Научная статья на тему 'Правовая политика и перспективы международного сотрудничества в сфере железнодорожного транспорта'

Правовая политика и перспективы международного сотрудничества в сфере железнодорожного транспорта Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

CC BY
253
8
Поделиться

Похожие темы научных работ по социальной и экономической географии , автор научной работы — Мишина Н. В.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Текст научной работы на тему «Правовая политика и перспективы международного сотрудничества в сфере железнодорожного транспорта»

© 2007 г. Н.В. Мишина

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПЕРСПЕКТИВЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА

Идея правовой политики, как одна из наиболее важных разновидностей государственной политики, в XXI в. становится определяющей в условиях проводимых в России преобразований. Ее отраслевые направления при этом являются необходимым элементом конкретизации и условием практического применения, т.е. она должна реализовываться через отрасли и подотрасли права. В силу данного обстоятельства мы исследуем правовую политику в сфере железнодорожного транспорта, в частности перспективы международного сотрудничества в этой отрасли.

Анализ степени научной разработки правовой политики позволяет выявить, что понятие «политика государства» изложено в учениях знаменитых философов: Платона, Аристотеля, Цицерона, И. Канта, Дж. Локка, Ш. Монтескье. Термин «правовая политика», а также суждения, касающиеся права и политики, упоминаются еще в трудах ученых-юристов конца XIX - начала XX в., в том числе И.А. Ильина, Н.Н. Кареева, Б.Н. Чичерина и др. В последнее десятилетие, особенно на рубеже XX - XXI в. проявляется устойчивый интерес уже к «новому» понятию «правовой политики» среди представителей общей теории права. Различным сторонам правовой политики посвящен целый ряд исследований, в том числе и некоторым аспектам правового регулирования в сфере железнодорожного транспорта. Тем не менее, вопросы правовой политики в этой области комплексно не изучались.

Социально-экономические и политико-правовые преобразования в современной России, развитие рыночной реформы на железнодорожном транспорте со всей очевидностью показывают необходимость серьезной проработки ключевых вопросов национальной транспортной политики. Как справедливо отмечает В. А. Персиа-нов, сложившаяся на транспорте России и за его пределами обстановка требует разработки не отдельных фрагментов политики, а ее несущего каркаса, можно сказать, многомерной «транспортной доктрины», охватывающей всю транспортную сеть, все ее уровни и измерения, при этом железнодорожному транспорту в силу его технико-экономических и других особенностей должно уделяться приоритетное внимание [1, с. 20]. При выборе наилучшей модели будущей организации железнодорожного транспорта России изучение опыта реформирования железных дорог развитых стран представляет существенный интерес, однако не следует забывать, что у каждой страны свой проторенный, но неповторимый путь к взаимодействию государства, железных дорог и пользователей ее услугами, поэтому необходимо более глубокое изучение накопленного богатейшего опыта. В частности, опыт организации и управления железнодорожным транспортом как единым целостным организмом, где государству принадлежит решающая роль, имеет огромное значение, когда опять на повестку дня ставится вопрос о

реструктуризации важнейшей жизнеобеспечивающей отрасли страны.

Железнодорожный транспорт России играет ключевую роль не только в обеспечении экономики страны, но и в обслуживании ее участия в мировой экономической интеграции. Входя в число крупнейших транспортных систем мира, российские железные дороги (РЖД) занимают 1-е место по протяженности электрифицированных магистралей, 2-е по протяженности железнодорожных линий и объемам перевозок, передовые позиции по своим производственным и технологическим показателям. Общеизвестно, что свыше 80 % грузовых перевозок и 40 % всех пассажирских приходится на долю железнодорожного транспорта, ставшего надежной опорой российской государственной системы.

Перевозки грузов в международном сообщении в России осуществляются через 30 пограничных станций и 40 морских и речных портов. За период с 1998 по 2002 г. транспортировка внешнеторговых грузов железнодорожным транспортом выросла почти наполовину и составила 30 % от общих объемов перевозок [2].

Устойчивое развитие транспорта является гарантией единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг, конкуренции и свободы экономической деятельности, обеспечения целостности России и ее национальной безопасности, улучшения условий и уровня жизни населения. В этой связи продолжается планомерная работа по модернизации и развитию железнодорожного транспорта, повышению эффективности перевозочной работы, инвестиционной и тарифной политики, внедрению современной техники и ресурсосберегающих технологий, улучшению эксплуатационной работы.

