CC BY
25• ОБЗОРЫ И РЕЦЕНЗИИ •
А.Ю. Соколов,
доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук
Е.А. Астахова,
младший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук
A.Yu. Sokolov,
Doctor of Law, Professor, Director of the Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences aysockolov@mail.ru
E. A. Astakhova,
Junior researcher, Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences orhideya-katerina@mail.ru
DOI:
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ СОВРЕМЕННОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ, 24 МАЯ 2022 ГОДА: КРАТКИЙ ОБЗОР КРУГЛОГО СТОЛА
Аннотация: 24 мая 2022 г. Саратовский филиал Института государства и права Российской академии наук организовал и провел круглый стол с международным участием «Правовая политика в области современного административного судопроизводства: вопросы теории и практики». Научное мероприятие объединило ведущих отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области административного права, а также практических работников.
В статье дается краткий обзор выступлений участников по актуальным вопросам теории и практики административного судопроизводства.
Ключевые слова: правовая политика, государство, право, законодательство, модернизация правовой системы, правовая глобализация, административное судопроизводство.
Р
о з
.3 а о
5 т
s а
р •
? о
3 а
3 с
к 3
з с
и
3 s 2 М
■Ь (D
И
» а
о £>
2 За
3 М
г с
6 п
р з
К В
^ со
s х S, о
О 3
Р\ ~
оо
з ? 0 в 3 I
0 а
S а
LEGAL POLICY IN THE FIELD OF MODERN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS: QUESTIONS OF THEORY AND PRACTICE MAY 24, 2022: SHORT REVIEW
Abstract: on May 24, 2022, the Saratov branch of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences organized and held a round table with international participation "Legalpolicy in the field of modern administrative proceedings: issues of theory and practice". The scientific event brought together leading domestic and foreign scientists, .specialists in the field of administrative law, as well as practitioners.
317
ГТ1 S
> s
То з К
The article provides a brief overview of the participants' speeches on topical issues of the theory and practice of administrative proceedings.
Keywords: legal policy, state, law, legislation, modernization of the legal system, legal globalization, administrative proceedings.
24 мая 2022 г. в Саратовском филиале Института государства и права Российской академии наук состоялся круглый стол с международным участием «Правовая политика в области современного административного судопроизводства: вопросы теории и практики». Мероприятие прошло в очно-заочной форме.
Модераторами круглого стола выступили директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, заведующий кафедрой административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профес-.д сор Александр Юрьевич Соколов и заведующий сектором теории го и отраслевых проблем правовой политики Саратовского филиала ^ Института государства и права РАН, заведующий кафедрой арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор Сергей Федорович Афанасьев. Открыл мероприятие Александр Юрьевич Соколов, подчеркнув 2 актуальность предложенной для обсуждения темы, обусловленную современными реалиями, диктующими необходимость работы в ус— ловиях пандемии и дальнейшее совершенствование законодательства § в области административного судопроизводства.
В мероприятии приняли участие и выступили с докладами специалисты в области административного судопроизводства и практические работники.
В рамках круглого стола состоялся двусторонний диалог по обмену
99
о опытом практической реализации административного судопроизвод-^ ства с представителями Республики Казахстан, в частности с ректором С Академии правосудия при Верховном Суде Республики Казахстан профессором Зауреш Хамитовной Баймолдиной. В докладе «О фактах, 318 принимаемых судом без доказывания» она рассказала о новом для ^ казахстанского законодательства акте - Административном проце-СЧ дурно-процессуальном кодексе Республики Казахстан (далее - АППК ® РК), принятом в июне 2020 г., и акцентировала внимание на фактах, ^ принимаемых судом без доказывания, которые не имеют отношения к ст. 76 ГПК РК и ст. 119 АППК РК, регулирующим вопросы оснований освобождения от доказывания. Зауреш Хамитовна отметила отличие между этими фактами и фактами, не подлежащими доказыванию, которое заключается в следующем: первые подлежат доказыванию,
I
С
бремя их доказывания несет соответствующая сторона по делу, но при наличии указанных в законе условий такие факты принимаются судом без доказывания; вторые вообще не подлежат доказыванию, закон обязывает суд принимать их без осуществления доказательственной деятельности.
