CC BY
14
УДК 342.5
DOI 10.23672/SAE.2023.38.18.029
Наумова Наталья Валерьевна
кандидат педагогических наук,
доцент кафедры конституционного
и муниципального права,
Владимирский филиал
Российской академии народного хозяйства
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Балакирева Арина Сергеевна
студент факультета права,
Владимирский филиал
Российской академии народного хозяйства
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Natalya V. Naumova
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Vladimir branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation [email protected]
Arina S. Balakireva
Student of the Faculty of Law, Vladimir branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation [email protected]
Правовая траектория оптимизации структуры и функционала органов местного самоуправления современной россии
Legal trajectory
for optimizing the structure and functionality of local governments in modern russia
Аннотация. В статье предпринята попытка сконструировать правовую модель, содержащую обновленные структуру и функционал в контексте оптимизации системы местного самоуправления России. Представлен комплексный анализ правовой основы местного самоуправления как одного из важнейших элементов системы органов публичной власти Российской Федерации. Выявлены актуальные проблемы и предложены пути решения рассматриваемого вопроса с учетом современных вызовов.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, исполнительно-распорядительный орган, модель местного самоуправления.
Annotation. The article attempts to construct a legal model containing an updated structure and functionality in the context of optimizing the system of local self-government in Russia. A comprehensive analysis of the legal basis of local self-government as one of the most important elements of the system of public authorities of the Russian Federation is presented. Actual problems are identified and ways of solving the issue under consideration are proposed taking into account modern challenges.
Keywords: local self-government, municipality, executive and administrative body, model of local self-government.
Местное самоуправление (далее - МСУ) является важной составляющей коммуникации между государством и гражданами [1]. На уровне местного самоуправления регулируются каждодневные, но оттого не менее значимые для граждан вопросы. Уровень организации жизни муниципального образования (благоустройства домов, оснащенности и безопасности улиц, их окрестностей и, как следствие, городского пространства) во многом зависит от качества местного самоуправления. Поскольку МСУ зависит не только от управленческих способностей органов и должностных лиц местной власти, но и от степени заинтересованности граждан всех социальных страт муниципального образования. Отсюда
повышение вовлеченности населения в местное самоуправление. Кроме того, улучшение взаимодействия населения с государством - ключевые задачи для научного сообщества, занимающегося данным вопросом и для управленцев, непосредственно работающих на местах.
Актуальность рассматриваемой темы обусловлена важностью МСУ, как элемента всей системы демократических институтов России с учетом конституционных новелл.
Трудности, возникающие в процессе развития местного самоуправления, детерминируются кардинально различными причинами, обуславливающие часто проводимые изменения, касающиеся
как структурно-оформленной системы органов МСУ, так и механизмы взаимодействия с государственными органами.
Часто проводимые корректировки, изменения не только «лихорадят» систему, но и не дают возможности работать эффективно с четким понимаем перспективы .
На таких «качелях» МСУ балансирует уже не одно десятилетие. Движущей силой в этом вопросе выступают различия двух подходов: между сторонниками «западной» автономной от государства системы местного самоуправления и «отечественной» огосударствленной системы организации управления на местах [2]. Противопоставление этих идейно-правовых трансформаций воплощается в форму комбинирования положения обеих концепций. Такая гибридная система имела ряд недостатков, к примеру, население безразлично относится к идее народовластия; декларирование положения о не вхождении органов местного самоуправления и фактическим выполнением этими органами государственных функций и обязательств перед гражданами [3]. Справедливо будет заметить, что законодателем
предлагались варианты сглаживания противоречий, однако наивно полагать о быстром и одномоментном решении вопросов, которые были актуальны на протяжении долгого времени. Понимание цели восполнения данного пробела в законодательстве не осталась незамеченной лицами, представляющими депутатский корпус нижней палаты парламента Российской Федерации. Так, парламентарии Павел Крашенинников и Андрей Клишас внесли 16 декабря 2021 года проект федерального закона, направленный на установление общих постулатов организации МСУ в единой системе публичной власти [4].
