CC BY
69
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СУБЪЕКТОВ РФ И РАЗВИТИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А.В. Дунаев
Dunaev A.V. Legal policy of the subjects of Russian Federation and development of regional legislation. The author concludes that there’s a necessity for “anticipating” law-making activity of the subjects of Russian Federation (in relation to a Federal one) on key issues of the construction of state and legislation, in particular, in the sphere of land and town building legislation. The article analyzes the positive results determined by the detailed elaboration of the Federal legislation by the municipal law-making activity within the limits and periods determined by the regional legal policy.
Правовые проблемы, все чаще возникающие в процессе реформирования российской государственности, убедительно доказывают, что решение ключевых вопросов государственно-правового регулирования
невозможно без создания соответствующей системы нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. На работе системы местных норм должен замыкаться механизм правового регулирования. Эффективность последнего в таком случае предопределяется практичностью и востребованностью юридических конструкций для каждого участника правоотношений, что позволяет воплотить цели законодателя в правовую действительность.
С учетом данных положений некоторые правоведы считают, что основная нагрузка по повышению эффективности механизма правового регулирования на региональном уровне должна возлагаться на органы местного самоуправления. Однако в настоящее время для этого отсутствуют необходимые теоретические и организационно-правовые предпосылки. В этой связи необходимо обратить внимание на два существующих способа правообразования: первый - это закрепление, защита в праве уже сложившихся, фактических отношений; второй - когда с учетом объективных потребностей и интересов в правовых актах закрепляются нормы до возникновения соответствующих правоотношений, когда объективное право во временном отношении предшествует юридическим правам и обязанностям. С помощью права стимулируется возникновение необходимых для общества и государства реальных общественных отношений. Для правотворчества субъектов РФ характерен второй способ, поскольку процесс создания реального мест-
ного самоуправления в нашем государстве только начинается. В силу недостаточности материальных, финансовых, организационных и психологических предпосылок региональное законодательство должно выступить стимулятором развития фактических отношений в сфере местного самоуправления, закрепляя некий образец, идеальную модель, подлежащую воплощению на практике в данном регионе. По мере реализации региональных нормативных актов возможна и необходима их корректировка, поскольку в процессе правотворчества не всегда учитывается весь спектр социально-политических и экономических факторов, порою противодействующих друг другу. Таким образом, на современном этапе региональное законодательство интенсифицирует развитие местного самоуправления путем правовой регламентации различных его аспектов. Именно нормы правовых актов субъектов РФ являются непосредственным регулятором общественных отношений на местном уровне, поскольку они на основе принципиальных положений федерального законодательства устанавливают конкретные правомочия участников этих отношений, создают основания для формирования и функционирования всех элементов механизма правового регулирования, а также развития локального нормотворчества самих муниципальных образований. В качестве иллюстрации, отражающей степень воздействия региональных политико-правовых решений на регулирование общественных отношений на уровне муниципалитета, можно привести следующий пример.
Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Пензенской области (утв. Постановлением Правительства Пензенской области от 25.04.2003 г.
№ 176-пП) закреплен конкурсный принцип допуска перевозчиков пассажиров к работе на маршрутах. В то же время данные Правила не устанавливают основания проведения таких конкурсов. Ориентируясь на областной правовой акт, администрацией г. Пензы принято Положение о конкурсе владельцев автотранспортных средств на получение права осуществления перевозок пассажиров на городских маршрутах (утв. Постановлением Главы администрации г. Пензы от 01.12.2004 г. № 2300/5). Реализация данного Положения привела к выставлению на конкурс, проведенный в январе 2005 г., ряда маршрутов без объективных причин (отзыв лицензии, выявление нарушений правил эксплуатации маршрута, отказ перевозчика от эксплуатации маршрута и т. п.) и последующему необоснованному перераспределению между перевозчиками. Последнее обстоятельство во многом объяснятся установленной в Положении системой оценки конкурсантов, которую, как показала практика, невозможно применять объективно. Между тем основания и принципы проведения таких конкурсов могли быть закреплены на уровне областного правового акта с учетом мнения самих перевозчиков и органов власти, заинтересованных в обеспечении добросовестной конкуренции и эффективной организации транспортного обслуживания населения.
Еще большее значение правовая политика субъектов РФ как средство управления процессами правотворчества и правоприменения на региональном уровне приобретает в связи с реализацией приоритетных национальных проектов, в частности проекта «Доступное жилье». В целях достижения целей названного проекта федеральный законодатель внес изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, согласно которым с 1 октября 2005 г. земельные участки для жилищного строительства хозяйствующим субъектам предоставляются без предварительного согласования места размещения объектов строительства. Продажа права аренды таких земельных участков осуществляется на аукционах, за исключением случая, когда аукцион признан несостоявшимся по причине участия менее двух участников (ст. 30.1, 30.2 Земельного кодекса).
На практике процесс проведения аукционов существенно осложняется ввиду не-
обходимости самостоятельного формирования органами местного самоуправления земельных участков, выставляемых на аукцион, корректировки градостроительной документации, включая генеральные планы застройки муниципальных образований, что связано со значительными финансовыми и временными затратами.
При этом немало проблем доставляет отсутствие непосредственно правовой основы для осуществления данной деятельности. Государственная политика в настоящее время направлена на создание системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере застройки. Основной нормативный акт в данной сфере - Градостроительный кодекс РФ от 22.12.2004 г. № 190-ФЗ предусматривает обязанность органов самоуправления до 2010 г. принять правила землепользования и застройки, что в свою очередь подразумевает разработку и принятие ряда документов территориального планирования на уровне субъектов РФ.
