CC BY
138
Правовая защита российских природных ресурсов
С. А. Боголюбов
Важнейшие национальные интересы на современном этапе заключаются в рациональном использовании и защите природных ресурсов России в целях ее социального развития и обеспечения благосостояния граждан. В целом о понятии интересов в праве и роли права для удовлетворения интересов к настоящему времени написано немало1. Остается нерешенным вопрос, от кого защищать природные богатства России, какими средствами должна осуществляться эта защита, как повышать ее эффективность.
Создание благоприятной для жизни людей окружающей среды должно быть главной целью формирования, модернизации экологического права и законодательства и всех мероприятий в защиту природы. Национальные, государственные, общественные приоритеты в природопользовании должны сводиться к удовлетворению потребностей граждан в природных благах, в создании надлежащей среды жизнедеятельности в интересах настоящего и будущих поколений, что следует из ст. 2, 7, 41, 42 Конституции РФ, из многочисленных соответствующих норм федеральных законов, из других нормативных правовых актов, составляющих российскую правовую систему.
Эти правовые и бесспорные, по своей целесообразности, истины нуждаются в более детальном рас-
Боголюбов Сергей Александрович — заведующий отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
1 См., например: Васильева М. И. Интере-
сы в экологическом праве. М.: Городец, 2003.
смотрении, а главное — в инвентаризации, анализе правовых средств, используемых для реализации провозглашенных целей, в преодолении некоторых заблуждений, навеянных некомпетентными лицами, подхваченных рядом средств массовой информации (по незнанию или по умыслу). Причем в правовой защите от неэффективного и нецелевого использования, от «разбазаривания» нуждаются (правда, в разных формах и степени) все российские природные ресурсы: земля, ее недра, воды, леса, животный мир и атмосферный воздух.
В последние пять лет удалось преодолеть раскол общества по поводу судьбы основного природного ресурса — российской земли. Был принят новый Земельный кодекс России. Вместе с тем в нем не регламентированы некоторые важные проблемы, которые, однако, частично решены посредством принятия отдельных федеральных законов. Отрадно заметить, что граждане и специалисты пользуются комментариями к этим законам, подготовленными в Институте за-' конодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ2 (далее — Институт).
Тем не менее до сих пор оста- ■ ются нерешенными вопросы предоставления земельных участков иностранцам в приграничных зонах, продолжают обсуждаться трудно-
2 См., например: Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003; Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
сти размежевания правового статуса земли и расположенных на ней, прочно связанных с ней строений и иных объектов, то есть обеспечения единства недвижимости и ее элементов, судеб главной вещи и ее принадлежностей, разграничения и приоритетности при рассмотрении споров земельной, гражданской, экологической и иных отраслей российского права.
В настоящее время земельное и иное природоресурсное законодательство направлено на развитие рыночных и природоохранных отношений, что должно служить удовлетворению интересов граждан и всего общества. Они должны исходить из предусмотренных в ст. 1 ЗК РФ представлений о земельном участке как: а) о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ; б) одновременно как об объекте права собственности и иных гарантированных законом каждому прав на землю, как об объекте гражданских, имущественных отношений. Между этими представлениями о статусе земли и земельного участка не должно быть противоречий, если исходить из необходимости сочетания, а не противопоставления интересов граждан, общества и человечества — Земли с большой буквы.
Несколько лет идет работа над новыми редакциями Водного и Лесного кодексов России. Разработчики согласились с позицией Института о нецелесообразности подготовки новых законов в ситуации, когда возможно сохранение оправдавших себя положений и разработка изменений или новых редакций кодексов в целях четкого разграничения прав собственности, компетенции Федерации, ее субъектов, муниципальных образова-
ний, усиления гражданско-правовых начал в природопользовании, исключения из кодексов ненужных деклараций. Известно, что стабильность законодательства, длительность его неуклонного исполнения «работают» на повышение его эффективности, на формирование правоприменения, на устойчивость общественного мнения, на привлекательность инвестиционного климата, нуждающегося в обеспечении гарантированного дохода и прибыли.
Острые дискуссии развернулись в обществе вокруг передачи в частную собственность обособленных водных объектов и лесных земель. Многие увидели в этом покушение на национальные интересы. Надо заметить, что все формы собственности, в том числе право частной собственности на небольшие искусственные замкнутые водоемы, были провозглашены в начале экономических преобразований и предусмотрены уже в Водном кодексе 1995 г.; это право, как и право муниципальной, государственной собственности на обособленные водные объекты, реализуется в продолжение десяти лет.
