CC BY
112
УДК 34Q
ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ПРОЦЕДУР
© Сергей Вячеславович ФИЛАТОВ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права; прокуратура Тамбовской области, прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства, e-mail: [email protected]
Проведен анализ имеющейся нормативной правовой базы, регулирующей вопросы борьбы с коррупцией через призму возможности противодействия коррупционным проявлениям в правотворческом процессе.
Ключевые слова: противодействие коррупции в правотворчестве; правовые источники; антикоррупционные процедуры.
Несмотря на имеющуюся в последнее время актуальность проблематики создания системы по борьбе с коррупцией в Российской Федерации, вопрос противодействия коррупции в сфере правотворчества и устранения причин, ее порождающих, до настоящего времени не нашел своего полного и взаимосвязанного отражения в специальном едином нормативном правовом акте.
Антикоррупционные процедуры правотворческого процесса частично предусмотрены рядом нормативных правовых актов либо одна из процедур прописана в отдельном документе. В связи с чем представляется целесообразным рассматривать правовые источники антикоррупционных процедур, подразделяя их на общие и специальные.
Общие источники антикоррупционных процедур - это весь пласт официальной нормативно-правовой документации, прямо или косвенно затрагивающий вопросы организации противодействия коррупции в правотворчестве.
На сегодняшний день к общим источникам, регулирующим вопросы реализации антикоррупционных процедур, относятся следующие нормативные правовые акты.
Принятая народом Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации, - Высший нормативный правовой акт Российской Федерации. Конституция закрепляет основы конституционного строя России, государственное устройство, образование представительных, исполнительных, судебных органов власти и систему местного самоуправления, права и сво-
боды человека и гражданина. Несмотря на отсутствие в Конституции норм, прямо предусматривающих возможности противодействия коррупции, в т. ч. в правотворчестве Российской Федерации, она определяет основополагающие принципы осуществления деятельности причастных к правотворческому процессу высших государственных органов, должностных лиц (гл. 4-6) и органов местного самоуправления (гл. 8).
Особое внимание следует уделить одному из программных источников в вопросах борьбы с коррупцией - федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Документом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Закон о противодействии коррупции стал важнейшим системообразующим антикоррупционным нормативным правовым актом. Он унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придавая правовому порядку в данной сфере большую системность, и определяет логическое развитие законодательства о противодействии коррупции. Безусловным новшеством закона можно назвать отнесение ст. 6 закона к мерам по профилактике коррупции антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Нельзя не согласиться с точкой зрения о том, что закон является базовым нормативным актом в системе правового обеспечения
противодействия коррупции и его можно расценивать как федеральную антикоррупционную стратегию Российской Федерации, поскольку он определяет на законодательном уровне меры по профилактике коррупции, направленные на создание атмосферы невыгодности коррупционного поведения на государственной и муниципальной службе, а также основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции [1, с. 74].
Правовым источником, напрямую не регулирующим вопросы противодействия коррупции в правотворчестве, но в тоже время имеющим весомое значение в ее предупреждении, является федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Законом определена организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров. Практически одновременно с закреплением в федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» возможности проведения антикоррупционной экспертизы внесены соответствующие изменения в Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»).
Следующим правовым актом, описывающим механизм реализации антикоррупционной процедуры в правотворчестве, является федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации».
Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Исключительной важностью данного закона как источника антикоррупционных процедур является возможность граждан влиять непосредственно на процесс правотворчества, в т. ч. исключая коррупциоген-ные факторы из проектов нормативных правовых актов, предотвращая принятие документа, невыгодного общественным интере-
сам. Таким рычагом, влияющим на процесс правотворческой деятельности, являются проводимые Общественной палатой слушания по проектам нормативных правовых актов.
Документом, регулирующим образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти выступает федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации».
Рассматривая закон в соотношении с антикоррупционными процедурами в правотворчестве, отметим, что в нем определяется механизм реализации такой антикоррупционной процедуры, как внутренняя правовая экспертиза нормативных правовых актов (гл. 2, 3).
Примечательной чертой федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что он предусматривает проведение публичных слушаний с участием жителей муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. В целом источник устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Немаловажным законодательным массивом по противодействию коррупции в правотворчестве являются также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Генерального прокурора и Министерства юстиции Российской Федерации.
На ближайшую перспективу определяют основные направления антикоррупционной политики государства указы Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011
годы» и от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
Национальная стратегия противодействия коррупции в числе основных направлений называет совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности. Впоследствии положения Национальной стратегии противодействия коррупции нашли свое отражение в других актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Национальные планы противодействия коррупции на 2010-2011 гг. и 2012-2013 гг. закрепили реализацию основополагающих мероприятий, имеющих непосредственное отношение к противодействию коррупции, выполнение которых не могло быть предусмотрено иными актами.
Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Помимо иных полномочий министерство проводит антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы; осуществляет в порядке, установленном Минюстом России, аккредитацию и ведет государственный реестр экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также определяет условия их аккредитации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» на мини-
стерство возложена функция проведения правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Немаловажным в свете противодействия коррупционным проявлениям в правотворчестве является постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Утвержденные Правительством Правила направлены в первую очередь на систематизирование и синхронизирование процесса подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Содержат положение о форме принимаемых нормативных правовых актов. Так, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
В свете необходимости усиления прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства в сфере реализации ключевых направлений государственной антикоррупционной политики, определенных Национальной стратегией противодействия коррупции, издан приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 мая
2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции». Важнейшей задачей надзорной деятельности поручено считать своевременное предупреж-
дение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий.
Еще одним ведомственным руководящим документом органов прокуратуры выступает приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». Требования приказа направлены на принятие мер по усилению надзора за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, устранение недостатков в организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, активизацию нормотворческой деятельности.
В целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и контроля за соответствием издаваемых федеральными органами исполнительной власти и иными органами и организациями нормативных правовых актов разработаны Разъяснения о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88.
Важной особенностью документа является его рекомендательная отсылка к постановлению Государственной Думы, дающему определение нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение» [2].
Определяет порядок организации и проведения такая форма работы Общественной палаты, как общественные слушания (одновременно являющийся видом антикоррупци-
онной процедуры), Регламент Общественной палаты Российской Федерации (принят на пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 22 января 2006 г.).
Общественные слушания - мероприятие, проводимое с привлечением широкого круга представителей общественных объединений и граждан для обсуждения, как правило, одной проблемы и выработки решений и рекомендаций, в т. ч. в отношении проектов нормативных правовых актов.
Другой группой правовых источников антикоррупционных процедур являются специальные источники - нормативные право -вые акты, непосредственно закрепляющие основы и порядок осуществления конкретной процедуры, направленной на исключение коррупционных элементов в правотворчестве.
Особый интерес представляет федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Небольшой по объему и содержанию документ (всего 5 статей) имеет ключевое практическое и теоретическое значение в антикоррупционной проблематике в целом, и в вопросе предупреждения коррупции в правотворчестве в частности. Он устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения, дает значение термина «коррупциогенный фактор», называет субъектов проведения антикоррупционной экспертизы, определяет их полномочия и др.
Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Стоит согласиться с мнением заместителя директора Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокура-
туры Российской Федерации А. В. Кудашки-на о том, что после принятия федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и ряда подзаконных актов, реализации организационных мероприятий можно утверждать, что проведение антикоррупционной экспертизы поставлено на системную основу. Ее проводят все государственные и муниципальные органы. В ней участвуют независимые эксперты и институты гражданского общества. Однако качество такой работы пока оставляет желать лучшего, свидетельством чему в первую очередь является значительное количество корруп-циогенных факторов, выявленных органами прокуратуры [3, с. 115].
Безусловным новшеством, получившим официальное закрепление в специальном источнике - указе Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», нужно признать возможность общественного обсуждения законопроектов и проектов нормативно-правовых актов в Интернете.
Речь идет о проектах законов, которые затрагивают основные направления государственной политики в области социальноэкономического развития страны. По поручению Президента РФ разработчики законопроектов размещают их в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах. Здесь же должны быть приведены пояснительные записки и финансовоэкономические обоснования. Такой порядок позволяет гражданам, участвующим в общественном обсуждении, ознакомиться с поступившими на сайт замечаниями и предложениями по законопроекту.
Значительным этапом на пути формирования нормативно-правовой базы по борьбе с коррупцией в правотворческой деятельности является принятие постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных право -вых актов и проектов нормативных правовых актов»).
Постановление издано в целях исполнения федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупциогенной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных право -вых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Методика применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Кроме того, методикой руководствуются независимые эксперты при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Конкретизирует механизм реализации антикоррупционной процедуры общественного обсуждения постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов».
Правила определяют порядок проведения общественного обсуждения с использованием сети Интернет проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства РФ, поручениями Председателя Правительства РФ или его заместителей, затрагивающих основные направления государственной политики в области соци-
ально-экономического развития Российской Федерации.
Вновь обратимся к ведомственным документам органов прокуратуры и Минюста Российской Федерации.
