CC BY
18Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право DOI 10.47643/1815-1329_2020_10_177
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БИОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА ОТДЕЛЬНЫХ СУХОПУТНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ УТИЛИЗАЦИИ И УНИЧТОЖЕНИЯ БИОЛОГИЧЕСКИХ ОТХОДОВ) ВЕДЫШЕВА Наталия Олеговна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина» (МГЮА). E-mail: [email protected]
Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ (Проект №18-29-14034)
Краткая аннотация: Статья посвящена исследованию правового регулирования и проблемам обращения с биологическими отходами в сельском хозяйстве, которые остро стоят в некоторых субъектах Российской Федерации. Автор, говоря о возрастающей роли законотворчества субъектов Российской Федерации, входящих в Арктическую зону России, направленного на предотвращение и минимизацию негативного воздействия биологических отходов, как прошлой, так и настоящей хозяйственной деятельности с учетом особенностей Арктической зоны, делает интересные выводы и предлагает варианты решения правовых проблем.
Abstract: Abstract: the Article is devoted to the study of legal regulation and problems of biological waste management in agriculture, which are acute in some regions of the Russian Federation. The author, speaking about the increasing role of law-making in the Russian Federation's Arctic zone, aimed at preventing and minimizing the negative impact of biological waste, both past and present economic activities, taking into account the peculiarities of the Arctic zone, makes interesting conclusions and offers solutions to legal problems.
Ключевые слова: биологическая безопасность, чрезвычайные ситуации биолого-социального характера, биологические отходы, скотомогильники, Арктическая зона Российской Федерации.
Keywords: biological safety, emergency situations of a biological and social nature, biological waste, animal burial grounds, the Arctic zone of the Russian Federation.
В соответствии с «Основами государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года» [1] состояние биологической безопасности определяется состоянием защищенности населения и окружающей среды от негативного воздействия биологических факторов, при котором биологический риск остается на допустимом уровне. Наличие опасных биологических факторов, к которым относят и биологические отходы, может привести к ухудшению санитарно-эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, фитосанитарной и экологической обстановки и состоянию биологической безопасности.
Санитарно-эпидемиологическая обстановка в России в последнее десятилетие характеризуется 25-50 чрезвычайными ситуациями биолого-социального характера в год. К усугубляющим возможное негативное воздействие опасных биологических факторов на человека и окружающую среду причинам выделяют увеличение риска возникновения новых инфекций, вызываемых ранее неизвестными патогенами; возникновение опасных и особо опасных инфекций, в том числе природно-очаговых, спонтанных и «возвращающихся»; распространение среди населения, животных и растений; возрастание рисков, связанных с противоправным использованием биотехнологий, а также опасной техногенной деятельностью, включая использование генно-инженерных технологий. Источниками чрезвычайных ситуаций биолого-социального характера могут
быть производственные инциденты, аварии, возникающие на предприятиях фармацевтической, медицинской, микробиологической промышленности с наличием в технологической цепочке биологического фактора, основными компонентами которого являются микроорганизмы, продукты метаболической деятельности микроорганизмов и микробиологического синтеза; захоронения животных [2].
По данным МЧС России в 2018 г. произошло 32 чрезвычайные ситуации биолого-социального характера, наибольшее количество составили чрезвычайные ситуации эпизоотического характера (27), в 2019 г. количество чрезвычайных ситуаций биолого-социального характера уменьшилось до 15, но опять, наибольшее число составили ситуации, связанные с инфекционными заболеваниями сельскохозяйственных животных (14) [3]. Основными причинами распространения заболеваний являются отсутствие объективного учета поголовья сельскохозяйственных животных, птиц в мелкотоварных хозяйствах, сокрытие информации о падеже животных, нарушение ветеринарных правил и др. Падеж и вынужденный убой являются главными источниками образования биологических отходов.