Необходимо отметить, что рамочный Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно изменился с момента его принятия [5]. С учетом комплексного подхода целесообразно принять новый закон, который бы сгладил технико-юридические погрешности, коллизии, пробелы и иные недостатки содержательно-правового характера. В этом контексте предлагаем организационно-правовую конструкцию-модель МСУ, представленную на рисунке (схема 1).
Схема 1 - Модель структуры органов местного самоуправления в новых формациях
Условные обозначения: Окружность как фактор, объединяющий все представленные элементы; 1 - полномочный представитель муниципального образования; 2 - муниципальные образования в составе муниципального района
Новизна представленной организационно-правовой модели обусловлена следующими ключевыми траекториями:
Во-первых, это формирование нового субъекта управления - муниципального района, путем объединения нескольких сельских и городских поселений, учитывая территориальную их отдаленность - не превышающую 20 км.
Во-вторых, создание единого исполнительно-распорядительного органа, полномочия которого
будут распространяться на всю территорию субъекта. Причем кадровый состав администрации будет формироваться на конкурсной основе среди всех ранее существовавших администраций муниципальных образований, обязательное наличие у кандидатов высшего образования соответствующего, либо смежного профиля. Что касаемо иных работников администрации, то в целом глобального сокращения не будет: на территории сельских и городских поселений останутся территориальные подразделения будущей администрации района (муниципальный субъект).
Данный орган также сохраняет внутреннее подразделение на структурные элементы: комитеты, отделы, департаменты, ведающие в отдельных направлениях общественной жизни: жилищно-коммунальное хозяйство, связь, транспорт, образование и иные. В полномочия данных структурных подразделений будут входить решение обыденных вопросов по просьбам и жалобам граждан и государственных органов.
В-третьих, возглавляет и контролирует вышеуказанный орган глава муниципального образования, поскольку должность главы местной администрации упразднена исходя из отсутствия необходимости в расширении административно-управленческого аппарата. Тогда на главу муниципального субъекта возлагаются полномочия представительства муниципального образования в отношениях с иными субъектами местного уровня, субъектами Российской Федерации и органами государственной власти.
В-четвертых, в целях соблюдения принципа разделения власти, формируется совет полномочных муниципального района (округа), берущий на себя полномочия депутатского корпуса. Новеллой является и тот факт, что деятельность полномочных представителей является постоянной, то есть ими осуществляется текущее контролирование ситуации в курируемом ему муниципальном образовании. Данный механизм был реализован на уровне федерации, путем введения института полномочного представителя Президента РФ в округах и доказал свою состоятельность и эффективность [6]. Поскольку полномочные в субъектах местного управления осуществляют свою деятельность на постоянной основе, следует рассмотреть вопрос о наделении их гарантиями депутатов, а именно депутатским иммунитетом, обеспечивая самостоятельность и независимость их деятельности. Речь идет, прежде всего, о гарантиях, зафиксированных в утратившем силу Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми обладали депутаты представительных органов местного уровня, т.е. не могут подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации [7].
Возглавляется данный орган Председателем Совета полномочных, избираемого членами из своего числа и осуществляющего текущее руководством указанным органом, организующего его работу и способствующего взаимодействию его с исполнительно-распорядительным органом муниципалитета, государственными органами.
В-пятых, бюджетно-финансовая составляющая новой муниципальной единицы принимает новый вектор развития. Поскольку муниципальный район будет состоять из ранее существовавших муниципальных образований, их бюджеты консолидируются в один - бюджет муниципального района. На данный момент существует практика, когда несколько граничащих муниципальных
образований обладают разной финансовой обеспеченностью. Это обусловлено нахождением на территории некоторых муниципальных образований крупных предприятий, осуществляющие налоговые отчисления в казну местного бюджета. Таким образом, отсутствие таких предприятий в других муниципальных образованиях создает неравенство в финансовом обеспечении двух граничащих муниципалитетов.
Консолидация бюджетов влечет за собой ряд положительных моментов, которые помогли бы в равномерном развитии всех элементов муниципального района. Равномерность развития прежде всего обусловлена распределением бюджетных средств центральными органами между всеми муниципалитетами планомерно, учитывая расходные особенности отдельных территорий (к примеру, районный центр имеет больше расходных статей вследствие нахождения на его территории административных и представительских органов, что влечет больших затрат содержание аппарата).