Приказ Генпрокуратуры Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» принят в целях реализации полномочий органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы. Помимо единого порядка проведения антикоррупционной экспертизы приказ утверждает типовой бланк «Требования об изменении нормативного правового акта с целью исключения вы-явленного(ых) коррупциогенного(ых) факто-ра(ов)», обязательный к использованию нижестоящими прокурорами.
Следует отметить, что приказ напрямую не затрагивает вопросы проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Данное направление деятельности прокуратуры напрямую регламентируется федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупциогенной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Аналогичный по значимости приказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» ведомственный приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 8 сентября
2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России» регламентирует вопросы организации и проведения антикоррупционной экспертизы; приложения устанавливают единую форму заключения по результатам антикоррупционной экспертизы.
Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции одобрены (протокол от 25 сентября 2012 г. № 34) Методические рекомендации «Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и их проектов».
Методические рекомендации подготовлены в целях организации в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, предусмотренной п. 3 ч. 1 ст. 3 федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Закрепляют порядок организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, независимой антикоррупционной экспертизы, закрепление результатов экспертизы и формирование отчетности.
Отдельной и особой группой правовых документов, затрагивающих вопросы противодействия коррупции, о которых нельзя не упомянуть, являются международные правовые акты с участием России.
Анализ вышеуказанных документов позволяет сделать вывод, что в настоящее время имеется определенная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы реализации антикоррупционных процедур в правотворчестве. Данный пласт нормативных правовых документов, как и вся правовая документация по противодействию коррупции, продолжает корректироваться: изменяться, дополняться и конкретизироваться, что объяснимо условиями реализуемой антикоррупционной политики государства.
1. Худяков С.С., Курохтин Ю.А., Матвеев Е.Г. Коррупция в России: правовые основы противодействия. Тамбов, 2011.
2. Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 г. № 781-11 ГД // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5506.
3. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012.
Поступила в редакцию 14.05.2013 г.
UDC 340
LAW REGULATION OF ANTI-CORRUPTION PROCEDURES
Sergey Vyacheslavovich FILATOV, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Theory of State and Law Department; Public Prosecutor's Office of Tambov region, Public Prosecutor of Division for Supervision over Implementation of Federal Legislation, e-mail:[email protected]
The article analyzes the existing legal and regulatory framework governing the fight against corruption, through the prism of possibilities for confronting corruption in law-making process.
Key words: fight against corruption in law-making; law sources; anti-corruption procedures.
УДК 344.1
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПРОХОЖДЕНИЯ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ
© Николай Николаевич КАРПОВ
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, Российская Федерация, доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой общих проблем прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе, е-таіі: [email protected]
Рассматривается состояние законности в войсках Российской Федерации, понятие обеспечения законности в сфере военной службы и ее составные части, объект и предмет деятельности прокуратуры в этой сфере, особенности деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере военной службы.
Ключевые слова: деятельность прокуратуры; обеспечение законности; прохождение военной службы.
Военная служба является одним из важнейших элементов исполнения гражданами Российской Федерации своей конституционной обязанности по защите Отечества. При этом прохождение военной службы осуществляется гражданами как по призыву, так и в добровольном порядке или по контракту.
Органы государственной власти Российской Федерации, организовывая прохождение гражданами военной службы, обязаны обеспечить реализацию прав и свобод граждан. При этом должны учитываться как положения, содержащиеся в ст. 2 Конституции Российской Федерации, обязывающие государство признавать, соблюдать и защищать права граждан, так и требования конституционных норм (ст. 7, 20, 21 Конституции Российской Федерации) о том, что политика государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, охрану жизни, здоровья, достоинства личности.
Однако органами прокуратуры в ходе осуществления надзорных мероприятий, а
также функции уголовного преследования ежегодно выявляется значительное количество преступлений и иных нарушений законности в войсках Российской Федерации. Результаты проведенного нами исследования, которым охвачен период с начала 1980-х гг. по настоящее время, позволяют сделать вывод о том, что компетентные органы государственной власти, в первую очередь военное командование, не в полной мере обеспечивают законность в сфере прохождения военной службы, в т. ч. реализацию установленных Конституцией Российской Федерации неотъемлемых прав граждан России на жизнь, здоровые и безопасные условия труда (службы) и социальное благополучие.
Так, согласно статистическим данным Главной военной прокуратуры в 2000-2005 гг. в российских войсках1 ежегодно соверша-
1 Автором используются в работе статистические данные Главной военной прокуратуры о состоянии преступности и законности в поднадзорных ей воинских частях Вооруженных сил, пограничных органов, внутренних войск МВД, других войсках, воинских
