CC BY
55Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
provided by chapter V.7 of the Land Code of the Russian Federation. The following
points are given in this article: on the one hand, the argument for the independent
nature of this legal institution, on the other hand, the argument that bring it closer to
the traditional form of the public servitude provided by the 23 article of the Land
code of the Russian Federation. As a result of the study, the author propose to change
the legal norm of public servitude in the Russian land legislation
Key words: servitude, public servitude, land plot, encumbrance, limited property
law
С момента принятия в 2001 году Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) такой институт земельного права, как сервитут, представляющий собой ограниченное вещное право на чужую вещь, состоящее в ограниченном пользовании ею [1, с. 369], являлся предметом дискуссий среди многих исследователей, причем особое место в полемике всегда занимал вопрос правовой природы отдельных видов сервитута.
В науке земельного права традиционно выделяют частный и публичный сервитут, что говорит о дуалистической правовой природе [2, с. 71] этого института. Так, в связи с принятием ЗК РФ и введением в действие главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации в законодательстве были закреплены эти два вида обременения. На данный же момент ранее указанное классическое деление сервитутов претерпело значительные изменения. С 1 марта 2015 года в Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ», который предусмотрел сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (глава V.3 ЗК РФ), или «квазипубличный сервитут» [2, с. 72] либо «квазичастный сервитут» [3, с. 267]; далее с 1 сентября 2018 года вступил в действие Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части упрощения размещения линейных объектов»
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
(далее - ФЗ № 341), который предусмотрел публичный сервитут,
устанавливаемый в отдельных целях (глава У.7 ЗК РФ).
Как мы видим, в российском земельном законодательстве предусмотрено два публичных сервитута, в связи с чем возникает закономерный вопрос -является ли публичный сервитут, предусмотренный главой У.7 ЗК РФ, самостоятельным видом сервитута или же будет более целесообразным, если мы будем его рассматривать как разновидность публичного сервитута, предусмотренного статьей 23 ЗК РФ?
Большинство исследователей, анализируя признаки данного ограниченного вещного права, склонны относить его к отдельному виду сервитута, но также в науке существуют и иные подходы, в частности, Волков Г. А., рассматривающий положительные и отрицательные стороны введения законодателем в ЗК РФ положений о сервитуте, устанавливаемом в отдельных целях, рассматривает его вместе с сервитутом, предусмотренным статьей 23 ЗК РФ, как единый институт публичного сервитута [4, с. 230]. Также существует позиция, в соответствии с которой публичный сервитут, предусмотренный как статьей 23 ЗК РФ, так и главой У.7 ЗК РФ является публично-правовым ограничением права собственности, не являющимся сервитутом, в частности, Емелькина Е. А. рассматривает публичный сервитут, устанавливаемый в отдельных целях, как «конструкцию, которая сочетает элементы ограничений права собственности, вещного сервитута, а также института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд» [5, с. 68].
Исходя из вышесказанного, считаю, что спор относительно правовой природы публичного сервитута, предусмотренного главой У.7 ЗК РФ (далее -публичный сервитут, введенный в 2018 году), может быть разрешен исходя из его сравнения с публичным сервитутом, предусмотренным статьей 23 ЗК РФ (далее - публичный сервитут).
Итак, во-первых, пункт 2 статьи 23 ЗК РФ раскрывает содержание понятия публичный сервитут. Глава У.7 ЗК РФ не содержит положения о том,
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
что представляет собой публичный сервитут, введенный в 2018 году. Поэтому
мы можем предположить, что дефиниция, содержащаяся в пункте 2 статьи 23 ЗК РФ, распространяется и на публичный сервитут, введенный в 2018 году. Однако не стоит забывать о целевом назначении этих обременений. Так, статья 39.40 ЗК РФ содержит открытый перечень лиц, имеющих право ходатайствовать об установлении публичного сервитута, введенного в 2018 году, среди которых, в частности, организации-субъекты естественных монополий, организации связи, организации-владельцы объектов транспортной инфраструктуры. Анализируя данный перечень, мы приходим к выводу, что публичный сервитут, введенный в 2018 году, устанавливается в интересах крупных корпораций, в то время как публичный сервитут исходя из дефиниции, содержащейся в статье 23 ЗК РФ, устанавливается «... в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения ...», и, следовательно, в связи с этим обстоятельством, можно сделать вывод, что дефиниция понятия публичный сервитут не распространяется на сервитут, введенный в 2018 году. Таким образом, по данному критерию новый публичный сервитут тяготеет к определению его как самостоятельного института.
