CC BY
86
9. ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.01)
9.1. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА ПО РАЗВИТИЮ СИСТЕМЫ СБЕРЕГАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В ПЕРИОД 1862 - 1914 ГГ
Финогентова Ольга Евгеньевна, д.ю.н., профессор. Должность: профессор кафедры теории и истории государства и права. Место работы: БФУ им И. Канта. E-mail: finogentovaoe@mail.ru
Аннотация: В данной статье автором анализируются основные направления правовой политики российского правительства по развитию системы сберегательных учреждений в период 1862 - 1914 гг., выявляются основные направления их модернизации.
Ключевые слова: сберегательные кассы, государственный кредит, почтово-телеграфные кассы.
THE LEGAL POLICY OF THE RUSSIAN GOVERNMENT ON DEVELOPMENT OF SYSTEM OF SAVINGS ESTABLISHMENTS IN 1862 - 1914
Finogentova Olga Evgenevna, Dr of law, professor. Position: professor of theory and history of state and law chair. Place of employment: BFU named after I. Kant. E-mail: finogen-tovaoe@mail.ru
Annotation: In the given article the author analyzes the basic directions of a legal policy of the Russian government on development of system of savings establishments in 1862 - 1914, the basic directions of their modernization come to light.
Keywords: savings banks, the state credit, mailing-cable cash desks.
Первые сберегательные кассы в России возникли еще в первой половине 19 века, на основании «Положения о крестьянских сберегательных кассах» от 10 июня 1839 г. [1, С. 570 -575] Этот вид кредитных учреждений был направлен на предоставление малоимущим слоям населения возможности накопления и сбережения денежных средств. Правительственные круги считали сберегательные кассы не только учреждениями "самопомощи", а важным элементом государственного кредита.
Устав новых сберегательных касс был утвержден императором Александром II 16 октября 1862 года [2]. Общее управление сберегательными кассами было возложено на Государственный банк при непосредственном наблюдении министерства финансов, это означало, что правительство считает сберегательные кассы важным элементом системы государственного кредита.
Предельная сумма вклада была повышена до 1 тыс. рублей, размер разового вклада теперь мог составлять 25 рублей. При востребовании суммы больше 100 рублей вкладчик обязан был предупредить кассу за семь дней. Был введен новый порядок выдачи вкладов. Теперь деньги выдавались только владельцу книжки, касса несла ответственность за правильность
выдачи. С 1864 г. можно было заводить только одну сберегательную книжку и только на свое имя. Процент по вкладам по прежнему составлял 3%. По желанию клиента его сбережения, превышавшие 100 руб., могли быть обращены в государственные фонды (5процентные банковские билеты). Таким образом, устав 1862 г. впервые устанавливал связь сберегательных учреждений с государственным кредитом.
Но серьезных изменений в темпах развития сберегательного дела не произошло. Сберегательные кассы при городских обществах развивались крайне слабо. В период 1863 - 1884 действовало 13 касс, учрежденных по инициативе муниципалитетов. В 1884 г., в связи с неудачей "муниципальных" касс, Министерство финансов издало циркуляр об открытии сберегательных учреждений при всех конторах и отделениях Государственного банка независимо от ходатайств городских обществ. Что давало возможность развития сберегательного дела в городских центрах. Но, на ускорении темпов развития это существенно не влияет. Но, поскольку частные банки выплачивали 5 - 6% по вкладам до востребования своим вкладчикам, то потенциальные клиенты предпочитали вкладывать свои деньги в эти кредитные учреждения. Причиной слабого развития сберегательного дела заключалась еще и в том, что оно крайне слабо распространено среди крестьянства, являвшегося основной частью населения России. Сберегательное дело оказалось в состоянии глубокого кризиса и настоятельно нуждалось в модернизации и расширении.
