CC BY
72
УДК 34
Тюльпанов Ф,М.
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ СДЕЛОК С ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
В статье рассматриваются проблемные вопросы регулирования земель сельскохозяйственного назначения в свете российского законодательства при осуществлении сделок с земельными участками физическими и юридическими лицами.
Ключевые слова: правовое регулирование сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения, правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения, рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения
Л Л А
Tulpanov F.M.
LEGAL SUPPORT OF REGULATION OF TRANSACTIONS WITH LAND PLOTS OF AGRICULTURAL PURPOSE
The article examines the problematic issues of regulation of agricultural land in the light of Russian legislation when carrying out transactions by land plots by individuals and legal entities.
Keywords: legal regulation of transactions with agricultural land, legal protection of agricultural land, rational use of agricultural land
AAA
В последние годы в стране были проведены различные реформы, в том числе административные, которые должны были изменить систему государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Однако решить проблемы природопользования и охраны окружающей среды не только не удалось, но и в значительной степени они усугубились.
Сегодня решаются актуальные вопросы рационального использования земельных участков сельскохозяйственного назначения и их охраны. Развитие рыночных отношений, переход экономики страны на новые условия рационального использования земельных участков сельскохозяйственного назначения с целью получения прибыли и доходов предполагает единый подход к их использованию. Аренда становится самой распространенной формой правопользования на земельные участки сельскохозяйственного назначения Количество сделок с каждым годом увеличива-
ется. И зачастую эти сделки становятся недостаточно контролируемы В существующий Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля", как представляется, необходимо внести изменения и дополнения, касающиеся проверок, не предупреждая предпринимателей о днях проверки.
Возможно, эти изменения повлияют на сохранение и улучшение земельных участков сельскохозяйственного назначения. Земли сельскохозяйственного назначения являются наиболее ценными по сравнению с другими категориями и имеют приоритет по сохранению и охране (ст. 79 ЗК РФ).
Земля и ее участки являются особенным имуществом, и оборот земель сельскохозяйственного назначения должен осуществляться строго в соответствии с земельным законодательством.
Земельно-правовые сделки на земельных участках сельскохозяйственного назначения не могут совершаться, которые полностью изъяты из оборота (абз. 1. п. 2 ст. 129 ГК РФ).
Это особо охраняемые участки, земли, зараженные химическими веществами (радионуклидами и др.), земли, находящиеся во временном пользовании, и т.д.
Следует отметить, что вопросы рационального использования и охраны указанных земель, связанные с совершенными сделками земель сельскохозяйственного назначения, недостаточно изучены в науке земельного и гражданского права. Проводимые мероприятия, направленные на урегулирование и использование земельных участков в сельском хозяйстве, связанных с предоставлением земель в пользование на основе неправомерных сделок, не уменьшилось.
Характеризуя сделки, совершаемые с участками земель сельскохозяйственного назначения, следует обратить внимание на статью^ Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в которой определяются доли на праве общей долевой собственности из земель сельскохозяйственного назначения, здесь применяется правило ГК РФ, а также статьи 13 и 14 указанного закона. Кроме того, определены сделки, которые совершены с нарушением законодательства и признаваемые ничтожными (ст. 8-11 указанного закона). Здесь важным вопросом является нарушение целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения. Во многих регионах страны о них не имеется конкретных сведений. В частности, речь идет о границах городов, сел и деревень, которые документально не определены и, в частности, не внесены в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Так, в Челябинской области из 1289 населенных пунктов только у 206 определены границы городов и других поселений. Не имея конкретных данных о площадях земельных участков в населенных пунктах, невозможно рационально исполь-
зовать земли сельскохозяйственного назначения Как правило, инвесторы не могут в этом случае вкладывать средства для развития своего бизнеса, определить площадь земель, и правовой статус и использовать участки по назначению. Такие дела носят спорный характер, которые рассматриваются судами.
