CC BY
100
Правовая природа отношений
по предоставлению коммунальных услуг
Михайлов Д. И. *
Legal nature of relationship in the sphere ofprovision ofpublic utilities is discussed. A conclusion is made that contrary to the provisions of the RF Housing Code the concept of 'services' does not include supply of public utilities to the consumers. The author considers it necessary to regulate legal relations in the field of provision of public utilities. This will require differentiation between transaction in alienation of resources as goods (purchase and sale relations) and activities in aimed at real provision of services. It is also necessary to propose more effective outlines of legal regulations in the sphere of provision of public utilities.
В соответствии с действующим жилищным законодательством субъект, осуществляющий управление многоквартирным домом, обязан предоставлять коммунальные услуги проживающим в нем гражданам. Это вытекает из легального определения понятия «управление многоквартирным домом» (ч. 1 ст. 161 ЖКРФ).
В настоящее время при определении коммунальных услуг применяется единый подход, а именно — во всех ныне действующих нормативных правовых актах представлен одинаковый и исчерпывающий перечень видов деятельности.
Между тем действующие нормы, регулирующие отношения по водо-, тепло-, газо-, электроснабжению и водоотведе-нию (в частности, ЖК РФ и Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»1 (далее — Правила), ошибочно определяют правовую природу данных отношений. Понятие «снабжение коммунальными ресурсами» подменяется понятием «предоставление коммунальных услуг», что недопустимо. Данное заблуждение связано с принятием в 1993 г. Общероссийского классификатора услуг населению, в котором на нормативном уровне фактическая продажа коммунальных ресурсов гражданам была определена как предоставление услуг.
Сегодня под коммунальными услугами законодательство понимает деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, электро- и газоснабжению (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отоплению (тепло-
снабжение, включая поставки твердого топлива при наличии печного отопления)2. В Правилах, принятых во исполнение норм ЖК РФ, исполнителем признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные услуги, производящие или приобретающие коммунальные ресурсы и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Это могут быть управляющая организация, товарищество собственников жилья (ТСЖ), жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений — иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. Продажу коммунальных ресурсов исполнителю осуществляет ресурсоснаб-жающая организация (далее — РСО) — любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель. Причем граждане, использующие коммунальные услуги для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, Правилами именуются потребителями.
Следовательно, с учетом выбранного способа управления (ч. 2 ст. 162 ЖК РФ) управляющая организация, ТСЖ, жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив предоставляет потребителю коммунальные услуги на основании договора, содержащего условия их предоставления. При-
Аспирант Московского городского университета управления правительства Москвы.
0
01
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со s
H
о
0
1
о я с о m ф VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
ISSN 1997-1001
0
01
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d я
ü <
ü S I
н
о ф
со
чем данные услуги должны предоставляться потребителю по присоединенной сети в его жилое помещение круглосуточно (бесперебойно) надлежащего качества и в необходимых объемах. Эта обязанность, как представляется, ошибочно возложена на исполнителя.
Иначе говоря, согласно закону РСО на основании заключенного с исполнителем договора купли-продажи продает коммунальные ресурсы исполнителю, который, в свою очередь, заключает с потребителем самостоятельный договор на предоставление коммунальных услуг. Предметом этого договора кроме указанных ресурсов является также деятельность по обслуживанию сетей, через которые осуществляется их подача, и иного оборудования. Вследствие чего у исполнителя возникают обязательства по бесперебойному предоставлению этих услуг надлежащего качества и в необходимых объемах перед всеми потребителями.
Подобная правовая конструкция, как уже отмечалось, небезупречна и крайне сложна в практическом применении, а по большому счету — асоциальна (наносит большой урон интересам собственников помещений в многоквартирных домах). Это связано с тем, что исполнитель, приобретая у РСО энергоресурсы, потом перепродавая их потребителю, вынужден отстаивать в первую очередь свои интересы, а во вторую — РСО (исполнитель требует у потребителя внесения платы за потребленные коммунальные услуги, уплату неустоек, приостанавливает или ограничивает подачу потребителю горячей воды, электрической энергии, газа и т.п. (п. 50 Правил). Между тем, исходя из содержания отношений по управлению многоквартирным домом, исполнитель при осуществлении своей деятельности по управлению домом обязан обеспечивать соблюдение прав и законных интересов собственников помещений, а также представлять их законные интересы, в том числе в отношениях с третьими лицами. Такое утверждение отчасти подтверждается ст. 138 ЖК РФ, определяющей обязанности ТСЖ.
