CC BY
6DOI 10.20310/2658-5383-2022-5-181-185 УДК 342.51
ПРАВОВАЯ МША РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЕДИНСТВА, СИСТЕМНОСТИ, СОГЛАСОВАННОСТИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ*
Елена Анатольевна Абаева
доцент кафедры конституционного и муниципального права СГУ имени Н. Г. Чернышевского,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
Поволжского института (филиала)
ВГУЮ (РПА Минюста России) в г. Саратове,
доцент кафедры конституционного права
имени профессора И. Е. Фарбера СГЮА,
кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8176-275X
Аннотация. Статья посвящена правовой политике Российского государства, направленной на обеспечение единства, системности, согласованности и взаимодействия органов публичной власти. Доказано, что центральное место в обеспечении конституционных принципов функционирования органов публичной власти занимает Глава государства. Установлено, что президентские полномочия в отношении органов публичной власти заключаются в формировании данных органов власти, организации взаимодействия, руководстве, координации, арбитраже и контроле за их деятельностью. Внесены предложения по изменению Конституции РФ, а также поддержана инициатива принятия специального закона об органах публичной власти в РФ.
Ключевые слова: Президент РФ, Государственный Совет РФ, конституционная реформа, публичная власть, системность, согласованность, единство, взаимодействие.
LEGAL POLICY OF THE RUSSIAN STATE On ENSURING UNITY, SYSTEMICITY, CONSISTENCY AND INTERACTION PUBLIC AUTHORITIES**
Elena A. Abaeva
associate professor of the department constitutional and municipal law SSU named after N. G. Chernyshevsky,
Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines
Volga Institute (branch) VGUYU (RPA of the Ministry of Justice of Russia) in Saratov,
Associate Professor of the Department of Constitutional Law
named after Professor I. E. Farber SSLA,
Candidate of jurisprudence, Associate Professor
E-mail: [email protected]
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8176-275X
* Подготовлено при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс. ** Acknowledgements: Prepared with the information support of the SPS ConsultantPlus.
©Абаева E. A., 2022 _
Abstract. The article is devoted to the legal policy of the Russian state, aimed at ensuring the unity, consistency, consistency and interaction of public authorities. It has been proved that the Head of State occupies a central place in ensuring the constitutional principles of the functioning of public authorities. It is established that the presidential powers in relation to public authorities consist in the formation of these authorities, the organization of interaction, leadership, coordination, arbitration and control over their activities. Proposals were made to amend the Constitution of the Russian Federation, and the initiative to adopt a special law on public authorities in the Russian Federation was supported.
Keywords: President of the Russian Federation, State Council of the Russian Federation, constitutional reform, public authority, consistency, consistency, unity, interaction.
На конституционном уровне закрепление термина «публичная власть» произошло в ходе реализации конституционной реформы 2020 года, представленной Президентом РФ во время 26-го ежегодного Послания Федеральному Собранию. В результате принятия Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»1 появилась новая конституционная конструкция — «единая система публичной власти», куда вошли органы государственной власти и местного самоуправления, организуемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также на федеральных территориях, взаимодействующие с целью выполнения публичной функции «для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» (ст. 132, 133 Конституции РФ)2.
Институционализация конституционной реформы 2020 года, направленной на совершенствование регулирования организации и функционирования органов единой системы публичной власти, выразилась, прежде всего, в принятии ряда законодательных актов. Так, Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» дал определение единой системы публичной власти как совокупности органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также органов местного самоуправления, деятельность которых
1 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями,
одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный сайт правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru. 06.10.2022.
осуществляется в соответствии с конституционным принципом согласованного функционирования и взаимодействия. В обеспечении данного принципа решающая роль принадлежит Президенту РФ через координацию деятельности органов власти, а также иным органам публичной власти в пределах их компетенции, в том числе Государственному Совету РФ и Правительству РФ3.
Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов власти входит в традиционный перечень функций главы государства. Конституционная поправка 2020 года не только ввела в конституционно-правовой оборот понятие публичной власти (ранее полномочия Президента РФ в данном направлении ограничивались государственной властью), но и добавила задачу по обеспечению ее единства и системности.
Представляется, что сложившаяся конституционная практика по обеспечению Президентом РФ согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти выражается в следующих его полномочиях:
— формирование либо участие в формировании органов власти;
— взаимное делегирование полномочий и взаимодействие с органами власти при их осуществлении;
— руководство и координация деятельностью органов власти;
— проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами власти;
— контроль за законностью и эффективностью деятельности органов власти.