Таким образом, докладчик подчеркнул, что рассматриваемые факты не исключаются из предмета доказывания по административному делу, но по итогам судебного разбирательства могут быть положены в основу судебного решения без подтверждения соответствующими доказательствами. Представляется, что, согласно процессуальным § нормам, факты, которые могут быть приняты судом без доказывания § $ при разрешении административного дела, допустимо разделить на три "§ § группы: бесспорные факты; факты, считающиеся признанными сто- о | роной; факты, признанные судом. Регламентация в процессуальном д £ законодательстве последней группы фактов не только обусловлена § необходимостью процессуальной экономии, но и направлена на обе- | О спечение всестороннего, полного и объективного исследования об- § § стоятельств дела. $ ■§
В определенной степени сходной по смыслу, но не тождественной $ | рассмотренным процессуальным нормам является норма, предусмо- $ д тренная ч. 4 ст. 129 АППК РК, суть которой в следующем: негативные о § последствия результатов рассмотрения и разрешения административ- д | ного дела возлагаются на того, кто несет бремя доказывания факта, $ о имеющего значение для дела и влияющего на его исход, однако | О не выполняющего его бремени. АППК РК в данном случае указывает § 1 на недоказанность факта, непосредственно влияющего на исход ад- о 3 министративного дела. При этом «потерпит поражение» в процессе Ц § сторона (либо ответчик, либо истец), на которую было возложено 3 законом бремя доказывания данного факта по делу. | §
В завершение своего выступления Зауреш Хамитовна подчер- ° кнула, что в целом как гражданское, так и административное судо- | | производственное право Казахстана исходит из единой отправной точки: негативные процессуальные последствия, в чем бы они ни 319 проявлялись, ложатся на сторону, несущую бремя доказывания факта, ^ ь не нашедшего подтверждения соответствующими доказательствами. 5
Профессор Сергей Федорович Афанасьев представил доклад о £ «К вопросу о возможности неискового производства в КАС РФ: § § вопросы теории и практики», в котором уделил внимание существу- 1 $ ющей полемике о том, что Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) вполне может интегрировать в себя и иные виды производств, например охранительное или особое.
Сергей Федорович отметил, что с точки зрения общей правовой политики КАС РФ в качестве одной из задач обозначает «укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений». Следовательно, неисковое (охранительное) производство вполне может быть свойственно административному судопроизводству с учетом того, что часть дел, указанных в ч. 2 ст. 1 КАС РФ, суть квазиспорные либо бесспорные. В них орган правосудия не подвергает всестороннему изучению вопрос о защите оспоренного права, напротив, он либо защищает публичный законный интерес, видя превентивно-охранительную цель, либо устанавливает юридический факт, детерминирующий последующее возникновение, изменение, прекращение прав. Однако при обоих вариантах развития событий это влечет для граждан и организаций дополнительные имущественные и неимущественные обременения, определенные „о ограничения в правах и законных интересах, а также сужение ранее го закрепленного юридического статуса. Поэтому, как правило, по таким делам с требованиями к суду обращаются уполномоченные на то а органы. Причем по мере принятия пакетов федеральных законов, § регламентирующих материальные правоотношения, число сходных § неисковых (охранительных) дел перманентно увеличивается, что 2 подтверждается судебной практикой.
^ Судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, член — Научно-методического совета ФАС России, Почетный эксперт § Кыргызского национального Университета им. Ж. Баласагына 25 в сфере социально-гуманитарных наук, кандидат юридических наук, § доцент Татьяна Владимировна Волкова выступила с докладом с «Правовая политика и судебная защита прав на природныересур-сы», в котором рассмотрела вопросы развития административного о судопроизводства и цивилистического процесса в данной сфере, ^ а также способы защиты баланса частных и публичных интересу сов и поддержки конкуренции в сфере управления природными ресурсами.
320 Татьяна Владимировна подчеркнула, что современная правовая политика в сфере защиты прав на природные ресурсы должна учитывать СЧ стратегические направления экологической, земельной, градострои-® тельной, антимонопольной, аграрной политики государства и развития технологий будущего: 1) продовольственную безопасность с учетом эффективности вовлечения земли в сельскохозяйственную деятельность; 2) охрану благоприятной окружающей среды и экологические интересы при развитии рынка природных ресурсов при рассмотрении земельных и экологических споров; 3) совершенствование правовой
ГО
политики и судопроизводства в условиях развития цифровой экономики и ее глобализации.
