властей по отстранению избранного были излишни, например, в случае смерти выборного. В 1728 г., после долгих поисков было выяснено, что избранный от Псковской провинции дворянин Ушаков умер. Поэтому псковской провинциальной канцелярии пришлось провести новые выборы [8, с. 49-50].
Назначение повторных выборов было вероятным вариантом хода процесса избрания не только на основном, но и на заключительном этапе.
Во время регистрации прибывших с мест избранников проводился второй этап «отбраковки», который осуществлялся комиссией или Сенатом. Например, 9 февраля 1762 г. «комиссии новосочиняемаго Уложе-нья представлены были высланные в силу указов Прав. Сената к слушанью Уложения из разных городов купцы» [Там же, с. 116].
1 Сборник Русскаго историческаго общества. — СПб., 1868. — Т. 2. — С. 339.
Как было определено комиссией, шестеро «стары, а другие малоимущественны и слабаго здоровья и как они сами объявляют, что выбраны из непервостатейных тех городов купцов» [8, с. 116]. Придя к такому заключению, комиссия постановила: отпустить всех «непригодных» избранников по домам. Естественно, что на их места были затребованы другие делегаты, что потребовало организации выборов заново.
Особенно часто перевыборы назначались на заключительной стадии местных выборов. Дело в том, что «выбор» любого члена магистрата должен быть утвержден Главным магистратом. Если кандидатуры устраивали всех городских избирателей, проблем с утверждением, как правило, не было. Другое дело, если горожане образовывали группировки и каждая отправляла в магистрат собственный список избранных лиц. В этом случае развитие событий напрямую зависело от решения, принимавшегося утверждающей выбор властью. Магистрат мог утвердить один из списков, назначить дополнительные опросы (о порядке выборов, кандидатах и т. п.), либо объявить повторные выборы. Например, в 1744 г. магистрат получил из Каширы три избирательных приговора и огромное количество доношений, порочащих всех указанных в приговорах кандидатов. Магистрат отказался изучать все перипетии борьбы избирательных группировок и недостатки избранных лиц, а просто наложил резолюцию: «все произведенные выборы отставить и произвести новые» [7, с. 70].
Иногда повторные выборы проводились из-за невозможности уведомить лицо о его избрании. Так, избранного в 1762 г. от вологодской провинции купца Шапкина провинциальные власти вначале искали в городе, затем на его заводе в уезде и в итоге, получив информацию о его отъезде «по разным местам», смирились и назначили выборы другого депутата. Избранного в 1728 г. от Тверской провинции искали несколько месяцев, но, не найдя, провели новые выборы.
Еще одним основанием перевыборов, введенным в оборот с 1766 г., было принятие избранным другого мандата или замещение поста, несовместимого с выборным статусом. Согласно Обрядам выборов (1766) запрещалось совмещение постов депутата комиссии и головы (предводителя дворянства). Например, в Казани депутатом комиссии был объявлен избранный за неделю до этого предводителем дворянства губернский прокурор П. В. Есипов. Принятие Есиповым
депутатского мандата повлекло за собой новые выборы предводителя дворянства.
Таким образом, практика и закон установили несколько оснований назначения повторных выборов — недостаточное количество избирателей; самоотстранение в официальном порядке и отстранение властями в силу непригодности как физического, так и материального плана; невозможность вручить избранному депутатские полномочия из-за неопределенности местонахождения; смерть избранного лица; приобретение статуса, несовместимого с депутатским. Правда, даже при наличии указанных оснований перевыборы не всегда были неизбежным результатом. Предусмотрительные организаторы вполне могли избежать повторных выборов.
Так, лифляндский генерал-губернатор почел за благо избрать двух депутатов вместо одного, требуемого законом. Одного из них он предполагал послать в столицу, а другого держать «про запас» в губернии. Как он сам объяснил в рапорте, «ежели... из посланных в Коммиссию депутатов кто иногда захворает, умрет или другим каким случаем последует так, что при Коммиссии быть не можно будет, то на место того из оставленных здесь пошлется. и примет должность настоящаго депутата, что мною за полезно и апробовано»1. От Эстляндского дистрикта генерал-губернатор предложил избрать сразу трех депутатов. Поскольку и «основной», и «запасный» депутаты находились в своих деревнях, «то из них кто именно настоящим депутатом в Коммиссию отъехать может еще не известно, и для того в запас выбран еще третий»2. Такая предусмотрительность действительно избавила власти от хлопот, связанных с повторными выборами, хотя и носила целиком характер личной инициативы, а не правовой рекомендации.
Нарушение предписанной для выборов процедуры является очень важной новацией избирательного процесса. Признание итогов выборов недействительными из-за процессуальных нарушений стало возможным лишь на такой ступени развития выборов, когда процедура избрания была более или менее урегулирована правом. В частности, в Мосальске причиной перевыборов было нарушение статей Обряда (1766), предписывающих обязательную баллотировку и избрание в предводители «из наличествующих» лиц; в Кашире, Епифани,
1 Сборник Русскаго историческаго общества. — СПб., 1869. — Т. 4. — С. 30.