Затрагивая тему расходных статей, можно отметить еще один немаловажный момент, положительно влияющий на финансовое состояние муниципальных образований. Поскольку упраздняется должность главы администрации, Совет полномочных районного значения перенимает полномочия всех существовавших ранее советов депутатов, а также вводится институт полномочных представителей, курирующих деятельность подконтрольных муниципалитетов, нет необходимости в проведении выборов по истечении срока полномочий.
Бюджеты муниципального района может значительно пополнить и оптимизация административных органов. Поскольку в территориальных подразделениях районной администрации частично сокращается штат сотрудников, за счет переход наиболее квалифицированных работников на должности в районную администрацию, соответственно расходные статьи на зарплаты сократятся. При этом стоит отметить немаловажный момент, касаемо работников территориальных администраций. Их сокращение не предусматривается, поскольку для населения проблематично по обыденным проблемам обращаться в районную администрацию, на месте бывшей администрации в муниципальном образовании формируется территориально подразделение. В структуру данного органа включается должность помощника полномочного представителя для объективной картины происходящего на территории муниципалитета, обеспечивая дополнительные возможности взаимодействия населения с представителями. Для реализации принципа непосредственной демократии к работе в администрации на общественных началах могут привлекаться старосты отдельных улиц, объединения улиц или иных структурных подразделений. Приоритет для занятия должности старосты (названия могут устанавливаться муниципалитетами самостоятельно!) отдается молодежи для получения не только теоретических знаний о работе в местных
органах, но и первичных практических навыков. Тем самым муниципальный район создает кадровый резерв для замещения должностей в аппарате органов местного самоуправления.
Такая правовая компонента, как объединение территорий, во многом может положительно сказаться как на деятельности самого муниципального района, так и на государственной политике и
Литература:
1. Куценко Д.О. Анализ политико-правовых моделей организации местного самоуправления / Д.О. Куценко // Управленческое консультирование. 2020. № 5(137). С. 154-165.
2. Швецов А.Н. Дороги, которые мы выбираем: полтора столетия реформ и контрреформ местного самоуправления / А.Н. Швецов // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2016. № 3. С. 6-10.
3. Андреева Л.А. К Вопросу о системе местного самоуправления / Л.А. Андреева // Вопросы современной юриспруденции. 2015. № 45-46. С. 40-45.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти: Проект Федерального закона. 2022. ЫЯЬ : https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения 21.03.2022).
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ (ред. от 14.07.2022) // Российская газета. 08.10.2003. № 202.
6. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 04.02.2021) // Российская газета. 16.05.2000. № 92-93.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // Российская газета. 01.09.1995. № 170 (утратил силу).
взаимодействии государственных органов и органов местного самоуправления в контексте системы органов публичной власти.
Представленная правовая парадигма как местная власть + общественно-активное население (как формула успеха!) = местное самоуправление в его юридической интерпретации.
Literature:
1. Kutsenko D.O. Analysis of political and legal models of the organization of local self-government / D.O. Kutsenko // Management consulting. 2020. № 5 (137). P. 154-165.
2. Shvetsov A.N. The roads we choose: a century and a half of reforms and counter-reforms of local self-government / A.N. Shvetsov // Municipal property: economics, law, management. 2016. № 3. P. 610.
3. Andreeva L.A. On the issue of the system of local self-government / L.A. Andreeva // Questions of modern jurisprudence. 2015. № 45-46. P. 40-45.
4. Draft Federal Law «On the general principles of the organization of local self-government in a single system of public authority». 2022. URL : https:// sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (date of the application 21.03.2022).
5. Federal Law of October 6, 2003 № 131-FZ (as amended on July 14, 2022) «On the general principles of organizing local self-government in the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta. 08.10.2003. № 202.
6. Decree of the President of the Russian Federation of May 13, 2000 № 849 (as amended on February 04, 2021) «On the Plenipotentiary Representative of the President of the Russian Federation in the Federal District» // Rossiyskaya Gazeta. May 16, 2000. № 92-93.
7. Federal Law of August 28, 1995 № 154-FZ (as amended on July 21, 2005) «On the general principles of organizing local self-government in the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta. 09/01/1995 № 170, (repealed).
