Правовая политика в сфере модернизации системы административных наказаний Текст научной статьи по специальности «Право»

А.Ю. Соколов,

доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук

A.Yu. Sokolov,

Doctor of Law, Professor, Director of the Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [email protected]

DOI:

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ

Аннотация: актуальность статьи обусловлена значительной ролью эффектив- а

ного применения административных наказаний для предупреждения правонарушений. |

Система административных наказаний в различные исторические периоды менялась Щ

в зависимости от тенденций развития общественной жизни. В современных усло- ^

виях требуется расширение перечня административных наказаний в целях борьбы §

с административными правонарушениями в сфере лицензирования и на транспорте. "о

Цель статьи заключается в разработке предложений по модернизации системы |

административных наказаний. Достижению цели способствовало использование ®

73

общенаучных методов познания (анализ, синтез) и формально-юридического метода. |

Автор делает вывод о необходимости правового закрепления приостановления дей- ^

ствия лицензии, аннулирования лицензии, принудительной ликвидации юридического I

лица, принудительного выделения и разделения юридического лица, администра- с

тивного запрета на пользование услугами авиаперевозчиков в качестве новых видов Ц

административных наказаний, изменения подхода к назначению предупреждения как I

вида административного наказания. ^

Ключевые слова: административное наказание, приостановление действия |

лицензии, административное правонарушение, КоАПРФ, система административ- д

0)

ных наказаний.

LEGAL POLICY IN THE FIELD OF MODERNIZATION %

OF THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE PENALTIES 3

to 1

Abstract: the relevance of the article is due to the significant role of the effective *

application of administrative penalties to prevent offenses. The system of administrative penalties in different historical periods has changed depending on the trends in the development of public life. In modern conditions, it is necessary to expand the list of administrative penalties in order to combat administrative offenses in the field of licensing and administrative offenses in transport. The purpo.se of the article is to develop proposals for the modernization ofthe system of administrative penalties. The achievement of the goal facilitated by the use ofgeneral scientific methods of cognition (analysis, synthesis) and the formal legal method. It concluded that it is necessary to legally fix the suspension of a license, cancel a license, forced liquidation of a legal entity, and an administrative ban on the use of air carrier services as new types of administrative penalties, changes in the approach to the appointment of a warning as a type of administrative punishment.

27

Keywords: administrative punishment, suspension ofa license, administrative offense, Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, system of administrative penalties.

Современная система административных наказаний сформировалась в результате длительного периода эволюции законодательства об административной ответственности. До конца XVIII в. отечественная правовая наука не разделяла уголовную и административную ответственность, однако предпосылки разграничения административных и уголовных наказаний прослеживались еще в законодательных актах Древнерусского государства. Так, Русская Правда упоминала о преступлениях, которые наказывались штрафом. Следует подчеркнуть значительную разницу между нижним (1 гривна) и верхним (80 гривен) пределами штрафа. В случае его неуплаты виновный .а подлежал уголовной каре [1, с. 176].

го Разделение уголовных преступлений и иных противоправных деяний (проступков), явившихся прообразом административных а правонарушений, было произведено Указом Екатерины II от 3 апреля о5 1781 г. «О суде и наказаниях за воровство разных родов и о заведении § рабочих домов во всех губерниях» [2], а также Уставом благочиния [3]. 2 Данные нормативные акты рассматривали правонарушения, совер-^ шенные на сумму до 20 рублей, в качестве мелких. — В советское время порядок назначения административных § наказаний (взысканий) регламентировался разноуровневыми нор-^ мативными правовыми актами. Полномочиями по рассмотрению § дел об административных правонарушениях обладали различные ^ органы государственной власти, включая Революционный трибунал печати [4], местные комиссариаты труда [5], Народный комиссариат о финансов [6]. Перечень административных взысканий долгое время ^ ограничивался предупреждением, штрафом, принудительными рабо-С тами и конфискацией имущества.

Расширение сферы общественных отношений, регулируемых 28 и защищаемых административным правом, привело к необходимо-^ сти кодификации законодательных актов, закрепляющих порядок СЧ реализации административной ответственности. Основы законода-® тельства Союза ССР и союзных республик об административных ^ правонарушениях [7] явились первым общесоюзным нормативным актом кодификационного характера по вопросам административной ответственности. В Основах были перечислены виды административных взысканий, описан порядок их применения и сформулированы ограничения в части установления отдельных

а

их видов, дана краткая характеристика каждого административного взыскания.