2 Там же. — С. 31.
Зарайске и Калуге — предписаний об участии всех разрядов горожан, имевших дома в городе и т. п. В распоряжении об «уничтожении полномочия» веневского депутата указывалось, что «в опубликованном о выборе депутатов, положении повелено выбирать депутата от жителей каждаго города, а показанный Степанов выбран только от одного купечества не сходственно с силою помянутаго положения» [10, с. 253]. В Эстляндии «уничтожение» результатов выборов было обосновано нарушением статей Обряда выборов, предписывавших обязательную баллотировку по кандидатурам предводителя и депутата [8, с. 211].
На практике кассация выборов по процессуальным мотивам была возможна по причине нарушения не только закона, но и местных установлений. Так, судя по решению магистрата, выбор слободского бургомистра в 1751 г. поставили под сомнение из-за того, что городской староста не провел «настоящих опросов разных голосов и не дав всему средней статьи купечеству. подписаться» [7, с. 40]. В данном случае непредоставление права подписи «выбора» было прямым нарушением закона, а отсутствие «настоящих опросов» можно считать пренебрежением местными правилами.
Правда, это основание еще не приобрело характера безусловного. Одно и то же нарушение процессуальных правил в одном случае действительно влекло за собой признание выборов недействительными, но в другом случае магистрат предпочитал его не заметить и оставлял без последствий. В частности, выборы 1744 г. в Арзамасе Главный магистрат счел вполне приемлемыми,
хотя в них, нарушая постановления закона, участвовали «подлые люди».
Приведенные примеры иллюстрируют и еще один очень важный момент: регламентация порядка и условий избрания в нормативных правовых актах привела к тому, что многие случаи перевыборов обосновывались ссылками на положения актов о выборах.
Итак, важнейшим нововведением законодателя было то, что основания и причины перевыборов приобретают правовую природу. Во второй половине XVIII в. нарушение законодательных предписаний о выборах становится наиболее частой (хотя пока еще не единственной) причиной кассирования выборов.
Подводя итоги исследования, следует отметить ряд важных моментов. Во-первых, и перебаллотировка, и повторные выборы имеют длительную историю существования, но на протяжении нескольких веков никаким образом не отражались в праве. Во-вторых, правовое оформление данных институтов связано с актами периода абсолютизма (XVIII в.). На данном этапе законодатель не только официально признал факт существования того и другого института, но и подвел правовую базу под некоторые важные аспекты применения перебаллотировки и перевыборов (основания, порядок, последствия). В третьих, несмотря на правовое оформление данных институтов, вариативность применения перевыборов и перебаллотировки в электоральной практике все еще сохраняется, а значит, сохраняется изрядная свобода усмотрения правоприменителя.
-о-
ю
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОМ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Акты, относящиеся до юридическаго быта древней России : в 3 т. / под ред. Н. Качалова. — СПб., 1857. — Т. 1 : Выборы, выписи, грамоты данныя, доклады, допросы, досмотры, доезды, духовныя дела, дельныя записки, записи, изветы. — 776 стб.
2. Глазьев В. Н. Губная власть в Воронеже и ее взаимодействие с городским и уездным населением в XVII в. // Столичные и периферийные города Руси и России в средние века и раннее новое время ХГ-ХШП в. : тез. докл. науч. конф. — М., 1996. — С. 191-194.
3. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. — СПб., 1875. — Т. 1 : Введение. Города России в XVIII столетии. — 509 с.
4. Древния грамоты и другие письменные памятники, касающиеся Воронежской губернии и ча-стию Азова / собр. и изд. К. Александровым Дольником и Н. Второвым. — Воронеж, 1852. — Кн. 2. — 202 с.
5. Законодательные акты Русского государства второй половины XVI-первой половины XVII века. Тексты / под ред. Н. Е. Носова. — Л., 1986. — 264 с.
6. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX-начала XX вв. / под ред. А. А. Вешнякова. — М., 2001. — 776 с
7. Кизеветтер А. А. Посадские избирательные сходы XVIII столетия. — Б. Продолжение // Русское богатство. — 1901. — № 10. — С. 35-71.
8. Латкин В. Н. Законодательныя коммиссии в России в XVIII ст. — СПб., 1887. — Т. 1. — 607 с.
9. Латкин В. Н. Земские Соборы Древней Руси, их история и организация сравнительно с западноевропейскими представительными учреждениями. Историко-юридическое исследование. — СПб., 1985. — 441 с.
10. Липинский М. А. Новыя данныя для истории Екатерининской коммиссии о сочинении проекта новаго уложения // Журнал Министерства народнаго просвещения. — СПб., 1887. — Июнь. — Ч. 251. — С. 225-293.