Кроме того, в позиции законодателя явно прослеживается попытка подменить как субъектов (когда исполнитель фактически выступает в качестве продавца коммунальных ресурсов), так и договоры в целом (когда стороны, заключая договор по предоставлению возмездных услуг, в действительности реализуют пра-
ва и исполняют обязанности по договору купли-продажи энергоресурсов).
Таким образом, налицо объективная необходимость правового упорядочения отношений по снабжению коммунальными ресурсами. Для этого требуется разграничить сделку по отчуждению ресурсов как товара от деятельности по реальному предоставлению услуг и предложить наиболее эффективную правовую схему регулирования отношений по предоставлению гражданам коммунальных услуг.
В соответствии с ч. 1 ст. 779 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Таким образом, под оказанием услуги понимается совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности. В качестве объекта гражданских прав услуга выражается в определенном полезном эффекте (результате) от совершения исполнителем определенных действий либо осуществления им определенной деятельности3. Отличие предоставления услуг от купли-продажи заключается в нематериальном характере полезного результата услуг. Нематериальное выражение результата деятельности в качестве критерия разграничения услуг от иных объектов налогообложения (товаров и работ) получило легальное закрепление в Налоговом кодексе Российской Федерации (ст. 38). Кроме того, в качестве дополнительного признака услуг принято рассматривать невозможность ее существования отдельно от исполнителя и его деятельности4. В процессе предоставления услуг исполнитель передает заказчику не сам результат, а действия, которые к нему привели.
Учитывая изложенное, представляется, что приведенное определение понятия «услуга» вопреки положениям, содержащимся в ЖК РФ, не может охватывать снабжение потребителя коммунальными ресурсами. Законодатель не видит разницы между отношениями купли-продажи и предоставлением услуг, делая в кодексе акцент именно на последнем. Очевидно, что такое отождествление понятий недопустимо.
Конечно, при осуществлении деятельности по снабжению коммунальными ресурсами потребителя снабжающая
организация одновременно осуществляет работы и услуги, направленные на обеспечение передачи (продажи) ресурсов, однако это не изменяет истинную правовую природу этих отношений, поскольку потребитель помимо обеспечения подачи оплачивает и сами ресурсы, что никак не вписывается в категорию услуги. Более того, потребителю как результат в первую очередь интересен ресурс, а не деятельность, обеспечивающая его подачу. Высказывая аналогичное мнение, Д.П. Гордеев и В.Ю. Прокофьев отмечают, что материально-вещественная природа конечного продукта деятельности по предоставлению коммунальных ресурсов бесспорна, поэтому «определение собирательного экономико-правового понятия «коммунальные услуги» ближе к понятию «ресурсоснабжение», являющемуся разновидностью отношений по снабжению (купле-продаже) энергии и других видов ресурсов»5. Изложенное подтверждает то, что ядром данных правоотношений является купля-продажа коммунальных ресурсов.
Поскольку предметом купли-продажи является отчасти энергия (электрическая и тепловая), отчасти иные ресурсы (вода и газ), передаваемые главным образом через присоединенную сеть, то представляется наиболее правильным здесь
применять нормы о договоре энергоснабжения, содержащиеся в ГК РФ. При этом, как представляется, нет оснований считать подпадающую под правила договора энергоснабжения поставку любых ресурсов лишь в силу осуществления такой поставки через присоединенные сети, а также настаивать на однотипности этих отношений.
Однако в связи с необходимостью комплексного и по возможности единообразного регулирования отношений по снабжению коммунальными ресурсами мы вынуждены прибегнуть к этому довольно распространенному приему законодательной техники, призванному компенсировать отсутствие специальных норм. Тем более что ст. 548 ГК РФ напрямую допускает такую возможность. При необходимости регулирования отношений, связанных со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, можно руководствоваться правилами о договоре энергоснабжения (ст. 539 — 547 ГК РФ).
Вместе с тем использование подобной схемы будет способствовать и решению отдельных проблем, связанных с правильным пониманием природы этих отношений и соотношением их с другими нормами действующего законодательства.
Литература и примечания
1. Российская газета. 2006. 1 июня.
2. Ч. 4 ст. 154 ЖК РФ и п. 3 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам.
3. Гражданское право: учеб. В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. М. 2000. Т. 2. Полутом 2. С. 5.
4. Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России: учеб. М., 2001. С. 369.
5. Гордеев Д.П., Прокофьев В.Ю. Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг // Жилищное право. 2006. № 8. С. 47.
0
01
г •
о
о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