В развитие Основ 20 июня 1984 г. был принят КоАП РСФСР [8], который охватил все нормы республиканского законодательства, устанавливающие административную ответственность. КоАП РСФСР дал определение административного взыскания, привел исчерпывающий перечень его видов, кратко раскрыв каждый. Система мер административной ответственности по КоАП РСФСР включала в себя: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискацию предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного § правонарушения; лишение специального права, предоставленного § гражданину; исправительные работы; административный арест; 3 административное выдворение за пределы РСФСР иностранного о гражданина или лица без гражданства. 3

Глобальные экономические и политические реформы на рубеже §

80-90-х гг. прошлого века обусловили существование целого ряда

нормативных правовых актов различного уровня, которые параллель- 5

но с КоАП РСФСР регулировали применение мер административной §

ответственности в отдельных отраслях и сферах управления - тамо- § ~ ~ ~ ~ о

женной, налоговой, земельной, экологической и др. 3

Кодификация законодательства об административных правона- 2 рушениях была осуществлена с принятием 30 декабря 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (да- § лее - КоАП РФ) [9]. Необходимость данной кодификации диктовалась -3 переходом России к рыночным экономическим отношениям, появ- Ц лением новых правоотношений, отсутствием четкого разграничения | федеральной и региональной законодательной компетенции в сфере 3 административной ответственности. В КоАП РФ законодатель привел 5 иной перечень мер административной ответственности, определив | их как «административные наказания», исключил из него исправительные работы и ввел новую меру - дисквалификацию. 29

А. П. Шергин отмечает, что введение законодателем термина а

«административное наказание» вместо прежнего термина «адми- 5

нистративное взыскание» отразило карательную сущность мер §

административной ответственности и устранило тавтологическую §

ситуацию с законодательной конструкцией «взыскание взыскивает- ю ся» [10]. Подобный подход, по мнению Д.Н. Бахраха, подчеркивает близость мер административной ответственности к мерам уголовной ответственности и отражает их общие черты [11, с. 38]. С позиций,

обозначенных Ю. С. Адушкиным, это в полной мере позволяет распространить на них общий режим международных стандартов механизма защиты прав и основных свобод человека, предполагающего универсальную трактовку правовой категории «наказания» ввиду несовпадений и других особенностей регулирования в национальных правовых системах оснований и процедур применения уголовных и административных санкций. Кроме того, меры административной ответственности, став «наказаниями», логично вписываются в сферу действия конституционного запрета жестокого и унижающего человеческое достоинство наказания. Определением «наказательной» природы административно-деликтных санкций создана база для изменения по ряду параметров концептуальных и законодательных подходов к соотношению административной и уголовной ответственности, часто являющейся по своей сути вариантом усиленной ответственности за .а однородное (иногда и одноименное) противоправное деяние [12, с. 41]. го За недолгий период действия КоАП РФ перечень мер административного наказания подвергался неоднократным изменениям. Так, а в целях установления судебного порядка приостановления деятель-§ ности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без § образования юридического лица, юридических лиц законодателем до-2 бавлена новая мера административного наказания - административное приостановление деятельности [13]. В связи с отсутствием широкой — практики применения из указанного перечня исключено возмездное § изъятие орудия совершения или предмета административного право-5 нарушения [14]. В целях стимулирования организаторов публичных § мероприятий к уважительному отношению и соблюдению законных ^ интересов граждан, которые в связи с проведением массовых мероприятий испытывают ограничение конституционных прав на свободу о передвижения, выбор места пребывания и так далее, введены обяза-^ тельные работы, заключающиеся в выполнении физическим лицом, С совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно 30 полезных работ [15].

^ На современном этапе развития законодательства об администра-(V тивных правонарушениях одним из наиболее значимых изменений мо® жет стать принятие нового КоАП РФ [16] и Процессуального кодекса ^ Российской Федерации об административных правонарушениях [17]. Проекты данных актов размещены Минюстом России в сети Интернет для публичных обсуждений.