Российский железнодорожный комплекс в силу географического положения страны и мощной транспортной инфраструктуры имеет большой потенциал как в обеспечении интеграционных процессов, происходящих в Европе и Азии, так и в развитии транспортно-экономических связей между ними. При общей протяженности железнодорожных маршрутов, пролегающих через Россию, между странами Европы и Азии в 15 тыс. км на долю первой приходится около 10 тыс. Следовательно, эффективность функционирования транспортного моста «Европа - Азия» будет зависеть в большой степени от эффективности работы наших железных дорог.

В настоящее время в условиях глобальной трансформации окружающего нас мира возникает объективная необходимость взаимодействия международной и российской правовых систем в целях наиболее адекватного и эффективного регулирования правовыми средствами широкого круга общественных отношений международного и внутригосударственного характера. Это связано с тем, что, во-первых, Россия,

вступив в Европейский Союз, взяла на себя обязательства соблюдения международных норм и приведения своего законодательства в соответствие с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Во-вторых, в связи с распадом СССР и принятием Конституции РФ 1993 г., обновление законодательства и принятие нового российского законодательства происходит с учетом опыта цивилизованных стран.

Международное право выступает неким мостом между национальными правовыми системами в регулировании международных отношений, чем и определяется его приоритетное положение [3, с. 104]. Вместе с тем на его формирование оказывают нормы национальных правовых систем, следовательно, оно вбирает в себя наиболее прогрессивные идеи, заложенные в праве государств-субъектов международного права [3, с. 104].

Кроме того, по словам В.В. Гаврилова, определяющее влияние на содержание общественно-политических и экономических предпосылок, обусловливающих тесную взаимосвязь международной и национальной правовых систем в современном мире, оказывает феномен глобализации, особенно четко обозначившийся на рубеже XX и XXI вв. [4, с. 76].

Повышение транзитного потенциала страны является приоритетной задачей взаимодействия федерального агентства РЖД с железнодорожными администрациями иностранных государств. Одним из направлений данной работы является гармонизация нормативно-правовой базы государств-членов Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). Следовательно, возникает необходимость в совершенствовании законодательства в области железнодорожного транспорта и приведение его в соответствие с международным. Тем более что, если международным договором РФ в области железнодорожного транспорта установлены иные правила, чем предусмотренные федеральным законом «О федеральном железнодорожном транспорте в Российской Федерации» [5], то применяются правила международного договора РФ.

Регулирование транспорта на международном уровне осуществляется рядом организаций, в основном контролирующихся ООН или межгосударственными отраслевыми объединениями. Регулирование при этом сводится к унификации и интеграции правил движения, стандартов безопасности и экологических правил стандартов [6, с. 88].

Международные регуляторы издают и директивы, обязательные для исполнения страной-членом соответствующей организации, и директивы, носящие рекомендательный характер. В результате либо получаются «обязательные» директивы самого общего характера, не вводящие почти никакого регулирования и отдающие все на откуп национальных правительств, либо рекомендации выполняются очень своеобразно, в каждой стране по-своему. Но в любом случае национальные регуляторы оглядываются на международные организации [6, с. 89].

Анализ российского законодательства, директив Европейского Союза (ЕС) по транспорту, основных на-

правлений транспортной политики России и ЕС на перспективу до 2010 г., а также взаимных проблем и барьеров, имеющихся между Россией и ЕС в этой сфере, показал, что на первом этапе наибольшие перспективы открываются на путях гармонизации законодательных норм РФ и Европейского союза, касающихся: развития транспортной инфраструктуры; технических требований к конструкции транспортных средств; облегчения процедур пересечения границ, в том числе транспортного контроля за транспортными средствами; перевозки опасных грузов; дорожного движения, дорожных знаков и сигналов.

Это особенно актуально в связи с тем, что не только в России проводится структурная реформа на железнодорожном транспорте, но и в странах Европы глубокие перемены затрагивают все стороны его деятельности - от управления инфраструктурой до организации перевозок: реструктурируются железнодорожные компании, меняются взаимоотношения между железными дорогами и теми, кто пользуется их услугами [7, с. 4-12].

Основу правового обеспечения международного сотрудничества в данной сфере составляют международные соглашения, на основе которых формируется отраслевая правовая политика и развивается законодательство в области железнодорожного транспорта каждого государства, заключающего такие соглашения.

Так, решением Совета глав правительств СНГ от 15.09.2004 г. утверждена «Концепция согласованной транспортной политики государств-участников СНГ на период до 2010 года» [8], которая отражает согласованную точку зрения государств-участников СНГ на перспективы дальнейшего развития транспортной системы СНГ, наиболее актуальные направления сотрудничества по формированию их общего транспортного пространства, подходы к формированию цивилизованного рынка транспортных и экспедиторских услуг.