В этой связи возникает опасность возникновения конституционного конфликта и противоречия с принципом системы сдержек
3 Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 50 (часть III). Ст. 8039.
и противовесов, направленным на взаимный контроль и уравновешивание всей системы органов власти. Следовательно, возникает необходимость установления пределов регулирования и распространения актов и решений президентской власти.
Представляется, что обеспечение главой государства единства в системе публичной власти в соответствии с конституционно установленными целями (функциями) достигается путем координации и контроля наиболее важных сфер государственного управления: суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в систему публичной власти; гуманитарных обязательств по гарантированию Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также поддержания гражданского мира и согласия в стране.
Институционализация конституционной реформы 2020 года на современном этапе выразилась в принятии ряда законов, отражающих конституционное закрепление значимой роли Главы государства по обеспечению единства и системности публичной власти, ее согласованного функционирования и взаимодействия.
В недавно принятом Федеральном конституционном законе от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»4 устанавливается механизм обеспечения Президентом РФ согласованного функционирования и взаимодействия Правительства РФ и иных органов, входящих в единую систему публичной власти. Кроме того, роль Президента РФ как координатора региональных органов публичной власти закреплена в принятом Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»5.
Статья 62 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ определяет порядок разрешения споров и урегулирования разногласий между органами публичной власти субъекта РФ.
4 Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 45. Ст. 7061.
5 Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 52 (часть I). Ст. 8973; 2022. № 12. Ст. 1787.
Так, споры между высшим исполнительным и законодательными органами разрешаются через согласительные процедуры, установленные законодательством на федеральном и региональном уровнях, а также в порядке судебного производства.
Следует заметить, что отсутствие конкретизации в Конституции РФ согласительных процедур (ст. 85) имеет принципиальное значение, так как в результате Президент РФ оказывается свободным в своем выборе. Президенту РФ принадлежит право самостоятельно определять и устанавливать те согласительные процедуры, которые эффективно разрешат суть спора с учетом взаимодействия и согласованности всего государственного механизма. Это могут быть переговоры, создание специальных комиссий или иных форм согласования спорных вопросов с целью выработки сторонами согласованного решения.
Представляется, что использование согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральной законодательной и исполнительной властями со стороны Главы государства следует рассматривать в следующих формах:
— неоднократное (трехкратное) представление кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думе;
— право выбора распускать или не распускать Государственную Думу в случае неутверждения ею на должность Председателя Правительства и его членов.
В этой связи представляется необходимым принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ, изложив в нем ч. 1 ст. 85 Конституции РФ в следующей редакции:
«1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда».
В этой связи органы власти, как по горизонтали, так и по вертикали разграничения предметов ведения и полномочий, вправе обращаться в Государственный Совет РФ для раз-
State Legal Research. 2022. Issue 5
183
решения разногласий, в том числе достижения согласования по вопросам взаимного делегирования полномочий.
Принятие Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ о Госсовете было обусловлено необходимостью создания правового режима согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, в связи с чем Законом определяются основы ее функционирования, а также статус, организационно-правовые основы формирования и деятельности Государственного Совета РФ.
Среди основных задач Госсовета — содействовать Президенту РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти; готовить ему предложения по вопросам формирования механизмов такого режима; а также содействовать при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами публичной власти. Примечательно, что Государственный Совет был создан еще в 2000 г. как совещательно-консультативный орган при Президенте РФ для решения аналогичных задач в сфере властной медиации.
Обеспечение деятельности Президента РФ в сфере разрешения конституционных разногласий и конфликтов и использования согласительных процедур ложится не только на Государственный Совет РФ, в широком смысле этим занимаются в той или иной степени все совещательно-консультативные органы при Президенте РФ и определенные структуры Администрации. Так, в качестве одной из задач Совета по развитию гражданского общества и правам человека значится подготовка предложений по вопросам взаимодействия с правозащитными общественными объединениями и иными структурами гражданского общества6.
Анализ конституционных новелл позволяет констатировать, что целью их введения стало закрепление ранее законодательно установленных президентских полномочий либо наделение новыми по гуманитарным, кадровым и регуляторно-контрольным вопросам, на-
6 Положение о Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/ structure/councils (дата обращения: 01.04.2022).
