CC BY
232
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Правовая охрана вод в свете Водной стратегии России
Д. О. Сиваков
В последние годы в процессе обновления природоресурсного законодательства большое внимание правовой науки было уделено проблеме утверждения и развития договорных отношений в области использования и охраны различных природных объектов, в том числе водных. В этом смысле рассматривались существенные изменения в порядке водопользования (упразднение лицензирования, заключение договоров водопользования на основании торгов). Надо признать, что к 2009 г. порядок водопользования в целом сложился1. В то же время осталась несовершенной и не получила достаточного научного осмысления сама система правовой охраны водных объектов.
Согласно ст. 1 ВК РФ охрана водных объектов — система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, в совокупности своей составляющих водный фонд России. Охрана водных объектов (а значит, и водного фонда) предусмотрена как на уров-
Сиваков Дмитрий Олегович — старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 См.: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. и др. Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2007.
не международного, так и на уровне национального права. Положения международных правовых актов, а также водного, природоохранного и санитарного законодательства России призваны предупреждать, пресекать и устранять последствия вредного воздействия на водный фонд. При этом водное законодательство основывается на приоритете охраны водных объектов перед их использованием (ст. 3 ВК РФ).
Система правовой охраны водных объектов предусматривает дифференцирование природоохранных требований в зависимости от вида водного объекта, особенностей его водного режима, характера водопользования, состояния водного объекта и антропогенной нагрузки, приходящейся на него. Поэтому есть свои особенности и трудности правовой охраны рек и озер, водохранилищ и каналов, морской среды, подземных водных объектов.
Правовая охрана водного фонда России выражается в регулировании хозяйственной деятельности, влияющей на состояние вод; установлении режимов водоохранных зон (или санитарных округов), а также особо охраняемых водных объектов; поощрении экологического восстановления водных объектов; нейтрализации накопленного экологического ущерба.
Добиться перелома в деле охраны водных, да и вообще природных, ресурсов можно лишь посредством введения безотходных или малоот-
ходных технологий. Таково основное назначение системы правовой охраны водных объектов2.
В силу ст. 55 ВК РФ собственник водного объекта (это главным образом государство в лице государственных органов) обязан осуществлять водоохранные мероприятия. Кроме того, физические и юридические лица — пользователи водных объектов — также обязаны предотвращать и устранять последствия негативного воздействия на водный фонд. В свою очередь, в границах водоохранных зон обладателям прав на землю приходится соблюдать ограничения хозяйственной деятельности, также направленные на охрану вод.
Как представляется, в настоящее время необходимо сделать более эффективным правовое регулирование многих вопросов охраны и восстановления водных объектов, а также прибрежных земель.
В целях коренного изменения состояния водного хозяйства и усиления охраны водного фонда было принято распоряжение Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее организации»3. На реализацию этой масштабной Водной стратегии России до 2020 г. планируется затратить 700 млрд руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании4.
Водная стратегия до 2020 г. (далее — Водная стратегия) рассчитана на модернизацию российской экономики в целях снижения водоемко-сти ВВП на 40% и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд руб. в год. Также поставлены задачи пол-
2 См.: Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Водное законодательство в вопросах и ответах: Науч.-практ. пособие. М., 2009.
3 См.: СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.
4 См.: РГ. 2009. 20 авг.
ноценного обеспечения населения питьевой водой и модернизации системы питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения5. Одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий.
В основу Водной стратегии не было заложено существенное повышение налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие современное оборудование и не допускающие превышения нормативов водопользования, не будут платить за водопользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходующим воду с превышением нормативов, придется платить штрафные платежи в пять раз выше, чем в настоящее время. С 2016 г. будет введена единая штрафная ставка — 120-кратная стоимость тарифа, который исчисляется из соотношения количества загрязняющих веществ на единицу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки — уже сейчас вложить деньги в водоочистные сооружения. По приблизительным подсчетам, суммарно эти вложения составят 720 млрд руб. В то же время запланировано субсидирование процентных ставок кредита на закупку современного оборудования, предоставление гарантий под займы.
Как представляется, существующие в настоящее время низкие штрафные санкции за экологические правонарушения обесценивают деятельность правоохранительных органов, привлекающих виновных к ответственности. Следовательно, минимизация наказания, не соответствующая значительному экологическому ущербу, есть несправедливое принижение природоохранной
5 Подробнее об этом см.: Тимофеев Л. А. Правовые проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004.
функции государства. Надо признать, что только реальное применение экономически ощутимых штрафных санкций, ухудшающих финансовое положение хозяйствующего субъекта, позволит добиться успехов в деле охраны вод. Именно такой подход заложен в Водной стратегии.
Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономического воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитованию, а также по выплатам за пользование водными объектами) экологизации хозяйства. В результате система охраны российских вод будет поставлена на новый совершенный уровень, который соответствует многим зарубежным образцам.
Кроме того, в Водной стратегии заложено принципиальное изменение системы управления водным хозяйством. Водное хозяйство — сложнейший комплекс экономики России, требующий в том числе и правового осмысления6. Управление водным хозяйством требует создания гибкой системы с действенным участием всех заинтересованных сторон. По Водной стратегии ключевым элементом этой системы управления постепенно станут бассейновые советы, игравшие до последнего времени второстепенную роль. Долгое время Правительством РФ не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 7277 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов» и № 728 «О гидрографическом и водохозяйственном рай-
6 О некоторых аспектах водного хозяйства см.: Калиниченко Т. Г. Водохозяйственные системы: понятие и содержание // Аграрное и земельное право. 2009. № 7. С. 93—100; Некотенева М. В. Использование международных водотоков для производства гидроэлектроэнергии // Аграрное и земельное право. 2009. № 5. С. 134—144.
7 См.: СЗ РФ. 2006. № 49. Ч. II. Ст. 5224.
онировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов»8.
В настоящее время бассейновые советы создаются решением Рос-водресурсов сроком на пять лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В бассейновые советы включаются в том числе представители Росприроднадзора, Рос-технадзора, Росгидромета, Росрыбо-ловства, Россельхознадзора и т. д. Количественный и персональный состав советов утверждается Рос-водресурсами по представлению заинтересованных сторон. В настоящее время в бассейновые советы входят представители органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и общины коренных малочисленных народов.
Бассейновые советы компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. В качестве примера успешной деятельности можно привести действия бассейнового совета по Северной Двине относительно работы целлюлозно-бумажных комбинатов — основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал совершенствованию не только очистки вод, но и снижению водопотребле-ния, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.
Положительный опыт бассейновых советов (как межтерриториальные, так и межведомственные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде европейских
8 См.: СЗ РФ. 2006. № 49. Ч. II. Ст. 5225.
государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно именуются «бассейновыми парламентами». В основе этой демократической системы управления лежит привлечение представителей всех сторон, заинтересованных в охране и использовании вод.
Во Франции, согласно законам о воде 1964, 1992 гг., представительными органами являются национальные водные комитеты и шесть комитетов по основным водным бассейнам, при которых имеются агентства — государственные органы, основанные на самофинансировании. В гидрографических границах установлены размеры платежей за водопотребление и за сброс. Исследуется состояние водных ресурсов и реализуются программы восстановления водоемов9 .
В Рамочной директиве ЕС 2000/60 по-новому регулируется управление водным хозяйством в Европейском Союзе, предусматривается интегрированная работа учреждений и комитетов в рамках районов бассейнов рек. Бассейны рек как единица управления включают в себя как поверхностные, так и грунтовые воды. Для отдельных бассейнов установлены планы управления и программы по улучшению состояния вод10.
Управление речным бассейном — наилучшая модель не только для внутринациональных, но и для международных рек и озер. Но такое управление не будет эффективным без Плана освоения водных и земельных ресурсов речного бассейна, который
9 См.: Сиваков Д. О. Водное право: Учеб.-практ. пособие. 2-е изд. М., 2009. С. 173—174, 178.
10 См.: Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 48—72, 90—94.
обновляется каждые шесть лет. Цель Плана — достижение совместными усилиями хорошего состояния водной среды к определенному сроку.
В Водной стратегии концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие практические управленческие решения в рамках бассейнового округа. Именно бассейновые советы становятся ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России.
Водная стратегия содержит еще ряд прогрессивных положений частного, но далеко не второстепенного характера. Они имеют прямое отношение к регулированию сброса сточных вод, организации водоохранных зон и охране районов залегания месторождений подземных вод.
Как известно, полноценная правовая охрана вод невозможна без регламентирования сброса сточных и дренажных вод. Легальные определения дренажных и сточных вод даны в п. 13 и 19 ст. 1 ВК РФ. Сточные воды — это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории. Дренажные воды — это воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты.
Сброс сточных и (или) дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или запрещен по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами. Согласно ст. 44 ВК РФ запрещается сброс сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, отнесенные к особо охраняемым водным объектам либо содержащие природные лечебные ресурсы. Кроме того, запрещается сброс сточных и дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах зон, округов санитарной охраны источников питьево-
го и хозяйственно-бытового водоснабжения, или первой и второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, или ры-боохранных зон, рыбохозяйствен-ных заповедных зон.