Модным становится привлечение внимания к природопользованию в водоохранных и прибрежных зонах, к проблеме совмещения в них частных и общественных интересов. Правовые акценты здесь давно рас- : ставлены — земельные участки в водоохранных зонах не изымаются из различных форм владения, но лишь ограничиваются в некоторых (наиболее одиозных) видах поль- ■ зования с целью предупреждения загрязнения текущих вод.
Ряд передаваемых в СМИ эпизодов, связанных со сносом коттеджей в Московской области, призван вызвать возмущение граждан российским законодательством и судеб-но-исполнительной системой. Вместе с тем в правовом сообществе этого быть не должно, поскольку: а) речь идет не об изъятии участков, а о пресечении незаконных захватов земли; 2) цель формиро-
вания правового государства предполагает жизнь не «по понятиям» (в зависимости от коррупции и знакомств), а по требованиям закона и в зависимости от его соблюдения. Если общество или его руководящая часть недовольны установленными правовыми нормами, то их надо менять после всестороннего обсуждения, учета экологических требований, общественного мнения, а не допускать их неисполнения службой судебных приставов.
Право частной собственности на древесно-кустарниковую растительность на землях, принадлежащих гражданам, было зафиксировано в Лесном кодексе 1997 г. (разницы между лесом и древесно-кустарни-ковой растительностью в законодательстве не просматривается). Сейчас речь может идти об инвентаризации, стимулировании либо ограничении (если это, конечно, вызывается необходимостью) указанных видов водопользования и лесопользования, форм владения этими природными ресурсами, вообще о повышении их экономической и социальной эффективности, о приведении вод и российского леса в надлежащее состояние в национальных интересах.
Модернизация и либерализация лесного законодательства, желание наведения порядка в вырубке древесины поставили на повестку дня вопрос передачи части лесов и лесного хозяйства в руки предпринимателей, что вызвало возмущение у многих граждан и научных учреждений. В ходе развернувшихся дискуссий были обоснованы: социальное и экологическое значение лесов, их роль для населения в сборе ягод и грибов, в привычном посещении родных мест; необходимость поиска серьезных факторов наведения порядка в лесу. Государственный контроль всегда должен «присутствовать» в лесу и особенно применительно к самовольности и захламленности выру-
бок. Однако в настоящее время к исполнению требований современного законодательства по осуществлению лесного контроля у общества есть серьезные претензии. Необходимо повышать лесную дисциплину, не ограничиваясь изданием новых правовых актов (возлагая на них завышенные, зачастую излишние надежды). Поскольку право, как форма волеизъявления, не способно, особенно в экономике, полностью решать долговременные проблемы. Переходить к ломке оправдавших себя законов можно лишь в случае назревшей и научно обоснованной необходимости, когда имеющиеся нормативные правовые акты в основном себя исчерпали или не оправдали. После многочисленных обсуждений, в том числе в аппарате Правительства РФ, принято решение (и это отражено в федеральных законах 2004—2005 гг.) о запрещении приватизации лесов независимо от предыдущих сроков аренды лесных земель.
Россия связана более чем сотней соглашений с другими государствами о сохранении отдельных природных объектов, природных ресурсов и всей естественной среды в целом. Некоторые договоры достались еще от СССР (когда еще не мог осуществляться тотальный экологический контроль), другие — заключены в последние 15 лет. Трудности в повсеместном выполнении глобальных договоренностей обусловливают необходимость тщательного прогноза и предварительной оценки наших природоохранных возможностей с тем, чтобы в последующем избежать критики по поводу неисполнения своих экологических обязательств.
Так, общественность и наука не без оснований упрекают Российскую Федерацию за отсутствие ратификации Европейской Орхусской конвенции 1997 г. о доступе граждан к информации и правосудию в области охраны окружающей сре-
ды3. Однако, на наш взгляд, в интересах повышения авторитета и престижа России лучше активизировать судебно-правовую реформу и заранее готовиться к выполнению международных требований.