Министр финансов Н.Х.Бунге считал, что кассы могут играть весьма значительную роль на внутреннем финансовом рынке, в качестве способа размещения государственных фондовых бумаг и способа получения недорогого государственного кредита. Поэтому, начиная с 1880-х гг., министерством финансов предпринимается ряд мер, которые привели к увеличению объема денежных вкладов в сберегательные кассы. В 1882 году при министерстве финансов создается комиссия, занимающаяся проблемами деятельности сберегательных касс. По ее рекомендации в России создается система почтово-телеграфных касс по типу бельгийских почтовых касс. Первоначально предполагалось, что кассы будут не самостоятельными учреждениями, а посредниками между вкладчиками и сберегательными кассами государственного банка. Но, при обсуждении этого проекта в Государственном совете пришли к выводам, что такое посредничество приведет к потере времени клиентами и будет им невыгодно [3, С. 372]. В результате этого в проект были внесены изменения, и 26 июня 1889 года были высочайше утверждены «Временные правила о сберегательных кассах» [4]. В дополнение к этим правилам министерством финансов и государственным контролем была составлена инструкция по правилам ведения дел в кассах. По инструкции кассы могли самостоятельно принимать вклады до 10 рублей. Причем была введена совершенно новая процедура, для удостоверения размера внесенного вклада наклеивали специальные сберегательные марки. Сумма свыше 10 рублей отсылалась для записи вместе с книжкой в Государственный банк. Кассы при конторах Госбанка и казначействах считались "центральными", и к ним приписывались почтовотелеграфные кассы определенного района, которые
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ СБЕРЕГАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Финогентова О.Е.
обслуживали самых мелких вкладчиков. Вклады принимались на общих основаниях, выдачи же производились за счет центральной кассы, откуда поступали средства. Почтово-телеграфные кассы стали мощным средством популяризации сберегательной идеи у населения.
Открытие почтово-сберегательных касс началось с 1 ноября 1889 года. И с этого периода их сеть неуклонно расширяется. С 1889 по 1892 год было открыто 1796 касс. И если в 1887 году общая сумма вкладов сберегательных касс составляла 68 751 485 тыс. рублей, то в 1890 году, через год после открытия почтовосберегательных касс она составляла 147 042 901 тыс. руб. [5, С.142] т. е. возросла почти в полтора раза.
Расширяется и количество операций, разрешенных сберегательным учреждениям. С 1880-х гг., помимо традиционных счетов до востребования, им было разрешено принимать также вклады на имя детей, выдавать сбережения наследникам умерших клиентов и производить перевод средств из одной кассы в другую. В 1888 г. кассам разрешен был прием средств на сумму свыше 1 тыс. руб. от церквей и монастырей и штрафные капиталы предприятий, которые по закону 1887 г. должны были расходоваться на нужды рабочих.
В 1892 году общая сумма вкладов в сберегательные кассы составляла 250 520 815 млн. руб., за 6 лет количество вкладов увеличилось на 469% [6, С. 525]. С увеличением объема вкладов сберегательных учреждений очень остро вставала проблема размещения собранных ими средств. По Уставу 1862 г. свободные суммы касс в интересах выкупной операции вкладывались в 5-процентные банковские билеты. С середины 1870-х гг. кассами начинают приобретаться и другие государственные бумаги, но в незначительных масштабах. Общий объем вложений в государственные долговые обязательства тогда был невелик: в 1880 г. портфель процентных бумаг сберегательных касс составлял всего 10 млн. руб. Для его увеличения кассам было разрешено принимать вклады на покупку государственных ценностей без ограничения размера, и к 1895 г. фонд приобретенных за счет касс ценных бумаг достиг 336,7 млн. руб. [6, С. 526] Полученные таким образом денежные средства направлялись правительством на железнодорожное строительство и нужды государственного ипотечного кредита.
В 1889—1894 гг. российское правительство проводит конверсию внутренних займов, снижая процент и рассрочку платежей для того, чтобы сократить объем выплат по займам. Конверсия 5-процентных займов в 4-процентную ренту была проведена за счет ресурсов сберкасс. Народные сбережения использовались казной и в качестве страховки при проведении конверсионной операции. Руководство министерства финансов, понимает какую большую роль сберегательные учреждения могут играть в системе государственного хозяйства.
Проведенная С. Ю. Витте в 1895—1897 гг. денежная реформа на основе золотого обращения обеспечила России стабильную денежную систему и превратила русский рубль в одну из самых "твердых" мировых валют, а вкладчики отечественных сберегательных касс получили возможность выплаты вкладов как бумажными деньгами, так и золотом.
Рост объемов операций сберегательных учреждений, изменения их деятельности и их роли в государственном хозяйстве все настоятельнее требовали реформирования Устава 1862 г., не отвечавшего новым ус-
ловиям. Основная проблема заключалась в выборе пути, по которому должны были пойти отечественные сберегательные учреждения. Станут ли они правительственным «депозитарием», откуда сбережения народа черпаются в интересах казны, или же своеобразными «народными банками», ориентированными на обслуживание, в том числе и кредитное, своих клиентов.