Согласно этому программному документу, результатами согласованной транспортной политики должны являться: повышение уровня и качества обслуживания населения и субъектов хозяйствования государств-участников СНГ услугами транспорта; рост объемов перевозок на общем транспортном пространстве; рост доходов транспортных предприятий, а следовательно, -увеличение отчислений в бюджеты государств-участников СНГ; улучшение условий труда и социальной сферы; повышение конкурентоспособности рынка транспортных услуг государств-участников СНГ на мировом рынке транспортных услуг и рост транзитных перевозок; повышение безопасности и улучшение экологических показателей транспортного процесса.

Постановлением Межпарламентской ассамблеи Евразийского экономического сообщества от 16.06. 2003 г. № 4-11 «О результатах сравнительно-правового анализа национальных законодательств в сфере транспорта и о Концепции основ транспортного законодательства государств-членов ЕврАзЭС» [9], подписанным в г. Санкт-Петербурге Председателем Межпарламентской Ассамблеи О. Абдыкаримовым, одобрена Концепция Основ транспортного законодательства госу-

дарств-членов ЕврАзЭС. В данном постановлении отмечается необходимость использования Концепции в качестве базового документа при разработке проекта Основ транспортного законодательства государств-членов ЕврАзЭС.

23 февраля 2003 г. Президенты Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации и Украины подписали совместное заявление о переходе к новому этапу экономической интеграции и создании Единого экономическое пространства (ЕЭП). 19 сентября 2003 г. в г. Ялта (Украина) главы 4-х государств подписали Соглашение о формировании ЕЭП, согласно которому стороны приступают к его созданию и утверждают «Концепцию формирования Единого Экономического Пространства» [10].

Данная концепция представляет собой программу мер по формированию ЕЭП (Беларусь, Казахстан, РФ и Украина) с целью углубления многостороннего экономического сотрудничества и создания условий для стабильного и эффективного развития экономик государств-участников и повышения уровня жизни населения.

Гармонизация транспортного законодательства, в том числе железнодорожного, представляет обоюдный интерес для России и ЕС. При этом гармонизация законодательных и правовых норм может проходить как на двустороннем уровне Россия - ЕС, так и на многостороннем - в рамках соответствующих конвенций и соглашений Европейской Экономической Комиссии ООН (ЕЭК ООН), Международной морской организации (ИМО), Международной Организации гражданской авиации (ИКАО) и др. В настоящее время РФ присоединилась к 28, а ЕС (как член ЕЭК ООН) - к 7 конвенциям и соглашениям. Целями такой гармонизации являются снижение общего уровня барьеров в транспортном секторе, повышение безопасности, снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду, расширение взаимного доступа на рынки транспортных услуг, повышение эффективности транспортного обеспечения взаимной торговли и снижение транспортной составляющей в стоимости товаров.

В целом перспективы развития международного сотрудничества в сфере железнодорожного транспорта в настоящее время определены по следующим направлениям. Прежде всего в русле развития международных транспортных коридоров (МТК), представляющих собой совокупность магистральных транспортных коммуникаций с соответствующим инфраструктурным обустройством, которые позволяют минимизировать издержки и эффективно перебрасывать грузы с одного вида транспорта на другой [11, с. 106]. Целью формирования МТК государств-участников СНГ является повышение эффективности внешнеторговых перевозок и обеспечение гарантии их осуществления на основе международных соглашений и договоренностей, укрепляющих экономическую безопасность государств, а также привлечение на национальные коммуникации государств Содружества транзитных перевозок третьих стран и получение за счет этого дополнительного дохода [12, с. 31]. При этом приоритетное значение имеют транзитные перевозки, кото-

рые позволяют эффективно использовать резервы национальных транспортных систем и стимулируют их расширенное воспроизводство. Президент ОАО «РЖД» В.И. Якунин на современном этапе развития железнодорожной отрасли видит перспективы развития партнерства с государствами СНГ, Балтии, Центральной Европы, Северной Африки, Ближнего Востока, Финляндии, Китая и Монголии.

А. С. Мишарин отметил, что первоочередного внимания заслуживают вопросы железнодорожного права, отвечающие интересам стран-участников «пространства 1520» [13]. Изменение законодательной базы продиктовано также необходимостью создания полноценно функционирующих национальных конкурентных рынков перевозчиков. Для привлечения перевозок транзитных грузов необходимо повышение таможенной, экономической и юридической прозрачности железнодорожных границ, в связи с чем нужно сформировать систему сквозной логистической цепочки, поддерживающей процесс взаимодействия различных национальных транспортных систем на основе единой нормативно-правовой базы.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Еще одним из приоритетных направлений развития железнодорожной политики России является повышение инвестиционной привлекательности железнодорожного транспорта, это предполагает снижение фондоемкости транспортных проектов, сокращение сроков их окупаемости и реализации. По мнению В.Н. Филиной, недостаточно развитая транспортная инфраструктура становится тормозом для экспорта, развития экономики [14]. Потребность железнодорожного транспорта в инвестициях определяется, помимо макроэкономических установок и параметров, перспективами и целями развития самой отрасли. В этой связи приоритетным направлением в ближайшие два года явится развитие инфраструктуры в Восточной Сибири для наращивания экспорта нефти в Китай.