Председатель Октябрьского районного суда г. Саратова, заместитель председателя Совета судей Саратовской области Антон Юрьевич Тенькаев отметил необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере защиты прав несовершеннолетних. Например, в КАС РФ не упоминается такая категория дел, как помещение несовершеннолетних правонарушителей в центр временного
содержания или в специальное учреждение для их содержания ввиду g1
совершения ими административных правонарушений либо уголовно §
запрещенных проступков. Однако на практике данные дела рассма- § 8
триваются по правилам КАС РФ, поскольку об этом есть упоминание С §
в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах г 3
системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовер- g £
шеннолетних». Вместе с тем, безусловно, с процессуальной точки | §
зрения все это нуждается в самостоятельной правовой регламентации g q
именно в КАС РФ. q §
3 §
Председатель Тамбовского районного суда Тамбовской области, „8 е
член Совета судей Тамбовской области Анна Юрьевна Кондакова 8 |
в своем выступлении затронула проблемные вопросы пролонгации 8 о
сроков получения компетентным судебным органом административ- о g
но-процессуальных доказательств, изменения течения срока рассмо- 0 |
трения дела при совершении процессуальных действий (в частности, 8 q
привлечение заинтересованных лиц, уточнение оснований, предмета | ||
административного иска). Ü 1
Анна Юрьевна также отметила, что на сегодняшний день КАС РФ о з
не закрепляет возможности применения мер предварительной защи- g g
ты по административному иску по инициативе суда. Думается, что g 3
этот подход был использован российским законодателем для соблю- 0 §
дения принципа диспозитивности в административном судопроиз- ° С
водстве. Однако предоставление суду возможности самостоятельно | | инициировать применение мер предварительной защиты нельзя
расценивать в качестве нарушения данного административно-про- 321
цессуального принципа. Здесь нет никакого противоречия. Поэтому ^ ^
Анна Юрьевна считает правильным этот законодательный подход £ s
изменить. При получении права на инициирование применения мер q §
предварительной защиты в административном судопроизводстве X §
^ roo
у суда появится возможность уравновешивать положение сторон щ 8 административного дела, в котором, например, одной из сторон выступает простой гражданин, а другой - орган государственной власти.
Судья Арбитражного суда Саратовской области, кандидат юридических наук Вадим Евгеньевич Бондаренко осветил общие вопросы административного судопроизводства в соотношении с гражданским судопроизводством. Ввиду продолжения активной фазы реформирования многих законодательных актов докладчик акцентировал внимание на необходимости предусматривать наряду с такими изменениями параллельное внесение поправок в ряд процессуальных законов. В частности, это касается перехода из публичного порядка в частный, т.е. из административного судопроизводства в гражданское, не создавая неудобств участникам процесса. В первую очередь это относится к земельным правоотношениям - одной из самых трудных категорий по рассмотрению, поскольку эти отношения регулируются как федеральным, так и региональным законодательством. Следовательно, здесь целесообразно предусмотреть еще и системность данных „о изменений, чтобы не возникало коллизий в правоприменительной го практике.
Доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской госу-а дарственной юридической академии, кандидат юридических наук о5 Евгений Георгиевич Потапенко в своем докладе подробно расска-§ зал об объективных пределах дифференциации цивилистического 2 процесса, связанных с его возможными негативными дроблениями, ^ и указал на некоторые рекомендации, которые можно предложить за— конодателю при осуществлении дифференциации цивилистического § процесса:
25 1) дифференциация должна иметь объективные основания и до-§ пускаться только в том случае, если реализация задач судопроизвод-^ ства затруднительна в рамках существующих порядков рассмотрения правовых споров, в том числе посредством формулирования специаль-о ных процессуальных норм и правотолковательной практики. В любом ^ случае чрезмерная дифференциация с формированием многочислен-С ных порядков рассмотрения дел нежелательна;
2) при дифференциации следует выбирать практически устойчивые и юридически четкие критерии определения категорий дел, ^ рассматриваемых в рамках соответствующих порядков; СЧ 3) в рамках сформированных и организационно обособленных ® порядков гражданского, арбитражного и административного судо-
322
со
производства порядки рассмотрения дел следует дифференцировать на общие и специальные. Категории дел, рассматриваемых в рамках специальных порядков, предпочтительнее определять в виде закрытых перечней, которые постепенно будут расширяться и дополняться законодателем по результатам обобщения практики;
4) при невозможности выработки четких критериев и закрытых перечней дел законодатель должен учитывать конкуренцию порядков их рассмотрения и предусматривать легальный механизм разрешения данной конкуренции судом без прерывания процесса рассмотрения дела.