Во-вторых, ФЗ № 341 пункт 3 статьи 5 ЗК РФ был дополнен дефиницией понятия обладатель публичного сервитута. Анализируя его содержание, мы приходим к выводу, что речь идет именно об обладателе публичного сервитута, введенного в 2018 году. Это обстоятельство, по мнению автора данной статьи, также свидетельствует о том, что мы должны относить рассматриваемое обременение к самостоятельному виду сервитута.
В-третьих, основанием установления обоих публичных сервитутов, согласно статье 23 ЗК РФ и пункту 1 статьи 39.39 ЗК РФ, является решение уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, что указывает на единую правовую природу двух ограниченных вещных прав в данном аспекте. Более того в соответствии с пунктом 2 статьи 39.39 ЗК РФ публичный сервитут, введенный в 2018 году,
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
должен устанавливаться с учетом положений статьи 23 ЗК РФ, что также
сближает два эти обременения. Однако не стоит забывать о том, что после принятия уполномоченным органом решения об установлении публичного сервитута, введенного в 2018 году, обладатель публичного сервитута и правообладатель обремененного земельного участка, в силу статьи 39.47 ЗК РФ, заключают соглашение об осуществлении публичного сервитута, а в случае, если правообладатель отказался заключить соглашение, то обладатель публичного сервитута в праве обратиться в суд с требованием о понуждении правообладателя заключить его, но уже на условиях, установленных судом. В связи с этим можно сделать вывод, что условия установления публичного сервитута, введенного в 2018 году, содержатся либо в соглашении об установлении публичного сервитута, либо в судебном решении; условия же установления публичного сервитута содержатся исключительно в решении уполномоченного органа. По данному критерию новый сервитут близок к определению его в качестве самостоятельного.
В-четвертых, цели установления публичного сервитута определены в пункте 4 статьи 23 ЗК РФ, в свою очередь цели установления нового публичного сервитута перечислены в статье 39.37 ЗК РФ. Можно предположить, что наличие собственных целей у каждого из сервитутов свидетельствует о том, что это два самостоятельных вида обременения, однако подпункт 8 пункта 4 статьи 23 ЗК РФ содержит следующее положение: «публичный сервитут может устанавливаться для использования земельного участка в целях, предусмотренных статьей 39.37 ЗК РФ», что явно указывает на то, что новый сервитут является разновидностью публичного сервитута, предусмотренного статьей 23 ЗК РФ.
В-пятых, предметом публичного сервитута в соответствии с пунктом 5 статьи 23 ЗК РФ выступают один или несколько земельных участков или земель. Публичный сервитут, введенный в 2018 году, в силу статьи 39.39 ЗК РФ, устанавливается в отношении земельного участка независимо от формы
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
собственности. Как мы видим, новый публичный сервитут устанавливается
только в отношении земельных участков, а старый - еще и в отношении земель, однако сравнение сервитутов по данному критерию не позволяет очевидно сделать вывод о том, что это два разных вида обременения, так как можно предположить, что в этом специфика правовой природы сервитута, введенного в 2018 году, как разновидности публичного сервитута, предусмотренного статьей 23 ЗК РФ.
В-шестых, в силу пункта 7 статьи 23 ЗК РФ и статьи 39.45 ЗК РФ, оба публичных сервитута являются срочными, что является их общей чертой, однако существует отличие: если срок сервитута, предусмотренного статьей 23 ЗК РФ, определяется исключительно решением уполномоченного органа об его установлении, то в отношении нового публичного сервитута ЗК РФ в статье 39.45 устанавливает определенный рамки, в пределах которых уполномоченный орган определяет срок установление сервитута в отношении конкретного земельного участка. В данном аспекте, как считает автор данной статьи, также как и при сравнении по предыдущему критерию, с одной стороны, может проявляться специфика нового публичного сервитута, а с другой стороной - его индивидуальность как самостоятельного вида.