Новый устав был утвержден 1 июня 1895 г. В тексте нового устава особо отмечалось, что сберегательные кассы должны приобрести «огромное финансовое и общеэкономическое значение, способствуя не только накоплению народного капитала, но и наивыгоднейшему его применению для разрешения самых серьезных государственных задач в области финансовоэкономической» [7]. Сберегательным кассам был присвоен статус "государственных". Правительство брало на себя ответственность за сохранность вносимых в них денежных средств. Подобные государственные гарантии активно привлекали в кассы новых клиентов, что давало возможность правительству использовать эти денежные средства для реализации новых и конверсии прежних займов. Министр финансов мог распоряжаться портфелем ценных бумаг и свободной денежной наличностью сберегательных касс, хранящейся на счетах в Государственном банке. Таким образом, государство, гарантируя сохранность вкладов, взамен получало преимущественное право распоряжения ими.
Для расширения сети сберегательных учреждений была существенно упрощена процедура их открытия: новые сберегательные кассы могли открываться властью министра финансов по согласованию с руководителями других ведомств при различных правительственных и общественных учреждениях и ведомствах без законодательного разрешения, которое ранее требовалось в каждом конкретном случае.
Но самые существенные изменения коснулись деятельности самих касс. Правительство гарантировало сохранность привлеченных средств, кассы обязывались хранить тайну вкладов, о состоянии которых они имели право сообщать только самому вкладчику, его наследникам, а также по требованию правительственной или судебной власти (ст. 5). Сберегательные книжки были освобождены от гербового сбора, пересылка средств была освобожена от всех сборов, кроме страхового, вклады касс освобождались от сбора с доходов от денежного капитала (ст. 4). Было отменено существовавшее ранее ограничение размера взноса за один раз, разрешено вносить взносы по имеющимся книжкам в любой сберкассе империи, расширены права несовершеннолетних (ст.32), им было разрешено самостоятельно вносить вклады и распоряжаться ими на общих основаниях. Вкладчики получили право при внесении вкладов делать относительно них завещательные распоряжения (ст.50). Были разрешены различные условные вклады, лишь бы условие не противоречило законам (ст.28-29). Верхний предел вклада для одного лица теперь составлял 1 тыс. руб., а для юридических лиц 3 тыс. руб. (ст.34). Существенно была облегчена для вкладчиков покупка за счет своих вкладов ценных государственных бумаг, причем кассы должны были не только бесплатно хранить эти бумаги, но и управлять ими (ст.35).
Свободные средства кассы были обязаны вносить на особый счет в Государственный банк, по которому им выплачивалось не менее 0,5% годовых, тогда как ранее Государственный банк пользовался ресурсами касс совершенно безвозмездно.
Вслед за введением нового Устава сберегательных касс Министерство финансов предпринимает серьезные шаги, направленные на расширение сети сберегательных учреждений и привлечения к сберегательной операции тех слоев населения, которые пока мало в ней участвовали. Так, были открыты сберегательные кассы при железнодорожных станциях как частных, так и казенных железных дорог (1900 - 1902), при волостных управлениях в Сибири, производящих почтовые операции, на морских судах заграничного плавания, при казенных винных складах (1902) и т. д. Все эти меры были направлены на то, чтобы приблизить сберегательную операцию к населению местностей, удаленных от городских центров. Чтобы положить деньги на книжку, крестьянину теперь достаточно было лишь добраться до ближайшей железнодорожной станции, а не ехать в уездный центр. С той же целью были открыты кассы при производивших почтовые операции волостных правлениях в Сибири. Они зачастую являлись единственными депозитными учреждениями на громадной территории, но росли медленно, так как вкладчики не были уверены в сохранении тайны вкладов.
14 июля 1899 года "в видах предоставления населению Империи удобств в накоплении мелких сбережений" в оборот были введены сберегательные марки достоинством в 1, 5 и 10 коп, они наклеивались на выдаваемые бесплатно сберегательные карточки. Введение марочной системы не только позволяло делать самые маленькие вклады, но и существенно облегчило создание сберегательных касс при низших и средних школах. Заведовали кассами представители учительского коллектива. Основная цель создания этих учреждений заключалась в «... правильном воспитании в населении привычки к сбережениям и для ознакомления его со значением сберегательных касс» [8, С. 236]. Инициаторы нововведения пользовались при этом европейскими образцами. По сумме вкладов школьные кассы не играли заметной роли в общей системе, но привычку к сбережению они действительно прививали.