Научный сотрудник отдела правоведения Института научной информации по общественным наукам РАН, кандидат юридических наук Алексей Владимирович Ульянов в докладе «Способы устранения нарушений прав заявителя при аннулировании судом отказа | в регистрации недвижимости» говорил о том, что в отношении § административных процедур государственной регистрации недви- § $ жимости надлежащие способы защиты прав заявителя действующим "§ § законодательством РФ прямо не устанавливаются и в настоящее время о | не достигнуто единообразие судебной практики по данному вопросу. .§ £ Алексей Владимирович пояснил, что присуждение к осуществле- § §
нию регистрации не может считаться вмешательством судов в ком- О
|§
петенцию органов регистрации прав, коль скоро соответствующее § §
решение суда не заменяет юридического акта регистрации недвижимо- $ ■§
сти. Новые или вновь открывшиеся препятствия к регистрации дают $ |
возможность административному ответчику отказать в регистрации $ д
при условии выполнения процессуальных формальностей (разъяс- о §
нения вопросов, связанных с исполнением решения суда, согласно д |
правилам гл. 38 КАС РФ, или пересмотра решения суда, вступившего $ О
в законную силу, на основании норм гл. 37 КАС РФ). Перечень ос- | О
нований приостановления и последующего отказа в осуществлении § 1
$ д
государственной регистрации недвижимости является закрытым о $
Г)
и не подлежит расширительному толкованию. В связи с этим от- ° §
сутствие в решении суда ясных выводов об установлении оснований д §
к регистрации и необходимости совершить ее свидетельствует о том, | §
что суд не разрешил административно-правовой спор по существу, ° |
отказав административному истцу в правосудии. Кроме того, из бук- | | вального смысла ведомственных правил Росреестра (см. п. 44 Порядка,
утвержденного Приказом Федеральной службы государственной 323
регистрации, кадастра и картографии от 23 декабря 2015 г. № П/666) ^ ^
следует, что повторное рассмотрение органом регистрации прав уже £ 5
отклоненного заявления будет невозможно. О §
Подводя итог сказанному, Алексей Владимирович отметил, что § §
в целях обеспечения законности необходимы разъяснения Верховного 1 $ Суда РФ о том, что суд, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании акта органа регистрации прав об отказе в государственной регистрации недвижимости, должен указать в резолютивной
части своего решения на обязанность административного ответчика устранить допущенное нарушение закона путем осуществления данной регистрации. Соответственно, докладчик считает целесообразным закрепить в федеральном законе о государственной регистрации недвижимости положения, регламентирующие порядок исполнения органом регистрации прав указанного решения суда.
С докладом о конкуренции видов судопроизводств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, выступил доцент кафедры арбитражного процесса Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук Александр Николаевич Ермаков. Докладчик акцентировал внимание на вопросах перехода из одного вида судопроизводства в другой, поскольку далеко не всегда понятно, чему следует отдавать приоритет. Так, если заявляется несколько требо-„о ваний, связанных между собой, которые нельзя разъединить, и если хотя бы одно из требований подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, а одно - в порядке гражданок ского судопроизводства, то такой иск рассматривается по правилам § ГПК РФ. Хотя, казалось бы, если речь идет об уникальной значимости § КАС РФ, то рассматривать публично-правовые споры по правилам 2 гражданско-процессуального судопроизводства было бы не совсем логично. Однако поскольку такая конструкция на сегодняшний день — есть, суды вынуждены использовать эту норму и рассматривать по-§ добные дела по правилам ГПК РФ, несмотря на то что и правила 25 распределения обязанностей по доказыванию, и ряд других правовых § институтов в КАС РФ звучат совершенно по-разному и в большей ^ степени соответствуют специфике этих категорий дел.