Спорные вопросы в основном возникают в связи с предоставлением земельных участков сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных нужд Так, прокурор Челябинской области обратился в суд с требованиями о признании незаконным постановления, в соответствии с которым предпринимателю был представлен земельный участок сельскохозяйственного назначения для строительства базы и железнодорожного тупика, а также заключён соответствующий договор аренды. Однако суд кассационной инстанции дело отменил и направил его на новое рассмотрение. При решении суд руководствовался тем, что суд первой инстанции не дал оценку имеющегося в материалах документа, из которого следовало, что спорный участок не пригоден для сельскохозяйственного производства в связи с его заболачиванием, пропитанностью минеральными маслами. Экологическая экспертиза была отклонена практическими работниками. Таким образом, суд кассационной инстанции дело отменил и направил на новое рассмотрение. В судебном акте обращается внимание на ста-тью79 ЗКРФ[1]
Сегодня большое количество застроек осуществляется на землях сельскохозяйственного назначения, не имеющих разрешений, а если и имеют, то они как правило, неправомерны. Чиновники на местах легко и просто продают в частную собственность и сдают в аренду земельные участки сельскохозяйственного назначения, а также участки плодородных ценных земель. Это еще раз подтверждает порочную практику неправомерных издаваемых актов, органами надзорных ведомств, которые должны по законам Российской Федерации защищать и
охранять природу и окружающую среду в целом, а стали на сторону правонарушителей природы.
И еще пример, который подтверждает на-наличие рушений надзорныим органами Прокуратура Республики Алтай оценила ущерб, причиненный вырубкой леса вокруг берегов Телецкого озера, в масштабе 2,8 млрд рублей. В настоящее время рубка лесов приостановлена Однако надзорное ведомство пыталось оспорить в суде законность сделок по купле-продажи 19-ти лесных участков и перевести земли из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда.
Рубку лесов вели в течение семи лет. Леса ранее принадлежали колхозам и совхозам В соответствии с лесным и земельным законодательством леса, произрастающие на землях сельскохозяйственного назначения, не предназначены для рубок промышленного пользования. Однако пользователи считают его сорняком, который должен быть вырублен
Таким образом, осуществляя вырубки такой категории леса (они считаются природоохранными и имеют социальную ценность), собственники земельных участков, покрытых лесом, получают двойную выгоду. Во-первых, имеют доход от продажи лесной древесины, а во-вторых, получают земельный участок для использования в своих интересах (строительство различных объектов и продажа земельных участков).
По существу лесные массивы таких категорий земель не включаются и не регистрируются в реестре объектов недвижимости в качестве лесного фонда и как категория защитности леса. Это полноценные леса, представляющие природоохранную ценность, и они должны быть защищены Таких земель, покрытых лесом, по стране общей площадью насчитывается около 40 млн. га [см.: 2]
Очевидно Лесной кодекс РФ не закрепил правовой статус указанных категорий земель, которые относятся к лесному фонду Следовало бы в нем прописать, что леса,
произрастающие на землях сельскохозяйственного назначения, не могут быть приватизированы и не подлежат приватизации частными лицами, тем более объекты, относящиеся к особо охраняемым объектам. Таких примеров множество Здесь важно определить, имеет ли государственный орган, принявший решение о выдаче актов на использование земельных участков сельскохозяйственного назначения юридическим и физическим лицам на право аренды и право частной собственности
Земельное законодательство относит земельные участки сельскохозяйственного назначения, те, которые находятся за границами населенного пункта и предоставленные для этих целей (п 1 ст. и77 ЗК РФ). На наш взгляд, формулировка "земель сельскохозяйственного назначения" несколько устарела и требует своего обновления. Сегодня земельные участки используются для нужд сельскохозяйственного назначения не только за границами города, а за частую в самом городе. В этой связи строятся теплицы, оранжереи, создаются садоводческие организации, которые находятся у землепользователей на основе аренды либо в собственности индивидуальных предпринимателей. Представляется необходимым внести изменения и дополнения в закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения и в ст. 77 ЗК РФ, где были бы определены земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся в городской черте, выполняющие функции производства сельскохозяйственной продукции.