В-седьмых, порядок определения платы за публичный сервитут, введенный в 2018 году, прямо определен в статье 39.46 ЗК РФ, в то время как порядок платы за публичный сервитут, предусмотренный статьей 23 ЗК РФ, подробно не регламентирован. Также в отношении нового публичного сервитута ЗК РФ в пункте 6 статье 39.46 прямо предусматривает, при каких условиях он является безвозмездным, и, следовательно, по остаточному принципу можно определить, когда данный сервитут возмездный. Публичный же сервитут, предусмотренный статьей 23 ЗК РФ, является платным при условии возникновения существенных затруднений в использовании земельного участка в связи с его обременением сервитутом, что очевидно отличает его от нового публичного сервитута, и, следовательно, является
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
основанием для рассмотрения этих двух обременений как самостоятельных.
В-восьмых, в соответствии с пунктом 18 статьи 23 ЗК РФ порядок установления нового публичного сервитута, его срок, условия осуществления и порядок определения платы устанавливаются главой У.7 ЗК РФ, из чего следует, что иные положения, касающиеся нового публичного сервитута, регламентируются статьей 23 ЗК РФ. В частности, например, пункт 10 статьи 23 ЗК РФ прямо указывает на невозможность в случае существенного затруднения использования земельного участка обременять его публичным сервитутом, введенным в 2018 году, а это очевидно подтверждает тот факт, что новый сервитут нам следует рассматривать как разновидность публичного сервитута, предусмотренного статьей 23 ЗК РФ.
На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод: несмотря на то, что в ходе сравнения сервитутов были выявлены положения, явно свидетельствующие о том, что обременение, введенное в 2018 году, является разновидностью публичного сервитута, предусмотренного в статье 23 ЗК РФ, все же будет более целесообразным рассматривать эти ограниченные вещных прав как два самостоятельных, но в то же время взаимосвязанных вида публичных сервитутов. В связи с этим автор данной статьи считает, что законодателю следует предусмотреть в ЗК РФ положения, которые должны содержать общие нормы для обоих сервитутов (в частности, дефиницию понятия публичный сервитут, основание его установление, предмет, стороны, порядок определения платы, права и обязанности сторон, а также способы и средства защиты прав как правообладателя земельного участка, так и обладателя публичного сервитут). Специальными же нормами ЗК РФ предлагаю урегулировать лишь специфику отдельных двух видов публичных сервитутов (в частности, их цели, срок и порядок установления, а также иные положения, но при условии, что данные специальные нормы не должны противоречить общим нормам о публичном сервитуте). В связи с вышеизложенным также, по мнению автора данной статьи, будет целесообразным внести изменения в пункт 3 статьи
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
5 ЗК РФ, а именно: дефиницию понятия «обладатель публичного сервитута»
после словосочетания «установленное в соответствии» дополнить словами «со статьей 23 и», что позволит обеспечит как нормативное, так и доктринальное единство в понимании данного понятия.
Таким образом, можно сделать вывод, что публичный сервитут, предусмотренный главой У7 ЗК РФ, является самостоятельным земельно-правовым институтом, имеющим признаки как классического публичного сервитута, так и иных конструкций вещного права. В целях же обеспечения эффективного функционирования данного института представляется целесообразным введения в ЗК РФ как общих норм, касающихся публичного сервитута в целом, так и специальных норм, устанавливающих специфику отдельных его видов: публичного сервитута, предусмотренного статьей 23 ЗК РФ, и публичного сервитута, предусмотренного главой У7 ЗК РФ.
Список литературы:
1. Гражданское право: учеб.: в 2 т. / под ред. Б. М. Гонгало. 2-е изд. перераб. и доп. М., 2017. Т. 1.
2. Вагина О. В. Новый вид права ограниченного пользования чужим земельным участком - сервитут на публичные земли // Бизнес, менеджмент и право. 2015. № 1 (31). С. 71-73.
3. Киль Ю. Э., Синицына В. А. Правовая природа сервитута, устанавливаемого в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности // Ural Journal of Legal Research. 2018. № 1. С. 78 -90.
4. Волков Г. А. Земельные сервитуты: развитие и проблемы гарантий прав // Ученые записки Казанского университета. Серия гуманитарные науки. 2019. Кн. 1. Т. 161. С. 219-236.
5. Емелькина Е. А. Правовая природа нового публичного сервитута // Аграрное и земельное право. 2018. № 9 (165). С. 66-71.