На данном этапе развития отрасли выделяются три «критских коридора», которые проходят по территории России и включают российские транспортные коммуникации [11, с. 106-107; 12, с. 31-40]. В рамках этих коридоров создается и развивается инфраструктура, обеспечивается применение общих стандартов и совместимых технологий перевозок как основ интеграции национальных коммуникаций в мировую транспортную систему. При этом, по словам В.И. Якунина, успех России как крупного игрока на геоэкономическом рынке зависит от модернизированности ее транспортной отрасли, характера тарифной политики и решения ряда других вопросов. Несмотря на то что с начала 90-х гг. XX столетия транспортный комплекс России стал активно включаться в существующую европейскую транспортную систему, очевидно, что стране необходима новая транспортная идеология.

Заметим, что в настоящее время наблюдается довольно жесткая конкуренция между альтернативными видами транспорта и перевозчиками, которые постоянно стремятся снизить транспортные издержки и, следовательно, снизить транспортную составляющую в конечной цене товаров, что наряду с техническим отставанием российской транспортной системы является глав-

ным фактором, затрудняющим проникновение нашей страны на евроазиатский транспортный рынок. Выход из сложившейся ситуации видится в отказе от таможенных барьеров и совершенствовании технологий прохождения границ, а также логистика, транспортная дисциплина и, наконец, развитие сервисной инфраструктуры и интермодальных перевозок.

В развитии железных дорог России в ближайшие годы ключевыми станут два фактора: развитие международных транспортных коридоров и рост объемов контейнерных перевозок [11, с. 107-108]. Первый связан с выгодным географическим положением России, в связи с чем она должна принимать активное участие в этом процессе с целью реализации целого ряда перспективных проектов, так как через ее территорию пролегают стратегические направления Запад - Восток и Север -Юг. Что касается второго фактора, то стандартизирован-ность и мобильность контейнеров, позволяющих легко перегружать их с судов на железнодорожные платформы, грузовики и обратно, приводит к качественному снижению стоимости и времени погрузочно-разгрузочных работ, а также повышению сохранности груза в большей степени, чем при других перевозках.

С учетом возможностей и перспектив геоэкономического продвижения страны базовым маршрутом широтного евроазиатского направления в России следует признать две системообразующие железнодорожные транспортные магистрали: Транссибирскую (именно она должна сыграть основную роль в обеспечении широтных транспортных связей России) и железнодорожную в рамках коридора «Север - Юг». То есть Россия, являясь естественным транзитным мостом между Европой и Азией, имеет очень высокие шансы выгодно использовать свое геополитическое положение в обеспечении транзита пассажиров и грузов.

Транссиб сегодня представляет собой наиболее протяженную и технически оснащенную железнодорожную линию России, связывающую Дальний Восток с Уралом, Северо-Западным регионом, а из зарубежных стран с этими районами страны - Китай, Южную и Северную Кореи. Сочетание электрифицированных железных дорог с системой морских портов, обеспеченных подъездными путями и грузовыми терминалами, и значительно меньшая протяженность маршрута в сравнении с южным морским путем вокруг Евразийского континента составляют главные конкурсные преимущества Транссиба.

Для получения реальной отдачи как от Транссибирской, так и от магистрали Север-Юг предстоит преодолеть еще не мало организационных, технологических, технических, юридических и финансовых препятствий. Например, при осуществлении транзитных перевозок по железнодорожной сети на территории РФ за максимально короткий срок при существенной конкуренции другим видам транспорта масса времени тратится на оформление необходимых документов и разрешение возникающих проблем, не урегулированных существующим законодательством, это в конечном итоге увеличивает общее время доставки груза от пункта отправки до пункта назначения. Другими словами, все

преимущества по скорости продвижения, которые имеются у России перекрываются большими временными затратами при оформлении и переоформлении необходимых документов при пересечении государственных границ соседних государств. Следовательно, в целях ускорения продвижения международных грузопотоков требуется максимальное сближение и унификация требований национальных законодательных актов и систем транспортного права в границах Евроазиатской транспортной системы, т.е. гармонизация транспортного законодательства стран-участниц ЕврАзЭС. Данное направление также является одним из приоритетных направлений правовой политики России в области железнодорожного транспорта.