Предпринятые правительственные меры существенно переломили ситуацию в сберегательном деле. Число касс возросло в два раза, количество книжек, денежные вклады и портфель процентных бумаг — в 2,5—3 раза, а счет ценных бумаг, принадлежавших вкладчикам и приобретаемых за их счет, — в 9 раз. Общее число вкладов составило 832 млн. руб. Фонд государственных сберегательных касс к началу 1902 г. достиг суммы (по номинальной стоимости процентных бумаг) 721,7 млн. руб. [8, С. 238] По темпам развития сберегательное дело России в то время опережало другие европейские державы. Политика поощрения сберкасс в условиях высокой экономической конъюнктуры последних лет XIX в., когда Россия переживала настоящий промышленный бум, принесла ощутимые результаты.
В канун мировой войны все шире практиковался начатый на рубеже 1880—1890-х гг. перевод народных накоплений в свидетельства государственных займов. Таким образом, 28,5% внутреннего долга царской России было размещено среди населения благодаря деятельности сберегательных учреждений. Сберегательные кассы передавали в распоряжение казны свои временно высвободившиеся средства, перечисляя их на текущий счет в Госбанке.
В предвоенный период на сберегательные учреждения империи была возложена новая важная функ-
ция — страхование малоимущих граждан. Законом 30 мая 1905 г. было введено страхование жизни через посредничество сберегательных касс. Этим законом фактически впервые вводились государственное страхование малообеспеченных социальных слоев населения.
Взяв на себя гарантию по страховой операции, государство получило в свое распоряжение новые капиталы. Кассы начали страховую операцию в феврале 1906 г. По объему ежегодного прироста страхования новая сфера сберегательных касс опередила даже признанных лидеров — акционерные страховые компании.
Несмотря на очевидный прогресс, кассам не хватало средств для более широкой постановки страхового дела. В 1912 г. был принят закон о государственном страховании рабочих через сберегательные кассы. Незадолго до начала первой мировой войны новое положение о страховании доходов и капиталов в государственных сберегательных кассах существенно расширило рамки страховой деятельности касс.
В канун первой мировой войны экономическое развитие России отличалось необычайно высоким динамизмом: промышленный подъем, рост сель-
скохозяйственной продукции, стабилизация государственных финансов. К этому периоду сеть сберегательных учреждений состояла из 1026 центральных касс с 1286, отделениями, 5964 почтовотелеграфных, 111 фабрично-заводских и 166 волостных касс. Сберегательная идея активно проникала в российскую деревню, и накануне мировой войны городским вкладчикам принадлежало около 54% суммы взносов, а сельским - 46%, причем на селе средний размер вклада был выше -190 руб. против 173 руб. в городе. На начало 1914 г. 95% клиентов российских касс являлись частными лицами и 5% -юридическими.
В условиях военного времени российские кассы являлись действенным средством аккумуляции денежных капиталов в руках правительства. Развитие сберегательных учреждений в этот период определялось как общими инфляционными процессами, так и целенаправленной политикой министерства финансов по стягиванию внутренних накоплений и их использованию на оборону государства.
Список литературы:
1. Положение об учреждениях мелкого кредита (Свод Законов, том XI, часть 2, Раздел X, Устава Кредитного, по Сводному Продолжению 1912 года). Комментированное / Сост.: Доброхотов Н.С. - М.: Изд. юрид. кн. магазина Н.К. Мартынова, 1914.
2. ПСЗ. Сор. 2. Т. 37. Отд.2. СПб., 1865. № 38798.
3. Отчет по Государственному совету за 1889 г. СПб., 1891.
4. ПСЗ. Собр. III. Т. IX. СПб., 1891. - № 6130
5. Данные: Вестник финансов, промышленности и торговли. Указатель правительственных распоряжений по министерству финансов. СПб., 1898. - № 31. - (подсчеты автора).
6. Мигулин П. П. Русский государственный кредит. Харьков., 1901.- Т.Ш. - Выпуск II.
7. ПСЗ. Собр. III. Т. XV. СПб., 1899. - № 11755.
8. Гурьев А. Н. Очерк развития кредитных учреждений в России. СПб., 1904.