К биологическим отходам в соответствии с «Вете-ринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов» [4] относятся трупы животных и птиц, абортированные и мертворожденные плоды, ветеринарные конфискаты, выявленные после ветеринар-но-санитарной экспертизы на убойных пунктах, в мясопере-
рабатывающих организациях и др., а также иные отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения. Согласно «ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» к биологическим отходам относятся биологические ткани и органы, образующиеся в результате медицинской и ветеринарной оперативной практики, медико-биологических экспериментов, гибели скота, других животных и птицы, и другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения, а также отходы биотехнологической промышленности. Биологические отходы имеют высокий класс опасности и при неправильном захоронении представляют угрозу. Такие отходы могут быть утилизированы, при этом ветеринарная служба может допустить их к переработке на кормовые цели на ветеринарно-санитарных заводах, в цехах мясокомбинатов, утилизационных цехах животноводческих хозяйств. Уничтожение биологических отходов может быть путем захоронения в земляные ямы (в исключительных случаях, например, при массовой гибели животных при стихийном бедствии и невозможности их транспортировки для утилизации, сжигания) или путем сжигания в специальных печах или земляных траншеях (ямах). Отходы захораниваются в скотомогильнике - земельном участке, который определяется в соответствии с природоохранным, санитарным, ветеринарным законодательством, имеющим ограждение, специально оборудованном земляными ямами и (или) биотермическими ямами [5]. При образовании скотомогильника из обращения изымаются земельные участки, повреждается почва, т.к. в ней длительное время сохраняются патогенные микроорганизмы; в границах санитарно-защитной зоны, составляющей 500-1000 м устанавливается запрет на ведение хозяйственной деятельности. К проблеме можно отнести наличие бесхозяйных скотомогильников, не числящихся ни на чьем балансе, соответственно нарушающих экологическое, земельное, ветеринарное законодательство [6].
Проблемы обращения с биологическими отходами в сельском хозяйстве остро стоят во многих субъектах Российской Федерации. В ряде регионов имеются заводы по утилизации биологических отходов, но в большинстве случаев их уничтожение происходит путем обеззараживания в биотермических ямах, захоронения в специально отведенных местах либо путем сжигания. По данным информационно-аналитического центра Россельхознадзора в 2019 г. совокупное эпидемическое состояние по ряду заболеваний популяции сельскохозяйственных животных характеризуется как неблагополучное. Это создает угрозу возникновения и распространения особо опасных заболеваний, потенциальные риски для животных, человека и окружающей среды. Как по-
казывает практика, многие личные подсобные хозяйства, фермерские хозяйства не заключают договоры на уничтожение опасных отходов; растет количество несанкционированных свалок на землях разных категорий (в первую очередь, сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, населенных пунктов, в водоохранных зонах).
К сожалению, не все субъекты Российской Федерации обладают полной информацией о наличии и расположении мест захоронения животных на их территории; нет единого реестра таких захоронений в целом по стране. Например, согласно ФЦП «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009-2014 гг.)» на территории Российской Федерации зарегистрировано более 100 тысяч только сибиреязвенных скотомогильников. Однако, как показывает практика, субъекты Российской Федерации только в последнее время начали выявлять и ставить на учет скотомогильники и передавать информацию Россельхознадзору.
Актуальной проблемой является снижение негативного воздействия биологических отходов на окружающую среду, улучшение экологической и эпизоотической обстановки в Арктической зоне Российской Федерации. Активное таяние вечной мерзлоты может привести к вскрытию старых скотомогильников, в том числе и с сибирской язвой. Защита окружающей среды Арктики от негативного воздействия в основном регулируется на федеральном уровне. Однако субъекты Российской Федерации, чьи сухопутные территории или их части входят в Арктическую зону, стараются реагировать на биологические риски и угрозы через правовое регулирование общественных отношений, связанных с поиском и экспертизой мест захоронения биологических отходов; выделением земельного участка под скотомогильник, определением его санитарно-защитной зоны, передачей полномочий субъектов Российской Федерации муниципальным органам по обустройству и ликвидации неиспользуемых скотомогильников; закреплением ответственных за ведение базы данных о скотомогильниках.
Например, на территории Красноярского края по состоянию на 1 января 2011 г. был учтен 501 скотомогильник (из них только 33 скотомогильника (биотермических ямы) соответствовали ветеринарно-санитарным правилам; 20 - скотомогильников расположены в водоохранных зонах, в т.ч. 4 сибиреязвенных). В большинстве населенных пунктов края (65,8%) не были определены места захоронения таких отходов. В соответствии с Постановлением Правительства Красноярского края от 13 октября 2011 №589-п была утверждена целевая программа «Утилизация и уничтожение биологических отходов на территории Красноярского края на 2012 - 2014 гг.» [7], направленная на обеспе-
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
чение ветеринарно-санитарного благополучия по инфекционным и паразитарным заболеваниям путем нераспространения возбудителей инфекционных и инвазионных болезней животных, предусматривающая создание новых объектов по уничтожению биологических отходов и консервацию недействующих сибиреязвенных захоронений, оснащение объектов по уничтожению биологических отходов необходимой техникой и оборудованием. Был подготовлен список скотомогильников, включая сибиреязвенные, как действующих, так и законсервированных, а также не введенных в эксплуатацию ввиду несоответствия Ветеринарным правилам (первые захоронения законсервированных скотомогильников датированы 1881, 1882, 1883 гг.). В настоящее время действует Постановление Правительства Красноярского края от 14 декабря 2017 г. №773-п «Об утверждении схемы территориального планирования Красноярской агломерации», предусматривающее строительство трех скотомогильников с биологическими камерами в 2028 -2038 гг.
