CC BY
36
УДК 343.13 ББК 67.411
DOI 10.24412/2073-0454-2021 -5-329-332
NIION: 2003-0059-5/21-067 MOSURED: 77/27-003-2021-05-266 © Московцева К.А., 2021
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Кристина Андреевна Московцева, адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: Kristinavolckova@yansex.ru
Научный руководитель: начальник кафедры предварительного расследования Московского университета
МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент, Почетный сотрудник МВД России Д.А. Иванов
Аннотация. Анализируется правовая природа отечественного ведомственного контроля за действиями следователя в досудебном производстве по уголовным делам; приводится зарубежный опыт на примере Германии. Рассмотрена актуальная проблема сопоставления понятий ведомственный и процессуальный контроль. Предлагается редакция признаков ведомственного контроля для юридической науки. Опираясь на статистические данные МВД и судебную статистику, делается вывод о значимости ведомственного контроля.
Ключевые слова: ведомственный контроль, процессуальный контроль, следователь, начальник следственного отдела, руководитель следственного органа.
THE LEGAL NATURE OF DEPARTMENTAL CONTROL IN PRE-TRIAL CRIMINAL PROCEEDINGS: DOMESTIC AND FOREIGN EXPERIENCE
Kristina A. Moskovtseva, Adjunct of the Faculty of Training of Scientific, Pedagogical and Scientific Personnel Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail:Kristinavolckova@yandex.ru
Research supervisor: Head of the Department of Preliminary Investigation of the Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Honorary Employee of the Ministry of Internal Affairs of Russia D. A. Ivanov
Abstract. The legal nature of domestic departmental control over the actions of the investigator in pre-trial proceedings in criminal cases is analyzed; foreign experience is given on the example of Germany. The actual problem of comparing the concepts of departmental and procedural control is considered. A revision of the signs of departmental control for legal science is proposed. Based on the statistics of the Ministry of Internal Affairs and judicial statistics, the conclusion is made about the importance of departmental control.
Keywords: departmental control, procedural control, investigator, head of the investigative department, head of the investigative body.
Для цитирования: Московцева К.А. Правовая природа ведомственного контроля в досудебном производстве по уголовным делам: отечественный и зарубежный опыт. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(5):329-332.
Наряду с судебным контролем и прокурорским надзором ведомственный контроль предстает как одно из средств обеспечения прав и свобод участников уголовного судопроизводства, полномочиями осуществления которого обладают руководитель следственного органа, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания.
История становления в России института ведомственного контроля связана с изданием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка». Согласно Указу, следователям охраны
общественного порядка вверялись полномочия по производству предварительного расследования, а организационные функции возлагались на их руководителей [5, с. 17]. Интересно, что процессуальное положение данной категории лиц не было закреплено законодательно. Только позже, в п. 6а ст. 34 УПК РСФСР было закреплено понятие начальника следственного отдела. Статья 127-1 УПК РСФСР отражала его полномочия1.
1 Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ «Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» (утратил силу с 1 июля 2002 г.) // URL://http://www.kremlin.ru/acts/bank/1/
В соответствии с УПК РСФСР, начальник следственного отдела обладал преимущественно организационными полномочиями, имел довольно ограниченный круг возможностей. Вся весомая доля контрольно-надзорных функций была у прокуратуры. Ученые-процессуалисты того времени достаточно много внимания уделяли данному нововведению. Так, одни, являясь сторонниками классической системы, одобряли такой небольшой круг полномочий руководителя следственного отдела, считая, что прокурор должен нести все контрольно-надзорные функции, обеспечив, тем самым, объективность хода расследования. Другие, наоборот, выступали за увеличение контрольно-надзорных полномочий начальника следственного отдела с ограничением таковых у прокурора [2, с. 26].
УПК 2001 г. расширил круг полномочий начальника следственного отдела, закрепив за ним не только организационные, но и процессуальные функции. Так, теперь он мог отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении уголовного дела, самостоятельно продлевать срок проверки сообщений о преступлении, участвовал в составлении плана расследования, принимал меры по устранению нарушений закона.
При создании Следственного комитета при Прокуратуре в 2007 г., основная часть контрольно-надзорных полномочий прокурора за деятельностью следователя перешла к начальнику следственного отдела, который стал наименоваться руководитель следственного органа. Теперь он мог полноценно руководить ходом предварительного расследования, участвовать в уголовном преследовании подозреваемых и обвиняемых [1, с. 125].