11. Минникес И. В. Выборы в истории Российского государства в IX — начале XIX века. — СПб., 2010. — 538 с.
12. Старинные акты, служащие преимущественно дополнением к описанию г. Шуи и его окрестностей / собр. В. Борисовым. — М., 1853. — 400 с.
13. Чичерин Б. И. Областныя учреждения России в XVII-м веке. — М., 1856. — 591 с.
REFERENCES
1. Akty, otnosyashchiesya do yuridicheskago byta drevnej Rossii [Acts Dating Back to the Pre-Legal Life of Ancient Russia]. Saint-Petersburg, 1857. Vol. 1: Vybory, vypisi, gramoty dannyya, doklady, doprosy, dosmotry, doezdy, dukhovnyya dela, del'nyya zapiski, zapisi, izvety, 776.
2. Glaz'ev V. N. Gubnaya Power in Voronezh and its Interaction with Urban and District Population in the 17th century. Stolichnye i peripherijnye goroda Rusi i Rossii v srednie veka i rannee novoe vremya Xl-XVIII v. [Capital and Provincial Cities of Rus and Russia in the Middle Ages and the Early Modern Period in 11th-18th centuries]. Moscow, 1996, pp. 191-194.
3. Dityatin I. I. Ustrojstvo i upravlenie gorodov Rossii [Organization and Management of Russian Cities]. Saint-Petersburg, 1875. Vol. 1: Vvedenie. Goroda Rossii v XVIII stoletii. 509 p.
4. Drevniya gramoty i drugie pis'mennye pamyatniki, kasayushchiesya Voronezhskoj gubernii i chastiyu Azova [Ancient Manuscripts and other Memorial Writings of Voronezh Region and Partially of Azov]. Voronezh, 1852, vol. 2. 202 p.
5. Nosov N. E. (ed.) Zakonodatel'nye akty Russkogo gosudarstva vtoroj poloviny XVI-pervoj poloviny XVII veka. Teksty [Legislative Acts of the Russian State in the second half of the 16th — first half of the 17th centuries. Texts]. Leningrad, 1986. 264 p.
6. Veshnyakov A. A.(ed.) Institut vyborov v istorii Rossii. Istochniki, svidetel'stva sovremennikov. Vzglyady issledovatelej XIX-nachala XX vv. [The Institute of Elections in Russian History. Sources, Evidence of Contempories. Views of Researches in the 19th — early 20th centuries]. Moscow, 2001. 776 p.
7. Kizevetter A. A. Urban Electoral Meetings of the 18th century. — B. Continuation. Russkoe bogatstvo -Russian Wealth. 1901, no. 10, pp. 35-71 (in Russian).
8. Latkin V. N. Zakonodatel'nyya kommissii v Rossii v XVIII st. [Legislative Committees in Russia in the 18th century]. Saint-Petersburg, 1887, vol. 1, 607 p.
9. Latkin V. N. Zemskie Sobory Drevnej Rusi, ikh istoriya i organizatsiya sravnitel'no s zapadno-evropejskimi predstavitel'nymi uchrezhdeniyami. Istoriko-yuridicheskoe issledovanie [The Assemblies of the Land in Ancient Russia, their History and Organization in Comparison with West European Representative Institutions. Historical and Legal Study]. Saint-Petersburg, 1985. 441 p.
10. Lipinskij M. A. New Data Regarding the History of the Yekaterininskiy Committee for the Development of the New Code's Project. Zhurnal Ministerstva narodnago prosveshcheniya — Journal of the Ministry of Public Education. Saint-Petersburg, June 1887. pp. 225-293 (in Russian).
11. Minnikes I. V. Vybory v istorii Rossijskogo gosudarstva v IX-nachale XIX veka [Elections in the History of the Russian State in the 9th — early 19th centuries]. Saint-Petersburg, 2010. 538 p.
12. Borisov V. (ed.) Starinnye akty, sluzhashchie preimushchestvenno dopolneniem k opisaniyu g. Shui i ego okrestnostej [Ancient Acts, Used Primarily as a Supplement for the Description of the City of Shuya and its Surroundings]. Moscow, 1853. 400 p.
13. Chicherin B. I. Oblastnyya uchrezhdeniya Rossii v XVII -m veke [Regional Institutions in Russia in the 17th century]. Moscow, 1856. 591 p.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Минникес Ирина Викторовна (Иркутск) — доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой теории и истории государства и права. Иркутский юридический институт (филиал) ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» (664011, г. Иркутск, ул. Некрасова, 4, e-mail: [email protected])
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Minnikes, Irina Viktorovna (Irkutsk) — Doctor of Law, Ass. Professor, Head, Chair of Theory and History of State and Law. Irkutsk Law Institute (Affiliate) of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation (Nekrasova st., 4, Irkutsk, 664011, e-mail: [email protected])