В Республике Саха (Якутия) в целях предупреждения и ликвидации болезней животных, защите населения от болезней общих для человека и животных была принята Дорожная карта по оформлению в собственность субъекта Российской Федерации сибиреязвенных скотомогильников, объектов для сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов и передаче полномочий по их обустройству и содержанию муниципальным образованиям Республики Саха (Якутия) [8]. В частности, в ней предусматривалось проведение до 1 июля 2016 г. инвентаризации сибиреязвенных захоронений, объектов сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов и формирование двух перечней захоронений: подлежащих исключению из реестра сибиреязвенных скотомогильников и скотомогильников, подлежащих оформлению в собственность Республики Саха (Якутия). В дальнейшем предусматривалась передача Республикой Саха (Якутия) и реализация органами местного самоуправления полномочий по содержанию, обустройству скотомогильников, включая сибиреязвенные.
В Архангельской области в целях недопущения несанкционированного захоронения биологических отходов, ликвидации неиспользуемых скотомогильников, охраны окружающей среды, предупреждения заболеваний людей зооатропонозными болезнями был утвержден «Порядок обустройства и ликвидации скотомогильников (биотермических) ям, которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен» [9]. В нем, в частности, дается понятие «неиспользуемый скотомогильник» - это участок земли, имеющий одну или несколько биотермических (земляных) ям, со сроком последнего захоронения не менее 2 лет для биотермических ям, не менее 25 лет - для земля-
ных. Организация работ по обустройству и ликвидации неиспользуемых бесхозяйных скотомогильников возложена на инспекцию по ветеринарному надзору Архангельской области. После эпизоотологического обследования и лабора-торно-бактериологического исследования неиспользуемых скотомогильников формируется сводный перечень безопасных в ветеринарно-санитарном отношении скотомогильников со сроками их ликвидации. Однако максимальные сроки, в течение которых должна осуществляться их ликвидация, законодательством не предусмотрена. Не подлежат ликвидации неиспользуемые скотомогильники, не безопасные в ветеринарно-санитарном отношении, а также неиспользуемые сибиреязвенные скотомогильники, независимо от сроков давности. Закреплены полномочия Правительства Архангельской области утверждать государственные программы в сфере обеспечения эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия, в том числе по вопросам, связанным с организацией обустройства и ликвидации скотомогильников (биотермических ям), которые не имеют собственника или он не известен.
На территории Ямало-ненецкого автономного округа также зафиксированы почвенные очаги сибирской язвы, стационарно неблагополучные по сибирской язве пункты и угрожаемые территории. В соответствии с Постановлением Правительства ЯНАО от 26.11.2013 №964-П «Об утверждении государственной программы Ямало-Ненецкого автономного округа «Развитие агропромышленного комплекса, рыбного хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2014-2024 гг.» принята подпрограмма 7 «Предупреждение распространения карантинных и особо опасных болезней животных на территории ЯНАО», основной целью которой является приведение всех сибиреязвенных захоронений на территории автономного округа в надлежащее ветеринарно-санитарное состояние. С 2019 г. служба ветеринарии ЯНАО ведет учет стационарно неблагополучных по сибирской язве пунктов и угрожаемых территорий, составляет единую электронную базу сибиреязвенных скотомогильников в автономном округе и ежегодно актуализирует данную информацию в пределах своей компетенции.