В данных проектах уделено внимание модернизации системы административных наказаний. Так, расширен перечень оснований

применения конфискации, которая как мера административного наказания будет применяться не только к орудиям и предметам административного правонарушения, но и к маломерным судам, авто-мототранспортным средствам; не являющимся орудиями совершения или предметами административного правонарушения орудиям охоты или рыболовства. Кроме того, административное приостановление деятельности переименовано в административный запрет деятельности, а срок применения данного наказания сокращен до 30 дней.

Вместе с тем ряд актуальных вопросов применения администра- д

тивных наказаний остается без должного внимания. Расширение круга £

о

административных правонарушений, совершаемых юридическими |

лицами, диктует необходимость модернизации системы администра- §

тивных наказаний посредством введения новых мер, которые могут ^

быть более эффективными, чем существующие. 3

Карательная сущность такой меры административного принуж- о.

дения, как приостановление действия лицензии, обусловливает воз- 3

можность закрепления порядка применения данной меры в КоАП РФ. § Следует отметить, что лишение специального разрешения (лицензии)

как вид административного наказания было закреплено в одной 5

из версий проекта общей части КоАП РФ. В законодательстве об ад- §

министративных правонарушениях Республики Беларусь лишение §

специального разрешения (лицензии) рассматривается как вид адми- 3

нистративного наказания. Минимальная продолжительность такого 2

лишения составляет шесть месяцев. 3

В результате закрепления приостановления действия лицензии §

в перечне видов административных наказаний будет устранена раз- -3

0}

нородность оснований применения данной меры, четко установлен £

срок такого приостановления. Представляется, что указанный вид |

административного наказания должен применяться в случае нару- 3

шения лицензионных требований и состоять во временном прекра- 5

щении осуществления видов деятельности, указанных в лицензии. | Учитывая правовые последствия, заключающиеся в невозможности

продолжения осуществления лицензируемого вида деятельности, 31

в качестве субъекта, уполномоченного назначать наказание в виде 3

приостановления действия лицензии, следует закрепить судебные 5

органы. Требуется также систематизация составов противоправных §

деяний, которые являются основанием для приостановления дей- §

о

ствия лицензии, и перенос их из разнородных законодательных актов в КоАП РФ. Необходимо разграничение составов административных правонарушений, за совершение которых назначается приостановление действия лицензии и административное приостановление (в про-

екте КоАП РФ - административный запрет) деятельности, поскольку последний вид наказания должен применяться вне связи с нарушением лицензионных требований.

Для случаев неоднократного грубого нарушения лицензионных требований субъектом, ранее подвергавшимся административному наказанию, следует установить в качестве административного наказания аннулирование лицензии. В настоящее время ст. 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» [18] в качестве одного из оснований для аннулирования лицензии называет неустранение лицензиатом грубых нарушений лицензионных требований. Осуществление деятельности с грубым нарушением лицензионных требований, в свою очередь, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

При этом особое внимание необходимо уделять установлению вины лица в нарушении лицензионных требований. Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности, данная мера должна являться необходимой для защиты экономических интересов РФ, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Верховный Суд РФ подчеркивает необходимость при принятии 2 решения об аннулировании лицензии учета характера совершенного ^ правонарушения, устранения организацией последствий нарушения — либо отсутствия таковых, а также иных фактических обстоятельств § дела, поскольку «аннулирование лицензии по своей правовой при-§ роде является административно-правовой санкцией и должно соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать

§ С

I

О требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим ^ характеру совершенного деяния. Поэтому наличие формальных при-С знаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом соответствующего решения» [19].

Установление приостановления действия лицензии и аннули-^ рования лицензии в качестве административных наказаний также СЧ потребует согласования норм КоАП РФ с законодательством о ли® цензировании. В настоящее время срок, в течение которого субъект

32

о

не имеет права повторного получения лицензии, установлен не во всех законодательных актах. В качестве примера следует привести Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спирто-

содержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» [20].