Интересной представляется система, сложившаяся в Германии, где действует принцип прокурор-
ской монополии на осуществление уголовного преследования. Законодательно, полиция подчинена Министерствам внутренних дел Земель, но фактически она состоит в подчинении у прокуратуры. В структуре полиции выделяют «помощников прокуратуры» и иных сотрудников полиции. Так, согласно Закону о судоустройстве, «помощники прокуратуры» наделены полномочиями по применению мер принуждения. Сотрудник полиции наделен лишь рядом обязательных полномочий, связанных с выполнением неотложных следственных действий.
Руководство расследованием осуществляет прокурор, который также может производить его и в полном объеме. Наряду с прокурором, полиция и, так называемый, «следственный судья» являются участниками предварительного расследования2. Все же расследование в целом осуществляет полиция, а прокурор руководит им. Самостоятельно он проводит расследование лишь по некоторым категориям тяжких преступлений, например, государственные, коррупционные и др. Для расследования данных категорий дел в структуре прокуратуры предусмотрены специальные следственные подразделения [4, с. 425].
Положительным представляется факт того, что контрольные и надзорные полномочия сосредоточены в одних руках, и соответственно, споров о правильном распределении полномочий и ограничении процессуальной самостоятельности лица, производящего расследования по уголовному делу, не возникает.
На сегодняшний день ситуация в России складывается таким образом, что функция ведомственного контроля только нарастает. И это вполне обоснованно. Стоит обратить внимание на немалое количество расследуемых органами дознания и следствия уголовных дел. Согласно судебной статистике, в 2019 г. поступило на рассмотрение 806 114 дел, в 2018 г. — 885 075 дел, а в 2017 г. — 914 881дел (рис. 1)3.
Соответственно, нагрузка на следователя очень весомая, а поэтому и контроль со стороны руковод-
2 Ablauf der Ermittlungsfehrfahren // URL://https://www.jus-tiz.nrw.de/Gerichte_Beh erden/Staatsanwaltschaften/Ermittlung-sverfahren_Ablauf/Ablauf_Ermittlungsverfahren/index.php
3 Судебная статистика РФ // URL://http://stat.an^npecc^/-stats/ug/t/15/s/13
Рис. 1 Судебная статистика рассмотрения уголовных дел ¡а
2017-2019 гг.
940000 920000 900000 880000 860000 840000 820000 800000 780000 760000 740000
I
поступило УД в 2017 году поступило УД в 2018 году поступило УД в 2019 году
ства необходим, так как позволит оптимизировать деятельность следователя. Мы разделяем точку зрения Г.П. Химичевой, которая считает, что основным преимуществом процессуального контроля руководителя следственного органа выступает то, что он находится в непосредственной близости к объекту такого контроля, что и создает условия, необходимые для своевременного вмешательства [6, с. 288].
Статья 39 УПК РФ закрепляет достаточно широкий круг полномочий руководителя следственного органа, который после реформы 2007 г. только расширяется, тем самым ограничивая процессуальную самостоятельность следователя [3, с. 149].
К примеру, ч. 3 вышеуказанной статьи содержит положение, закрепляющее порядок действий следователя при несогласии с указаниями руководителя следственного органа, но там отсутствует норма, характеризующая действия следователя при отклонении его жалобы вышестоящим руководителем на указания нижестоящего руководителя следственного органа4.
Еще один актуальный вопрос, существующий в научной среде, связан с соотношением понятий ведомственности и процессуальности. По общему правилу, принято считать, что ведомственный контроль равен контролю процессуальному, но существует и точка зрения, согласно которой эти два вида не могут быть взаимозаменяемы и употребляться в одном контексте; для того, чтобы прояснить проблему, необходимо разобраться с их этимологией. Так, слово «ведомственный» впервые было закреплено в 1863 г. в словаре Даля и трактовалось как «принадлежащий до ведомства». Ведомство, в свою очередь, означало «отрасль, часть государственного управления, составляющая нечто целое». В толковом словаре Даля также приводится значение слова процесс, как процедуры, т.е. «всякое длительное последовательное дело, тяжба, судебный ход дела»5.
С.А. Табаков дает следующее определение ведомственного контроля, трактуя его как «регламентированную уголовно-процессуальным законом деятельность руководителя следственного органа, в содержание которой могут входить проверка законности и обоснованности процессуальных решений, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации предварительного следствия, а также применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона» [5, с. 14].
П.А. Щеколдин под ведомственным контролем понимает одну из функций управления органами предварительного следствия в системе МВД России, осуществляемую уполномоченными должностными лицами и специализированными подразделениями данного ведомства [7, с. 336].
Налицо факт того, что в ученой среде нет единого мнения по поводу соотношения ведомственного и процессуального контроля. Так, С.А. Табаков уравнивает в значении эти два вида, П.А. Щеколдин, наоборот, разделяет, определяя главный признак ведомственного контроля через принадлежность к системе МВД.