В остальных случаях сброс сточных и дренажных вод может производиться на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, как следует из ст. 11 ВК РФ.
В целом по России наблюдается позитивная тенденция к существенному сокращению сбросов загрязненных сточных вод. Однако до сих пор нормативно очищается меньшая доля объема сточных вод.
Пути решения проблемы сточных вод заложены в Водной стратегии и в специальном плане по ее реализации. Разработчики названных программных документов предусматривают создание механизмов экономического стимулирования сокращения сброса загрязняющих веществ в составе сточных вод, в том числе путем предоставления возможности зачета (возврата) части платежей за негативное воздействие на водные объекты при осуществлении водопользователем инвестиций в строительство, реконструкцию, техническое перевооружение комплексов очистных сооружений на основе технологий, обеспечивающих нормативную очистку сточных вод.
Многие видные гидрологи и специалисты в области водного хозяйства сетуют на недостижимость многих завышенных требований по очистке сбрасываемых вод. Эта позиция приведена в Открытом письме Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, руководящим органам партии «Единая Россия», общественным организациям, подписанном известными учеными: В. И. Дани-ловым-Данильяном, Н. С. Касимовым, М. П. Кирпичниковым, В. И. Осипо-вым, В. А. Румянцевым и др.11 По их
11 См.: РГ. 2008. 15 июля.
убеждению, норматив на сброс предписывает сбрасывать более чистую воду, чем водный ресурс, изъятый при заборе. Поскольку «фоновые» для водного объекта концентрации включаются в нормативы, от хозяйствующего субъекта требуют оплачивать те загрязнения водной среды, которые он сам не допускал. В этих условиях водопользователю не хватает стимулов и средств для внедрения перспективных природоохранных технологий.
Чтобы решительно изменить негативное положение с водными ресурсами, авторами Открытого письма предложено определять величины негативного воздействия на водный объект, исключая фоновые концентрации веществ в источнике воды. Соответственно, платежи за такое воздействие также должны быть увязаны с пересмотренными величинами. Положительный пример имеется в государствах ЕС и США, где нормирование воздействия на водную среду, включая сброс сточных вод, увязывается с реальными возможностями предприятий-водопользователей. Гибкая система платежей за сбросы не обязывает водопользователей платить за фоновые характеристики водного объекта. В то же время система нормирования в США и в ЕС продумана под постепенное, но реально исполнимое ужесточение нормативов.
Мысль авторов Открытого письма в известной мере совпадает с намерением российского руководства реформировать нормирование в области использования водных ресурсов. В частности, в Водной стратегии и в плане по ее реализации предусмотрена разработка нормативов допустимого воздействия на водные объекты, учитывающих региональные особенности и индивидуальные характеристики водных объектов. Как представляется, фоновые концентрации тех или иных веществ могут составлять региональную или индивидуальную специфику соответствующих водоемов и водотоков,
водоносных горизонтов. Данная работа возложена на Росводресурсы, Роснедра, Росрыболовство (иные федеральные органы) и должна быть выполнена в 2009—2014 гг.
В ВК РФ 2006 г. по сравнению с ВК РФ 1995 г. смягчен режим водоохранных зон и прибрежных защитных полос, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел навстречу частным интересам и во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемов и водотоков, которые уже давно застраиваются. В ВК РФ 2006 г. запрещены наиболее вопиющие действия на берегах (например, захоронение отходов производства и потребления). Очевидно, замысел законодателя заключается в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований.
Именно такой «смягченный» режим водоохранных зон берется за основу при планировании органами государственной власти субъектов РФ восстановления и благоустройства столичных водоемов и водотоков, а также пойменных земель. В связи с этим у воды планируются и возводятся культурно-досуговые и спортивно-развлекательные комплексы, небольшие торговые центры, кафе и рестораны. Однако деятельность последних должна быть строго нормирована и подконтрольна экологическим органам12. Названные изменения в режиме водоохранных зон, их различных полос нельзя считать окончательными. Так, в плане мероприятий по реализации Водной стратегии в рамках разд. I «Совершенствование нормативного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования территорий водоохранных зон (включая их прибрежные защитные полосы), усиление ответственности за нарушения требований в целях пре-
12 См.: Экологическая газета. 2005. № (148).
дотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов.
Трудности с пониманием и соблюдением правового режима подземных водных объектов начинаются с неопределенности их границ как предметов права собственности. Как отмечалось в юридической литературе, было и остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объ-екты13. Согласно ст. 5 ВК РФ, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Однако в законодательстве о недрах пока нет ответа на этот вопрос.
Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному «хозяину» — государству. Поэтому подземные водные объекты «теряются» в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. Кроме того, в научных кругах обсуждается вопрос о допущении частной собственности на участки недр. В любом случае необходимо обеспечить экономное пользование подземными водными ресурсами.
Не определенное юридически внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на строение и границы поверхностных водотоков и водоемов. Как известно из гидрогеологии, под землей водная масса содержится в самом пласте породы (в так называемом водоносном слое), а не образует водную толщу, как в реках и озерах.
13 См.: Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. № 1/2. С. 14—21.
Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст — растворение и выщелачивание горных пород водой, влекущие за собой образование подземных ручьев, рек и озер. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Западной Европе14.
В целях четкого определения объектов правовой охраны требуется уточнение в федеральном законодательстве границ и структуры подземных водных объектов. Очевидно, что граница и структура подземного водного объекта должны соотноситься с границей горного (или геологического) отвода. Кроме того, необходимо преодолеть пробелы в горном и водном законодательстве относительно порядка использования подземных водных объектов, в том числе и карстовых. Ведь по подземным водным объектам специально не подписывается договор и не выдается лицензия.
В соответствии со ст. 59 ВК РФ физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.
На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, запрещено размещать объекты, оказывающие негативное воз-
действие на состояние подземных вод. К их числу относятся места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники.
Согласно данным Водной стратегии, к проблемам охраны подземных вод относятся истощение месторождений подземных вод вследствие нарушений режима их использования, а также бесконтрольная добыча подземных вод на нераспределенном фонде недр.
В целом подземные водные объекты подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные реки и озера. Однако в последние десятилетия в России (как и в странах СНГ) прослеживается рост загрязнения, засорения и истощения подземных вод. Это касается не только таких промышленных центров, как Москва, Санкт-Петербург, Курск и др. Депрессии уровня подземных вод касаются таких подмосковных городов, как Люберцы и Мытищи. Некоторые предприятия закачивают загрязненные производственные сточные воды в глубокие подземные горизонты, создавая тем самым угрозу даже для вод речного стока. Прокуратура и Ростехнадзор через суд стремятся остановить закачивание химически загрязненных стоков, содержащих отходы первого класса опасности (в том числе и ртуть)15.
В ряде зарубежных государств подземные воды не остались без охраны закона. В законодательстве Федеративной Республики Германия (Закон 1986 г.) специальные зоны охраны вод должны оберегать подземные воды от уже существующих или потенциальных опасностей. В целях увеличения и защиты запасов грунтовых вод от загрязненных стоков запрещается и ограничивается определенная хозяйственная деятельность, поэтому владельцы и пользователи земельных участков
14 См.: Гвоздецкий Н. А. Карст. М., 1981. 15 См.: Плата за грязь // Экология и жизнь.
С. 7—17. 2007. № 10. С. 20—21.
вынуждены претерпевать известные ограничения16. В Великобритании качество подземных вод достаточно высоко во многом благодаря действенным мерам в рамках правового режима районов повышенной чувствительности к нитратам в границах площадей залегания подземных вод. Эти меры резко ограничили сброс загрязняющих веществ. Они были основаны не только на национальном законодательстве, но и на директивах ЕС17.
Данные зарубежные подходы и конструкции не остались без внимания при разработке Водной стратегии. В плане по ее реализации предусматривается разработка требований к использованию земельных участков в границах площадей залегания месторождений подземных вод, которые могут быть использованы для централизованного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; усиление ответственности за соблюдение режимов эксплуатации и охраны подземных вод.
Как известно, проблему питьевого и хозяйственно-бытового водо-
16 См.: Реферативные сборники ВНИИСЗ. 1988. № 1. С. 45.
17 См.: РЖ ВИНИТИ. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. 1990. № 9. С. 92.
снабжения можно решить, обеспечив чистоту самих источников водоснабжения — поверхностных и подземных водных объектов. Между тем в санации подземных и поверхностных водных объектов — залог безопасности питьевой воды.
Библиографический список
Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Водное законодательство в вопросах и ответах: Науч.-практ. пособие. М., 2009.
Гвоздецкий Н. А. Карст. М., 1981.
Калиниченко Т. Г. Водохозяйственные системы: понятие и содержание // Аграрное и земельное право. 2009. № 7.
Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. № 1/2.
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2007.
Некотенева М. В. Использование международных водотоков для производства гидроэлектроэнергии // Аграрное и земельное право. 2009. № 5.
Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007.
Сиваков Д. О. Водное право: Учеб.-практ. пособие. 2-е изд. М., 2009.
Тимофеев Л. А. Правовые проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004.