правленным на обеспечение единства системы органов публичной власти:
в отношении законодательной власти — расширение спектра взаимодействия по формированию и деятельности исполнительной власти; увеличение президентских назначенцев-сенаторов и повышение их статуса;
в отношении исполнительной власти — общее руководство Правительством РФ, личная ответственность ее председателя перед Президентом РФ, установление на конституционном уровне президентского поручения как критерия эффективности исполнительной власти;
в отношении судебной власти — совместное с Советом Федерации решение вопросов о досрочном прекращении полномочий ряда представителей судебного сообщества (изъятие из компетенции квалификационной коллегии судей).
Новеллы Конституции РФ 2020 года установили порядок взаимодействия Президента РФ с Советом Федерации по ряду кадровых вопросов путем проведения соответствующих консультаций в отношении назначения прокурорского корпуса (п. е.1 ст. 83), а также руководителей ряда федеральных органов исполнительной власти так называемого президентского блока (п. д. 1 ст. 83).
Примечательно, что конституционное обеспечение принципов единства, согласованности и взаимодействия со стороны Президента РФ получило закрепление не только в отношении органов публичной власти, но и общества путем реализации функции по поддержанию гражданского мира и согласия в стране (ч. 2 ст. 80). Представляется, что достижение гражданского мира и согласия связано не только с деятельностью Президента РФ разрешать в качестве арбитра конституционные конфликты, но и дополнительно — с деятельностью Госсовета РФ, в чью компетенцию входит содействие Президенту РФ в разрешении разногласий между органами государственной власти, а также обеспечение его деятельности в сфере гражданского мира и согласия.
Следует заметить, что в рамках конституционной доктрины не существует четкого понимания категории «гражданского мира и согласия», и соответственно полномочий по их поддержанию со стороны Главы государства, в связи с чем следует определиться с ее содержанием прежде всего со стороны Конституционного Суда РФ. Представляется,
что поддержание гражданского мира и согласия как необходимое условие существования исторически сложившегося государственного единства должно обеспечиваться со стороны Президента РФ, консолидирующего общество, доверием к его власти, ее преемственностью и транзитом в рамках конституционных установлений, реальным, а не имитационным учетом общественного мнения и вовлеченностью народа, институтов гражданского общества в управление делами страны еще на стадии обсуждения, а впоследствии и в процессе принятия государственно-значимых решений со стороны Главы государства.
Своеобразной формой согласования интересов различных социальных и профессиональных групп общества стало образование президентским распоряжением рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ 15 января 2020 го-
да, куда вошли представители гражданского общества, профессионального юридического сообщества, депутатского корпуса.
Таким образом, конституционная реформа 2020 года и принятые в ее продолжение законодательные акты поступательно формируют современный правовой режим публичной власти, характеризующийся целостностью, системностью, внутренней устойчивостью, единством и функциональным взаимодействием, в котором центральное место занимает Президент РФ как ее руководитель и координатор. При этом следует согласиться с мнением, что назрела необходимость разработки и принятия закона «Об органах публичной власти в Российской Федерации» [Лебедев, 2021: 43], в котором нашли бы отражение такие определяющие принципы организации и деятельности публичной власти, как единство, системность, согласованность и взаимодействие.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Лебедев В. А. Органы государственной власти субъектов РФ как элемент единой системы публичной власти современной России // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 8. С. 40-43.
REFERENCE
Lebedev V. A. Organy gosudarstvennoj vlasti sub"ektov RF kak element edinoj sistemy publichnoj vlasti sovremennoj Rossii [State Authorities of the Subjects of the Russian Federation as an Element of the Unified System of Public Power of Modern Russia]. Konstituusionnoee i munisipalinoepravo [Constitutional and municipal law]. 2021. No. 8. Pp. 40-43. (In Russ.).
Для цитирования:
Абаева Е. А. Правовая политика Российского государства по обеспечению единства, системности, согласованности и взаимодействия органов публичной власти // Государственно-правовые исследования. 2022. Вып. 5. С. 181-185.
For citation:
Abayeva E. A. Pravovaya politika Rossijskogo gosudarstva po obespecheniyu edinstva, sistemnosti, soglasovannosti i vzaimodejstviya organov publichnoj vlasti [The legal policy of the Russian state to ensure the unity, consistency, coherence and interaction of public authorities]. Gosudarstvenno-pravovyye issledovaniya [State Legal Research]. 2022. Issue 5. Pp. 181-185. (In Russ.).