Говоря о понятии самих сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения, отметим что в п. 1 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения говорится об обороте земельных участков, а так же о доле в праве общей собственности на земельные участки и доле земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Вместе с тем в законе отмечается, что действие этой нормы не распространяется на земли сельскохозяйственного назначе-
ния, садовые, огородные, дачные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости имущества, является обязательным сохранения принципа использования земельных участков. Статья будет действовать с 1 января 2019 года.
Несмотря на предложение, выдвигаемые некоторыми авторами об отказе цели сообразности земель на категории тем не менее одним из важных принципов в сельскохозяйственном производстве составляет принцип целевого использования земель.
Любая сделка, в том числе с земельными участками сельскохозяйственного назначения, представляет собой набор определенных юридических признаков, позволяющих отличать ее от прочих сделок. Эти признаки дают возможность правильно оценить правовой результат. К таковым признакам относятся: установление максимального размера общей площади земельных участков сельскохозяйственного назначения, преимущественное право субъектов Российской Федерации, муниципального образования на договор купли-продажи земельного участка и продажа его с публичных торгов; преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, а также установление особенностей предоставления земельных участков и земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам в установленном (складочном) капитале, доля которых составляет 50% (ст. 1 ФЗ РФ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").
Необходимо обратить внимание на специальные правила земельно-правовых сделок на земельные участки сельскохозяйственного назначения. Во-первых, земель-но-правовые сделки на земельные участки
землях сельскохозяйственного назначения совершаются под непосредственным контролем государства, осуществляющие органами местного самоуправления, муниципальными образованиями. Во-вторых, сделки купли-продажи и аренда земельных участков подлежат обязательной государственной регистрации в Едином государственном реестре.
Сделки, осуществляемые с земельными участками сельскохозяйственного назначения путем приватизации, совершаются на конкурсной основе через аукцион под управлением комитетов по имущественным отношениям. Они должны быть прозрачными и открытыми для желающих приобрести земельный участок. Договор купли-про-дажи, залога земельного участка подлежит нотариальному удостоверению.
Изменения, внесенные Федеральным законом Российской Федерации от 2 декабря 2013 г №327-Ф3"0 внесении изменений в статьи 9 и 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и статью 22 Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации-горо-ду федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации" [3].
Речь идет об изменении срока пользования земельными участками сельскохозяйственного назначения, где гарантии по владению, пользованию и распоряжению земельными участками арендаторам, собственникам будут установлены не законом, а договором. Это вызвало в земельно-пра-вовой науке дискуссию. Некоторые авторы не согласны с такой формулировкой закона, в котором указываются минимальные сроки аренды и отсутствие конкретных нормативных актов, за которой землевладельцы и собственники земельных участков не смогут выполнять требования, обязывающие их сохранить плодородие почвы и другие требования, вытекающие из земельного законодательства Однако если установить кон-
кретный контроль за землевладельцами, арендаторами и собственниками, то срок, заключаемый ими, не сможет повлиять на рациональное использование земельных участков сельскохозяйственного назначения. При длительном пользовании землевладельцы также могут нарушить законодательство об обороте земель сельскохозяйственного назначения, и таких примеров достаточно. Очевидно, срок пользования земельными участками не для всех, имеет значение если исполнительные органы власти и правоохранительные органы будут осуществлять контроль своевременно Вместе с тем и сокращение сроков освоения земельных участков, и дальнейшее использование в развитии хозяйства - это тоже определенный стимул в получении доходов и прибыли для пользователей земельными участками сельскохозяйственного назначения.
В литературе высказываются суждения, содержащие в себе предложения об изменении использования земельных участков, упразднив деление на категории земель. Выдвигаемые предложения ряда авторами об отказе цели сообразности деления земель на категории является, на наш взгляд, бесперспективными [4].
Напомним, что на протяжении многих лет в сельском хозяйстве одним из важных принципов составляет принцип целевого использования земельных участков, который связан с землями разных категорий, определяемых в ст. 7 ЗК РФ. Вряд ли можно согласиться с такими предложениями, которые взамен не дают гарантии рационального использования и охраны земельных участков сельскохозяйственного назначения. Упразднив принцип деления земельных участков на категории, нарушаются другие принципы как например, рационального использования земельных участков и их охрана, и в первую очередь принцип целевого использования земельных участков.