Международным правом предусматриваются использование государством природных ресурсов для удовлетворения потребностей своих граждан, недопущение со своей территории трансграничных загрязнений. Заботясь о природе всей Земли, осознавая тревогу за ее природное благополучие, мы не можем забывать о собственных экологических интересах — праве каждого на благоприятную окружающую среду, включая чистый воздух и пригодную для питья воду, на достоверную информацию об их состоянии и принимаемых для их улучшения мерах. Российское право занимает четкие позиции по выполнению основных экологических требований путем принятия федеральных законов об экологической экспертизе (не допускающего, например, перевода лесных земель в нелесные без положительного заключения государственной экологической экспертизы), об особо охраняемых природных территориях, о недрах при лицензировании и осуществлении государственного контроля недропользования.
Многочисленные дискуссии вокруг российских недр также нередко сводятся к требованиям создания нового федерального закона о недрах, ужесточения в праве государственного надзора за их предоставлением и эксплуатацией. Здесь налицо извечная проблема понимания населением правотворчества и правоприменения: если в законе предусмотрены надлежащие пра-
3 См.: Карху О. С. Юридическая ответственность за информацию в области охраны окружающей среды. М.: ИГП РАН, 2004; Попов А. А. Правовое регулирование экологической информации. М.: ОрГУ, 2005.
воотношения, обязанности и права сторон, то проблема в их реализации; если их в законе не предусмотрено, но они нужны, востребованы практикой, то нужно дополнять, менять закон. Без инвентаризации права и правоприменения разговоры об обеспечении национальных интересов становятся беспочвенными, призванными «увести» массовое сознание от действительных проблем наличия и форм осуществления государственной воли, уполномоченной правом и выраженной в праве.
На основе Международной конвенции по морскому праву и действующих в соответствии с ней федеральных законов «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» в организации ООН Россией представлены технические и правовые обоснования своей части континентального шельфа площадью более одного млн кв. км, примыкающего к Северному полюсу, где могут быть обнаружены доступные для извлечения богатейшие полезные ископаемые. В условиях видимой исчерпанности минеральных земных запасов и намечающегося передела углеводородного сырья защита национальных интересов в арктической зоне приобретает немаловажное значение4. '
Мы должны основываться на конституционном положении об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, на нравственных представлениях россиян о характере происхождения природных благ. Конституционный Суд РФ в 2000 г. подтвердил
4 См.: Комментарий к Закону РФ «О недрах» / Рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 2000; Боголюбов С. А., Краюшкина Е. Г. Комментарий к Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2003.
принадлежность природных ресурсов всему многонациональному народу России. Поэтому справедливо включать природные богатства в неотъемлемую и важную составляющую социальной политики Российской Федерации, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Провозглашенная ответственность общества, государства, человечества за природные компоненты жизни не только настоящего, но и будущих поколений, за обеспечение социальной справедливости предполагает «золотую середину» в использовании публично-правовых и частноправовых средств воздействия на загрязнителей природной среды, на экологических правонарушителей.
Это не только не противоречит, но соответствует ст. 9 Конституции РФ о возможностях нахождения природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Кроме того, согласно ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В соответствии со ст. 58 Конституции РФ, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В этих основополагающих формулах просматривается умелое сочетание прав и обязанностей каждого гражданина.
Причудливо сочетаются личные, национальные и глобальные интересы применительно к объектам животного мира, постоянно мигрирующим не только через административные, государственные, но и через континентальные границы. Государства приняли на себя ответственность за сохранение биоразнообразия, за состояние и среду обитания белых медведей, китов,
котиков, многих видов промысловых биологических водных и иных ресурсов. Изъятые из природной среды, содержащиеся в полувольных условиях животные становятся объектом гражданских, коммерческих отношений и могут находиться в частной и иных формах собственности. Противоречивость интересов может быть урегулирована с помощью норм и правил, предусмотренных в международных договорах.
Защищает ли государство атмосферный воздух, который не находится в чьей-либо собственности? Более двухсот лет назад А. Н. Радищев в «Путешествии из Петербурга в Москву» писал: единственное, что пока не отнято и нельзя отнять у христианина, — это воздух. А времена по ходу научно-технического прогресса изменились: в настоящее время главной бедой мегаполисов является загрязнение воздуха выхлопными газами автомобилей. По воздуху переносятся кислотные и прочие вредные смеси и дожди, распространяются саранча и птичий грипп. Государство выдает разрешения и квоты на загрязнение атмосферного воздуха, штрафует за их нарушение и превышение. В КНР принят закон «Об; охране атмосферного воздуха КНР». Международным Киотским протоколом предусматривается ограничение вредных выбросов в атмосферу. Наступает время, когда может ставиться вопрос о провозглашении права государственной, на- ; циональной собственности на воз-дух5.