Карательная сущность принудительной ликвидации юридического лица также обусловливает необходимость закрепления данной меры административного принуждения в КоАП РФ в качестве нового вида административного наказания. В юридической литературе мнения об отнесении принудительной ликвидации юридического лица к мерам административной ответственности высказывались

неоднократно [21, с. 40; 22, с. 21; 23, с. 121]. Принудительная ликви- э

дация юридического лица - это самая серьезная мера принуждения, £

о

применяемая к нему. После ликвидации организация не может всту- 8

пать в правоотношения, в том числе административно-правовые, что §

означает прекращение ее административно-правового статуса. Этим ^

и определяется карательный характер меры. В целях унификации 3

£

оснований и процедуры ликвидации юридических лиц как меры о.

административной ответственности необходимо перенести нормы, 3

их регламентирующие и содержащиеся в многочисленных законах, §

в КоАП РФ. Кроме того, в КоАП РФ должны быть включены соот- 3

ветствующие составы административных правонарушений - основа- 5

ния административной ответственности, при наступлении которых §

следует ликвидация юридического лица. В качестве одного из таких §

о

составов нужно рассматривать повторное привлечение к админи- 3

стративной ответственности за осуществление предпринимательской 2

деятельности без государственной регистрации (лицензии), в том 3

числе продолжение осуществления деятельности, подлежащей ли- §

о

цензированию, после аннулирования лицензии. -3

Формирование целостной системы административных наказаний £

требует выявления и иных применяемых к юридическим лицам мер |

административно-принудительного воздействия карательной направ- 3

ленности. К таковым относится предусмотренное законодательством 35

о защите конкуренции [24] принудительное выделение и разделение | коммерческих и некоммерческих организаций. Примечательно, что

указанная мера включена в главу об ответственности, однако законо- 33

датель не поясняет, о каком виде юридической ответственности в дан- 3

ном случае идет речь. Существенный недостаток законотворческой 5

политики состоит в том, что подобные меры вводятся в отраслевое §

законодательство и длительное время остаются вне рамок админи- §§

стративно-деликтного законодательства, несмотря на очевидность £ их карательной сущности. Этим обусловлен ненадлежащий уровень защищенности прав и законных интересов лиц, подвергаемых соответствующему принудительному воздействию, в то время как поло-

жениями законодательства об административных правонарушениях предусматривается необходимость установления всех элементов состава административного правонарушения, виновности привлекаемого к административной ответственности лица. В связи с этим представляется целесообразным включение принудительного выделения или разделения юридического лица в систему административных наказаний.

Существующий перечень административных наказаний включает в себя административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения. Однако в современных условиях целесообразно расширение сферы действия данного административного наказания. Так, надлежащее функционирование транспорта является одним из ключевых факторов развития экономики страны. Участившиеся случаи нарушения обще-„о ственного порядка на транспорте свидетельствуют о необходимости повышения эффективности мер административной ответственности. Однако нарушение правил поведения граждан на транспорте, в част-№ ности невыполнение законных распоряжений командира воздушного § судна, влечет административное наказание в виде административного § штрафа или административного ареста. В связи с этим для случаев 2 неоднократного нарушения требуется введение административного ^ наказания в виде запрета на пользование услугами авиаперевозчиков. — Нуждается в корректировке существующий в действующем § КоАП РФ вид административного наказания - предупреждение. 5 На отсутствие выраженного санкционного характера предупрежде-§ ния обращалось внимание в юридической науке [25, 26]. Восприятие ^ лицом, которому назначено административное наказание, предупреждения не как меры административной ответственности, а как о своего рода освобождения от нее не способствует эффективному ^ применению данного вида административного наказания. Изменение С подхода к назначению данного вида административного наказания обеспечит реализацию превентивной сущности предупреждения, 34 особенно в аспекте профилактики правонарушений несовершенно-^ летних. Так, возможно закрепить в КоАП РФ норму, в соответствии (V с которой, наряду с назначением административного наказания в виде ® предупреждения, на лицо могут быть наложены дополнительные ^ обязанности, например воздерживаться от посещения определенных мест, от появления в ночное время в общественных местах, от употребления наркотических веществ и алкогольных напитков. В случае несоблюдения таких запретов предупреждение должно заменяться иным административным наказанием.

Следует также обратить внимание на внутрисистемные связи закрепленного в КоАП РФ перечня административных наказаний. Значение данной системы состоит в возможности выбора правоприменителя при назначении административных наказаний. Возможность замены административного штрафа предупреждением предусмотрена при наличии отдельных, закрепленных в КоАП РФ оснований. Однако требуется правовая регламентация вопроса замены одних административных наказаний на другие в случае их неисполнения.