Подводя итог вышесказанному, считаем целесообразным выделить признаки ведомственного контроля:
♦ принадлежность к определенному ведомству;
♦ правовая природа основана на нормах процессуального права, ведомственных НПА;
♦ правила и распоряжения носят административный характер;
♦ имеет своей непосредственной целью контроль за соблюдением уголовно-процессуального законодательства, а также непроцессуального законодательства, касающегося порядка организации и выполнения служебной деятельности.
Не смотря на то, что институт ведомственного контроля еще достаточно молод, очевидна его колоссальная значимость. Это подтверждают имеющиеся статистические данные, отражающие количество уголовных дел, в которых руководителем следственного органа были даны письменные указания. Например, в Липецкой области по состоянию на 2018-2019 гг. таких уголовных дел насчитывалось 43%. Вместе с тем, в отчете за данный период отмечено снижение отдельных видов преступлений, повышение раскрываемости и вынесенных обвинительных приговоров суда6. Разумеется, на все эти факты влияет непосредственная контролирующая деятельность руководителя на местах.
Но все же, механизмы ведомственного контроля нуждаются в глубоком изучении и совершенствова-
4 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 24 марта 2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
5 Толковый словарь Даля // URL://https://gufo.me/dict/dal/ведать
6 Статистические данные об основных показателях деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по Липецкой области за 2018-2019 гг.» // URL://https://48.мвд.рф/-news/item/21255884/
нии. Анализ судебной статистики РФ, позиций отечественных ученых-цивилистов, а также зарубежный опыт позволят выявить наиболее оптимальные пути решения существующих проблем и направления совершенствования уголовно-процессуального законодательства. Но следует заметить, что реформировать данную систему стоит осторожно и постепенно, перенимая существующий опыт.
Литература
1. Григорьева Н.В. К вопросу о ведомственном процессуальном контроле в уголовном судопроизводстве // Вестник экономической безопасности. 2016. № 5. С. 128-131.
2. Колоколов Н.А. Последние новеллы УПК РФ: баланс обвинительной власти стабилизируется // Уголовное судопроизводство. 2009. № 2. С. 25-32.
3. Олефиренко Т.Г. Ведомственный процессуальный контроль как основное средство руководителя следственного органа по обеспечению законности предварительного расследования // Грамота. 2014. № 2(40). С. 148-150.
4. Путцке Х, Тарбагаев А.Н., Назаров А.Д. и др. Роль прокурора в предупреждении и устранении следственных ошибок: российский и немецкий опыт // Всероссийский криминологический журнал. 2018. № 3. С. 424-430.
5. Табаков С.А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009.
6. Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности: Моногр. М., 2003.
7. Щеколдин П.А. О субъектах ведомственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия территориальных органов Министерства внутренних дел России на районном уровне // Вестник ТГУ. 2013. № 3(119). С. 334-338.
References
1. Grigor'yeva N.V. K voprosu o vedomstvennom protsessual'nom kontrole v ugolovnom sudoproizvod-stve // Vestnik ekonomicheskoy bezopasnosti. 2016. № 5. S. 128-131.
2. KolokolovN.A. Posledniye novelly UPK RF: ba-lans obvinitel'noy vlasti stabiliziruyetsya // Ugolovnoye sudoproizvodstvo. 2009. № 2. S. 25-32.
3. Olefirenko T. G. Vedomstvennyy protsessual'nyy kontrol' kak osnovnoye sredstvo rukovoditelya sled-stvennogo organa po obespecheniyu zakonnosti pred-varitel'nogo rassledovaniya // Gramota. 2014. № 2(40). S. 148-150.
4. Puttske Kh, TarbagayevA.N., NazarovA.D. i dr. Rol' prokurora v preduprezhdenii i ustranenii sledstven-nykh oshibok: rossiyskiy i nemetskiy opyt // Vserossiyskiy kriminologicheskiy zhurnal. 2018. № 3. S. 424-430.
5. Tabakov S.A. Vedomstvennyy protsessual'nyy kontrol' za deyatel'nost'yu sledovateley i doznavateley or-ganov vnutrennikh del: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. Omsk, 2009.
6. Khimicheva G.P. Dosudebnoye proizvodstvo po ugolovnym delam: kontseptsiya sovershenstvovaniya ugo-lovno-protsessual'noy deyatel'nosti: Monogr. M., 2003.
7. Shchekoldin P.A. O subyektakh vedomstvennogo kontrolya za deyatel'nost'yu organov predvaritel'nogo sledstviya territorial'nykh organov Ministerstva vnutrennikh del Rossii na rayonnom urovne // Vestnik TGU. 2013. № 3(119). S. 334-338.