Отметим, что в странах с высокоразвитой экономикой строго соблюдается и защищается принцип целевого использования
земельных участков, и жестко наказываются лица, нарушающие этот принцип.
Очевидно, для дальнейшего развития земельных отношений в стране необходимо совершенствовать земельное законодательство, обращая внимание на деление земель по категориям, но ни в коем случае не отказываться от НИХ.
Сегодня существует настоятельная потребность в развитии малого и среднего бизнеса в сельском хозяйстве путем внедрения новейших технологий, организационных механизмов, совершенствования земельного менеджмента в условиях нового экономического развития государства и кризисного периода
В этой связи принцип деления земельных участков на категории по целевому признаку наиболее перспективны и востребованы на практике.
Следует иметь в виду, что в последние годы государственные органы недостаточно используют соответствующие меры наказания за нарушение норм земельного законодательства, в частности Закона РФ об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Нет необходимости в настоящей статье рассматривать все виды ответственности, наступающие за нарушения земельных отношений на землях сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем следует отметить, что, к примеру, исчерпывающего перечня оснований для изъятия земельного участка за нарушения требований земельного законодательства нет. Закон ограничивается только общим указанием на то, что нарушение правил рационального использования земельных участков должно наказываться. При этом ни ЗК РФ, ни ПС РФ, ни КоАП РФ, ни иные нормативно-правовые акты не дают определения, что является грубым нарушением правил рационального использования земельных участков. Хотелось бы также отметить, что понятие "правила рационального использования земли" является довольно абстрактным, так как эти правила не имеют никакого законодательного зак-
LAW
репления. Когда говорится о правилах рационального использования земельных участков, имеется в виду прежде всего сложившиеся обычаи хозяйственной деятельности в конкретной местности и на землях определенной категории.
Таким образом, характеризуя комплекс земельных отношений на землях сельскохозяйственного назначения, следует подчеркнуть понимание вопроса не столько об установленных государством общеобязательных правилах использования земельных участков, сколько об обычаях хозяйственной деятельности, которые признаются государством в качестве рациональных, эффективных, а следовательно, имеющих общеобязательный характер.
Вместе с тем очевидно, что при привлечении к ответственности за грубое нарушение правил рационального использования земельных участков при неопределенности объективной стороны правонарушения весьма велика вероятность произвола со
стороны правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Для того чтобы исключить возможные случаи произвола, необходимо, на наш взгляд, на законодательном уровне четко определить, что является "грубым " нарушением правил рационального использования земельных участков, или же каждый раз при изъятии земельного участка в связи с грубым нарушением правил использования необходимо проводить экспертизу, которая будет устанавливать соответствие осуществляемого использования земельного участка сложившимся обычаям хозяйственного оборота.
Хотя следует отметить, что и в настоящее время в случае изъятия земельного участка в судебном порядке в соответствии со ст 286 ГК РФ суд по требованию ответчика (собственника земельного участка) может назначить экспертизу, дабы установить, действительно ли имело место грубое нарушение правил использования земельного участка.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. СПС "Консультант Плюс" http://www.consultant.ru/
2. Российская газета. 18 апреля 2018. №8 (7545).
3. СЗ РФ. 2013. № 49 (часть 1) Ст 6328.
4. Нарышева Н.Г. Юридическое значение деления земель на категории по целевому назначению//Экологическое право. 2015. №6. С. 14-15.
REFERENCES
1. SPS "Konsul'tant Plyus" http://www.consultant.ru/
2. Rossiyskayagazeta. 18 aprelya2018. №8(7545).
3. SZRF.2013. № 49 (chast' 1). St.6328.
4 Narysheva N G Yuridicheskoye znacheniye deleniya zemel' na kategorii po tselevomu naznacheniyu // Ekologicheskoye pravo .2015. №6. S. 14-15.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
ТЮЛЬПАНОВ Фарид Муллагалиевич, кандидат юридических наук, доцент Балтийского института экологии, политики и права, Челябинский филиал, г Челябинск. E-mail: [email protected]