Предложенные изменения позволят устранить законодательные пробелы и оптимизировать применение мер административного наказания, способствуя предупреждению правонарушений.

Список литературы: §

1. Максимов, И.В. Административные наказания / И.В. Максимов. 2

- М. : Норма, 2009. - 464 с. О

2. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. 13

- 1830. - Т. 21, № 15147. |

3. Свод уставов благочиния. Ч. 3, 4 и 5. - СПб. : Печатано в Типографии ^ 2 Отделения Собственной ЕИВ Канцелярии, 1832. 3

4. О революционном трибунале печати : постановление Народного 3 комиссариата юстиции РСФСР от 18 декабря 1917 г. // СУ РСФСР. - 1917. §

- № 10, ст. 156. 0

о

5. О страховании на случай болезни : декрет ВЦИК от 31 декабря 1917 г. 3 // СУ РСФСР. - 1917. - № 13, ст. 188. |

6. О запрещении кредитных операций с кредитными учреждениями, на- ^ ходящимися вне Российской Республики : постановление Народного комис- § сариата по финансовым делам РСФСР от 14 сентября 1918 г. // СУ РСФСР. §о

- 1918. - № 68, ст. 738. -3

7. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об админи- £ стративных правонарушениях // Ведомости ВС СССР. - 1980. - № 44, ст. 909. ?

8. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 3 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. - 1984. - № 27, ст. 909. 5

9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени- | ях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1

- 2002. - № 1, ч. 1, ст. 1.

10. Шергин, А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы / А. П. Шергин // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М. : Юристъ, 2004. - С. 175-176.

11. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. Э.Н. Ренова. - М. : Норма, 2002. - 1040 с.

12. Адушкин, Ю. С. Система административных наказаний / Ю.С. Адушкин // Актуальные проблемы административного законодательства и правоприменительной практики : материалы межрегион. науч.-практ. конф. - Тамбов, 2003. - С. 41-43.

35

13. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации : федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 19, ст. 1752.

14. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия : федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 398-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 1, ст. 10.

15. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» : федеральный закон от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 24, ст. 3082.

16. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/

ЗС AdvancedSearch#npa=99059 (дата обращения: 05.07.2022). § 17. Проект Процессуального кодекса Российской Федерации об админи-

стративных правонарушениях. URL: https://regulation.gov.ru/projects#StartDat О- e=15.6.2020&EndDate=16.6.2020&npa=102945 (дата обращения: 05.07.2022). § 18. О лицензировании отдельных видов деятельности : федеральный

§ закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.

< - 2011. - № 19, ст. 2716.

С 19. Определение Верховного Суда РФ от 30 июля 2019 г. № 301-ЭС19-

X 11302 по делу № А28-9452/2018. - Документ опубликован не был. Доступ

< из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

jj 20. О государственном регулировании производства и оборота этило-

^ вого спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограниче-^ нии потребления (распития) алкогольной продукции : федеральный закон С от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.

- 1995. - № 48, ст. 4553.

21. Дымченко, В.И. Административная ответственность предприятий и организаций / В.И. Дымченко. - Владивосток : Изд-во ДВГУ, 1985. - 84 с.

^ 22. Краснов, А.В. Правовые санкции в экономической сфере : автореф.

С дис. ... канд. юрид. наук / А.В. Краснов. - Казань, 1999. - 24 с.

23. Максимов, И.В. Административные наказания: понятие, правовое 36 содержание и их система / И.В. Максимов. - Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, — 2003. - 204 с.

Су 24. О защите конкуренции : федеральный закон от 26 июля 2006 г.

№ 135-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 31, ч. 1, ^ ст. 3434.

25. Репьев, А.Г. «Судебное предупреждение» как новая мера админи-^ стративного наказания / А. Г. Репьев, К. А. Васильков // Юристъ-Правоведъ.

- 2019. - № 2 (89). - С. 84-90.

26. Голованова, Т.В. Перспективы и пути правового развития административных наказаний в Российской Федерации / Т.В. Голованова // Вестник Университета «Кластер». - 2022. - № 3 (3). - С. 26-37.