В Карелии, где ежегодно образуется около 1500 тонн биологических отходов сельского хозяйства, рыбоводства и рыболовства, в рамках государственной программы Республики Карелия «Развитие агропромышленного и ры-бохозяйственного комплексов» [10] за 2013-2018 гг. государственной ветеринарной службой республики проведена работа по приведению в соответствие с ветеринарным, санитарным и иным законодательством мест утилизации биологических отходов. В 2016 году приведены в соответствие
с законодательством 5 сибиреязвенных захоронений, в 2017 г. законсервировано 36 неиспользуемых скотомогильников из 70, расположенных на территории республики. Согласно региональной программе в области обращения с отходами производства и потребления на 2018-2027 гг., предусмотрено строительство комплекса по утилизации биологических отходов [11].
Учитывая особое положение хрупкости и уязвимости экологических систем Арктической зоны Российской Федерации, в отсутствии федеральных законов о биологической безопасности, об обращении с биологическими отходами, возрастает роль законотворчества субъектов Российской Федерации, входящих в Арктическую зону России,
направленного на предотвращение и минимизацию негативного воздействия биологических отходов, как прошлой, так и настоящей хозяйственной деятельности. Кроме того, поддерживается научная идея о разработке и принятии специального закона об охране Арктической зоны Российской Федерации, в котором в т.ч. регулировались бы конкретные биологические риски, угрозы; полномочия, взаимодействие и координация органов государственной власти и органов местного самоуправления при обеспечении биологической безопасности; пределы ответственности, финансирование мер, направленных на обеспечение биологической безопасности Арктики в целом, и при обращении с биологическими отходами, в частности [12, с.82-95].
Библиография:
1. Указ Президента РФ от 11.03.2019 № 97 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // СЗ РФ.2019, № 11, ст. 1106.
2. Решение коллегии МЧС России от 17 июня 2014 г. №8/II. [Электронный ресурс] URL: https://www. mchs.gov.ru. (дата обращения -23.06.2020).
3. Государственные доклады о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2018 году, в 2019 году. [Электронный ресурс] URL: https://www. mchs.gov.ru. (дата обращения - 20.06.2020).
4. Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов (утв. Минсельхозпродом РФ 04.12.1995 № 13-7-2/469) // Российские вести. № 35, 22.02.1996.
5. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13.02.2018 № 27 «Об утверждении Единых ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований, предъявляемых к объектам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору)». [Электронный ресурс] URL: http://www.eaeunion.org.15.02.2018.
6. Владимиров И.А. Проблемы совершенствования государственного надзора в сфере животноводства // Экологическое право. 2018. №3. С. 28-31; Малая Т.Н. Правовой режим скотомогильников, расположенных на территории Мордовии // Социально-политические науки. 2012. №3. С.82-83; Ведышева Н.О. Правовой аспект обеспечения биологической безопасности на современном этапе // Правовые основы биоэкономики и биобезопасности: монография / отв. ред. А.А. Мохов, О.В. Сушкова. - Москва: Проспект, 2020. С. 28-33.
7. Целевая программа «Утилизация и уничтожение биологических отходов на территории Красноярского края на 2012 - 2014 годы» (утв. Постановлением Правительства Красноярского края от 13 октября 2011 №589-п). [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения - 12.06.2020).
8. Распоряжение Правительства РС(Я) от 08.09.2014 № 1016-р (ред. от 04.04.2016) «Об утверждении Дорожной карты по оформлению в собственность Республики Саха (Якутия) сибиреязвенных захоронений (скотомогильников), объектов для сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов и передаче полномочий по их обустройству и содержанию муниципальным образованиям Республики Саха (Якутия). [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения - 16.06.2020).
9. Постановление Правительства Архангельской области от 03.02.2015 №30-пп «Об утверждении Порядка обустройства и ликвидации скотомогильников (биотермических ям), которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен, на территории Архангельской области». [Электронный ресурс] URL: http://www.pravo.gov.ru. (дата обращения - 17.06.2020).
10. Постановление Правительства Республики Карелия от 20.01.2015 № 7-П (ред. от 31.03.2020) «Об утверждении государственной программы Республики Карелия «Развитие агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения - 18.06.2020).
11. Распоряжение Правительства Республики Карелия от 23.08.2018 № 555р-П «Об утверждении региональной программы в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Республике Карелия на 20182027 годы» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения - 19.06.2020).
12. Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б., Воронина Н.П., Ведышева Н.О. «Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности Арктического региона при реализации геномных технологий» // в сборнике «Материалы научно-практической конференции «Цивилиза-ционные аспекты развития Арктических регионов России». 2020. С. 82-95.