К сожалению, в настоящее время такие нормы либо отсутствуют, либо недостаточно развиты в российском праве. Например, на территории стран, формирующих Евроазиатскую транспортную систему, применяются две самостоятельные системы международного транспортного права, одна из которых основана на Соглашении о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС), заключенном между странами-членами Организации Сотрудничества железных дорог (ОСЖД), а другая - на Договоре о международных железнодорожных перевозках (ЦИМ) -приложении к Бернской Конвенции о международном железнодорожном сообщении (КОТИФ), участниками которой являются страны Западной Европы и ряд новых стран [11, с. 136]. В связи с тем, что Россия и страны СНГ не являются участниками КОТИФ, при осуществлении прямых международных перевозок грузов из стран-участниц СМГС в государства-участники ЦИМ и наоборот приходится переоформлять железнодорожные транспортные накладные, на это уходит дополнительное время, и в результате сокращается скорость доставки грузов, а в случае перевозки скоропортящихся товаров - приводит к его порче.

Итак, рассматривая перспективы международного сотрудничества России в области железнодорожного транспорта с целью реализации эффективной правовой политики в данной отрасли, мы отмечаем, что эта сфера обладает огромным потенциалом для формирования и реализации целого ряда геоэкономических проектов, от которых зависит установление устойчивых и стабильных торгово-экономических отношений и связей регионального, интерлокального и внешнеполитического характера российского государства. Данное обстоятельство позволит также решить задачи освоения природных богатств России, развития промышленного потенциала региона и развитие сообщения с соседними странами, обеспечивая уверенное развитие экспортно-импортных операций с Европой и Азией, севером и югом страны.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что деятельность железнодорожного транспорта с учетом среднесрочной и долгосрочной перспектив будет способствовать реализации крупных стратегических проектов правительства и власти, что в результате повысит политический и экономический статус российского государства на международной арене

и как следствие, его влияние на мировую экономику и политику. Железнодорожный транспорт России может восстановить многие позиции, утраченные страной при развале СССР, так как в настоящее время РЖД имеют неоспоримые преимущества перед другими участниками евроазиатского транспортного рынка, но для этого прежде всего необходимо совершенствовать нормативную правовую основу железнодорожных перевозок и разработать такую законодательную базу, которая позволила бы контролировать применение особого налогового режима для инвесторов, регулировать концессии и долгосрочную аренду, регламентировать статус сквозных грузов, обеспечить их сохранность и т. д.

Литература

1. Персианов В.А. Ключевые вопросы транспортной политики // Железнодорожный транспорт. 2005. № 10. С. 20-26.

2. Российские железные дороги - как неотъемлемая часть евроазиатской транспортной системы: реалии и перспективы // www.rzd-partner.ru (17.09.2003).

3. Белянская, О.В., Пугина О.А. Условия имплемен-тации международно-правовых норм в российское законодательство // Право и политика. 2005. № 8. С. 104-110.

4. Гаврилов В.В. Предпосылки взаимодействия международной и национальной правовых систем // Право и политика. 2004. № 9. С. 76-82.

Ростовский государственный университет путей сообщения

5. Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 07.07.2003) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 169; № 28. Ст. 2884.

6. Горизонты транспорта: Эффективная транспортная политика. Челябинск, 2004.

7. Чирилло Дж. Перспективы рынка железнодорожных перевозок в Европе // Железные дороги мира. 2005. № 3. (www.css-rzd.ru/zdm).

8. http://www.cis.mшsk.bv/maш.aspx?шd=1058 (22.11. 2006).

9. http://pravo.kulichki.com/zak/megd/meg00345.htm (22.11.2006).

10. http://eep.rian.ru/16.08.2006/record/m2029 (22.11.2006).

11. Якунин В.И. Механизм разработки геостратегий в современном российском государстве: на примере транспортно-железнодорожной сферы. М., 2005.

12. Семин П.А. Международные транспортные коридоры государств-участников СНГ - основа ЕвроАзиатского транзита // Бюллетень транспортной информации. 2002. № 8. С. 30-40.

13. «Стратегическое партнерство 1520» // http://www.zdt-magazin.ru/publik/prioritet/2006/julv-06-07-pri.htm (07.08. 2006).

14. Филина В.Н. Инвестиционная политика на железнодорожном транспорте в условиях реформирования отрасли // Проблемы прогнозирования. 2006. № 3. С. 54-75.

6 декабря 2006 г

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.