В качестве общей посылки Градостроительный кодекс предполагает самостоятельную разработку документов территориального планирования органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Вместе с тем ст. 27 Кодекса допускает совместную подготовку проектов документов территориального планирования. С инициативой о совместной подготовке документов территориального планирования могут выступить федеральные органы исполнительной власти, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.
Однако в большинстве случаев органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления «варятся в собственном соку» и не уделяют должного внимания совместному правовому обеспечению проводимых реформ.
Так, Закон Пензенской области «О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области» от 07.04.2003 г. № 461-ЗПО определяет приоритетные направления земельной политики, но при этом фактически дублирует положения Земельного Кодекса РФ и Гражданского Кодекса РФ. Многие нормы данного закона носят декларативный характер, без регламентации, обес-
печивающей достижение заявленных целей. Так, ст. 7 данного закона установлена обязанность органов местного самоуправления обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их ведении на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков. При этом в п. 5 ч. 3 указанной статьи устанавливается право органов самоуправления самостоятельно определять полномочия органа, специально уполномоченного на распоряжение земельными участками. При этом не определяются рамки таких полномочий, а также контрольные механизмы соблюдения принципов распределения участков, закрепленных в рассматриваемой статье, нормы, обеспечивающие периодическую оценку соответствия актов органов местного самоуправления данным принципам, приведение этих актов в соответствие с федеральным законодательством, выявление барьеров, затрудняющих реализацию субъектами прав своих законных интересов. В результате Решение Пензенской Городской Думы от
28.11.2003 г. № 563/42 «Об утверждении положения о порядке предоставления земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления города Пензы, гражданам и юридическим лицам», принятое на основании закона, страдает пробельно-стью в регулировании многих аспектов выделения земельных участков. В частности, в нем отсутствуют сроки подготовки Комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Пензы проекта Постановления Главы администрации г. Пензы о проведении торгов на право аренды земельных участков. Такая пробельность позволяет Комитету необоснованно затягивать выделение земельных участков, а также способствует нарушению законодательства путем выделения земельного участка одному из обратившихся заявителей, поскольку обязанность публикации в СМИ информации о фактическом выделении земельных участков Решением городской Думы не предусмотрена.
В то же время Закон Пензенской области «О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области» от
07.04.2003 г. № 461-ЗПО не предусматривает программу конкретных мер, направленных на совместную разработку и согласование
органами государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований необходимых правовых актов в области земельного и градостроительного законодательства. В Законе также не содержатся столь необходимые требования по регулярному своевременному пересмотру и правовых актов органов местного самоуправления области, включению в их состав системы норм, гарантирующей исполнение федерального законодательства, в том числе положений, касающихся предоставления земельных участков под жилищное строительство исключительно по результатам аукционов.
Следует отметить, что такие требования субъект РФ вправе был закрепить и до внесения названных изменений в Земельный кодекс РФ, п. 11 ст. 30 которого до сих пор исключает предварительное согласование места размещения объекта строительства конкретному юридическому лицу при размещении объекта в городском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).
Отсутствие системной и последовательной правотворческой работы в рассматриваемом направлении приводит к фактическому снижению объемов строительства жилья.
В результате проверки деятельности Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Пензы антимонопольным управлением установлено, что после 1 октября 2005 г. Глава администрации г. Пензы принял решения о предоставлении без торгов 3 земельных участков под жилищную застройку и согласовал места размещения объектов жилищного строительства для последующего выделения 7 земельных участках без торгов.
16 мая 2006 г. по данным фактам управление возбудило 10 дел о нарушении администрацией г. Пензы ст. 7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 г. № 948-1, выразившегося в предоставлении преимуществ 4 строительным компаниям по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке жилищного строительства в г. Пензе, в части доступа к получению земельных участков.
Одновременно Прокуратура Пензенской области обратилась в Арбитражный суд Пен-
зенской области с заявлениями о признании незаконными ряда других постановлений Глава администрации г. Пензы о предоставлении без торгов 3 земельных участков под жилищную застройку.
Принятие органами исполнительной и судебной власти решений об отмене постановлений может фактически парализовать жилищное строительство на территории области.
С другой стороны, следует отметить, что отдельные субъекты РФ создали собственные институты законодательного регулирования в области градостроительной деятельности, способствующие реализации заложенных в федеральном законодательстве целей и принципов.
Так, в Москве как в едином, развивающемся городском сообществе использование земли и недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития, и, следовательно, именно законодательство в области градостроительства (в первую очередь Закон г. Москвы о Генеральном плане развития города Москвы и Закон г. Москвы об основах градостроительства в Москве) является осно-
вополагающим регулятором общественных отношений в данной сфере. Рамочный, «скелетный» Закон г. Москвы от 3.03.2004 г. № 13 «Об основах градостроительства» формирует правовое поле и организует в единую систему градостроительное законодательство Москвы, определяя при этом и направление его систематизации и кодификации. Таким образом, постоянно развивающаяся законодательная база города имеет под собой мощные конституционные основания, которые обеспечивают единые требования к любым инвесторам, заказчикам, проектировщикам и застройщикам на территории г. Москвы.
Суммируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что на современном этапе развития российского государства региональная правовая политика должна играть роль связующего звена между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, быть координатором разнонаправленных интересов, отбирая наиболее удачные юридические конструкции для динамичного правового развития региона.
Поступила в редакцию 10.04.2006 г.