Право не проявило своего действия в полноценном возмещении причиненного природе ущерба. Правила, в основном гражданско-правового характера, имеются, но доказывание причинных связей между загрязнениями и наступившим вре-
5 См.: Габитов Р. Проблемы правовой охраны атмосферного воздуха. Уфа: БашГУ,
2000.
дом здоровью человека и окружающей его среде настолько сложно, что редко осуществимо: большинство исков на эти темы отклоняется. Не проявилась достаточная роль права и в наделении и разграничении контрольных полномочий и обязанностей двух новых природоохранных органов (один находится в ведении Правительства РФ, другой — МПР России), в наведении законного порядка в природоохранных зонах, в охране памятников природы и других природных достопримечательностей.
Требование стабильности законодательства не исключает его модернизации для усиления защиты национальных природных ресурсов. В последние годы стали говорить о создании экологического кодекса; решения о его разработке приняли правотворческие органы Беларуси, Украины, Казахстана; говорят о нем и в МПР России; а Межпарламентская ассамблея СНГ в Санкт-Петербурге предложила его модельный вариант. В случае начала серьезной работы над созданием экологического кодекса либо над иной формой очередной кодификации экологического права необходимо определяться с понятиями устойчивого развития, охраны окружающей среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование и их использованием на восстановление нарушенной среды, соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов иной недвижимости, с включением в экологический контроль муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Классической представляется западноевропейская формула, отраженная в ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и иные природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства или иными способами в той мере, в какой их оборот допус-
кается законами о земле и иных природных ресурсах. Если экологический кодекс будет предназначаться для отображения очередных новых реформ, для показа бурного правотворчества, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Общественное мнение России и многих других стран видит немало положительного в новом законе. Принятие нового крупного закона должно стать не ординарным явлением, а важным событием в жизни страны, призвано не разочаровать ожидания граждан. Особенно это актуально для экологического законодательства — сравнительно молодого (формирующегося всего два десятка лет), наименее эффективного по сравнению с другими отраслями законодательства в силу ряда объективных, а чаще субъективных причин.
Для многих правоприменителей, в том числе для членов законодательных органов (вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры), легче написать и принять новый закон, чем изучить прежний, проанализировать исполнение его предписаний и понять, как он действует или почему не действует. По-видимому, новый кодекс должен отличаться от простого закона не только формой, не только названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием, хотя в России все федеральные законы — и кодексы, и законы — имеют равную юридическую силу.
Отрицательный или скорее нейтральный опыт в Российской Федерации уже есть. В Республике Башкортостан в середине 90-х гг. был принят Экологический кодекс РБ, почти полностью повторивший содержание Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране среды. Правда, для внедрения его положений в жизнь было сделано немало, но это было обу-
словлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной и научной поддержкой.
В этом смысле принятие нового правового акта обычно сопровождается всплеском общественной активности, поэтому необходимо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового акта, имея в виду возможности активизации применения закона не только с помощью его обновления, но и иными способами привлечения внимания к проблеме. Оно может инициироваться путем проведения парламентских слушаний, принятия актов президента, правительства и иных подзаконных актов, создания межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ к правоприменению (например, к проверке водоохранных зон). Опора лишь на новый текст закона в случае его неисполнения приводит к его дискредитации и дальнейшей апатии правоприменителей.
Поэтому не может быть серьезным довод об экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не будет предусмотрен качественно новый механизм природоохранного управления и контроля. Российский
законодатель и эколого-правовая наука отвергли федеральные законопроекты об экологической культуре и экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле ввиду отсутствия в них механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей, новых предметов правового регулирования по сравнению с уже существующими. Законы не должны проектироваться исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин, они должны создаваться для регулирования важнейших общественных отношений. Концепции же и доктрины кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний, это аксиомы профессиональной юриспруденции6.
Таким образом, национальные интересы в области природопользования заключаются в защите природных ресурсов от загрязнения, от разбазаривания в целях удовлетворения своих потребностей, а также потребностей других граждан в благоприятной окружающей среде.
6 См.: Дубовик О. Л. Введение в экологическое право. М.: Проспект, 2003; Крассов О. | И. Экологическое право. М.: Норма, 2004; ^ Боголюбов С. А. Экологическое право: Учеб- « ник для вузов. М.: Юристъ, 2004; Бринчук * М. М. Экологическое право: Учебник. М.: « Юрайт, 2005. ^