Александр Николаевич рассмотрел ряд важных вопросов, кото-о рые связаны с первопричиной необходимости сделать такой выбор. ^ Например, о том, что является предметом судебного разбирательства С в порядке административного судопроизводства, а также что представляет собой публично-правовой спор. Последний вопрос наиболее 324 сложный, поскольку, в отличие от многих цивилистических отраслей ^ права, в административном праве нет того комплексного, универ-СЧ сального, единого материально-правового акта, который мог бы слу-® жить материально-правовой базой, регулирующей правоотношения ^ между субъектами публичной власти и гражданами и организациями. Поэтому необходимо обращаться к тому или иному закону, который бы пояснял, что собой представляет правоотношение, какой способ защиты необходимо избрать и т.д. Даже суды не всегда могут однозначно сделать вывод о том, какой вид судопроизводства применим
в том или ином случае. В связи с этим Александр Николаевич подробно остановился на нюансах перехода одного вида судопроизводства в другой, предложив рассматривать часть спора по требованиям ГПК РФ, а часть - по требованиям КАС РФ, что является логическим продолжением предмета судебной защиты. Однако при таком подходе остается сложность в выявлении корреляции правоотношений.
Старший преподаватель кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии Динара Сергеевна Воробьева выступила с докладом «Особенности
производства по административным делам об оспаривании нор- §§§
мативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения § $
законодательства и обладающих нормативными свойствами: во- "§ §
просы теории и практики». Она выделила общие признаки данного о 3
вида производства из анализа КАС РФ и Постановления Пленума .§ £
Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рас- § §
смотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов О
и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих § §
нормативными свойствами». В частности, Динара Сергеевна об- $ ■§
ратила внимание на то, что по данной категории административных $ |
дел административным истцом должно быть обосновано, что актом $ д
нарушаются/затрагиваются его (лица, в защиту которого подано о §
административное исковое заявление) права, свободы, законные д |
интересы - в противном случае суды прекращают производство $ О
по административному делу. I О
Кроме того, докладчик отметил существующие и артикулирован- § |
ные в юридической науке правовые коллизии. Например, связанные о §
с последствиями неявки «профессионального представителя» адми- ° §
нистративного истца (ч. 9 ст. 208 КАС РФ), с юридическими послед- §
ствиями указаний суда на определенное истолкование оспариваемого | §
акта (его отдельных положений) (ч. 3 ст. 215 КАС РФ), со сроком, ° :§
с которого оспариваемый акт признается не соответствующим акту | | большей юридической силы (п. 1 ч. 2 и п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).
Динара Сергеевна сделала выводы о необходимости их разрешения 325
в КАС РФ, Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 дека- ^ ь
бря 2018 г. № 50. £ £
В докладе «Проблемные вопросы природы нормативных ак- о §
тов избирательных комиссий» помощник судьи Московского об- § §
ластного суда, магистрант НИУ «Высшая школа экономики» Алина 1 $ Александровна Трибой остановилась на правомочиях избирательных комиссий и их правовой природе. Она выразила несогласие с мнением многих авторов о том, что Центральная избирательная комиссия РФ
(далее - ЦИК РФ) и территориальные участковые комиссии наделены прежде всего правоприменительной природой, поскольку, на ее взгляд, если прямая норма федерального закона предусматривает возможность госоргана отменять первичную норму права, то можно говорить о том, что данный орган является правотворческим. Это наиболее простой способ установления первичных правовых норм в том случае, когда федеральный закон прямо предусматривает право госоргана принять какой-либо порядок (прямое поименование полномочия в законе). Вместе с тем докладчик отметил, что полномочиями госорганы продолжают наделяться и с помощью не прямых норм, а положений, которые выводятся путем системного толкования общих правовых норм. Более острая коллизия норм - требование о нотариальном удостоверении подписи кандидатов в члены избирательной комиссии. Конкретной специальной нормой не предусматривалось данное полно-.а мочие, и федеральное законодательство предоставляло ЦИК РФ право го издать соответствующие инструкции. Алина Александровна выразила ^ мысль о том, что данное правовое регулирование непоследовательно, непонятна и правовая природа таких инструкций. По ее мнению, необходимо устанавливать специальную компетенцию для установления предметной связи подзаконного акта и закона во избежание дискреции
■в
(£ полномочий и расширительного толкования.
I
С
I 8 со
I
326
Я
«V о «V
со
В завершение круглого стола участники отметили важность обмена опытом ведения административного судопроизводства, теоретики и практики обсудили перспективы развития данного правового института в России с учетом изменений законодательства.
