CC BY
156
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2012 Юридические науки Выпуск 1(15)
УДК 342.571
ПРАВОВАЯ МОТИВАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАН И ГОСУДАРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.А. Широбоков
Доцент кафедры международного и европейского права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Статья посвящена проблеме отсутствия единой системы правовых, четко обозначенных целей взаимодействия личности и государства в процессе участия гражданина в управлении делами государства. Этот процесс достаточно сложен и требует постоянного мониторинга его эффективности. Тем более, что привлечение к нему индивида допускается только на уровне правовой декларации. Существующая практика правоотношений укрепляет заблуждение о том, что именно органам государственной власти пристало решать за индивида принципиальные вопросы целепологания деятельности государственной формы. Это приводит к тому, что государство продолжает функционировать само для себя, превращая конституционно-правовое установление демократии и демократического режима правления в фикцию. Отметим, что установление целей участия граждан в управлении делами государства в Российской Федерации, правовых механизмов этой деятельности является основополагающим условием полноценного взаимодействия личности и государства.
Ключевые слова: взаимодействие граждан и государства; участие граждан в управлении делами государства; целеполагание деятельности; процесс достижения целей; процедура определения целеполагания;
правовое установление целесообразности
Устанавливая цели взаимодействия граждан и государства, обратимся к положению ст. 32 Конституции Российской Федерации, в которой взаимодействие выражается как участие граждан в управлении делами государства, определяемое в доступности к участию в политической, общественной деятельности, выполнению общественных функций. Что же касается права участия в экономической, социальной и культурной жизни, то оно не устанавливается, а лишь предполагается.
В Российской Федерации конституционно устанавливаются: право участия в управлении делами государства непосредственно и (или) через своих представителей; право избирать и быть избранными; право участия в референдуме; равный доступ к государственной службе; право участия в отправлении правосудия. Позволим себе
© Широбоков С.А., 2012
намеренно делать акцент именно на возможности индивида определять пути реализации своих способностей в процессе управления делами государства или на реализации возможностей государственного аппарата в процессе управления своими делами в интересах индивида.
Если устанавливается, что государство функционально существует для обслуживания людей, то его учреждения должны стремиться защитить фундаментальные права граждан, поддерживать политические организации, общественные организации и корпорации, которые объединяют силы людей, работающих для развития общества и реализации интересов его членов, что и вызывает саморазвитие наций. В этом случае цели взаимодействия граждан и государства необходимо рассматривать в совместном развитии исходя из структурной характеристики конституционной нормы, устанавливающей участие граждан в управ-
лении делами государства, т.е. с позиции гражданина, с позиции государства или с точки зрения управления делами государства.
Цель участия в управлении делами государства может быть как у граждан, так и у не граждан. Собственно граждане государства, имея формальное гражданство, по собственному желанию или волей случая могут свести до минимума или вообще отказаться от цели реализации своих гражданских прав на территории своего государства. Не граждане могут получить право участия в управлении делами государства, тогда это право будет содержать те признаки, которые устанавливаются законом для должностных лиц. Данное положение исходит из того, что гражданство - это не только формальная связь, выраженная в наличии документа. Наделение отдельными гражданскими правами не граждан ничуть не умаляет значение института гражданства и не дискредитирует его по сравнению с другими институтами гражданского общества. Более того, можно с уверенностью сказать, что вовлечение не граждан в различные гражданские процессы позволяет использовать не только потенциал действия собственно граждан, но и в какой-то мере заимствовать его у иностранных граждан, если их потенциал не оценен в собственном государстве. В этом случае прежде всего рассматривается деятельность в интересах государства пребывания. Необходимо полностью согласиться с той концепцией, что непосредственное участие индивида в управлении делами государства на местах в большей степени соответствует понятию жителя, а не гражданина [16, с. 4].
Позиция государства по этому вопросу может быть диаметрально противоположной: от полного неприятия того, что не гражданин государства может быть частично допущен к управлению какими-либо делами в государстве, вплоть до исключения возможности работать и иметь право собственности. Возможны и другие варианты, когда государство не только допускает, но стимулирует, даже и в ущерб собственным гражданам, участие иностранных граждан в управлении отдельными категориями дел, как правило, хозяйственных и местного
уровня, а также и в политике, предоставляя право избирать и быть избранным в органы государственной власти. Возможны компромиссные варианты: санкционирование органов государственной власти участия собственных граждан в управлении делами другого государства; постановка в известность гражданами органов власти собственного государства о своем участии в управлении делами другого государства; выполнение задания своего государства на участие в управлении делами другого государства. Иностранные граждане и лица без гражданства могут получить право участия в управлении делами государства при отсутствии прямого запрета или прямого указания на то, что управлением могут заниматься только граждане Российской Федерации [12, ст. 366], или в случаях, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации [9, с. 23].
Цель непосредственного участия граждан может быть выражена с объективной точки зрения, т.е. как должно быть по установленным правилам или с субъективной точки зрения, так как это представляет себе личность, т.е. через сознательную деятельность или при сформированном представлении о цели и желании ее достижения. Цель реализации права участия гражданина в управлении делами государства должна быть мотивирована активной общественной позицией, его осознанным интересом к жизни общества, определенным уровнем правовой и политической культуры. Целевое выражение участия гражданина в управленческом процессе можно проследить через различные организационноправовые формы.
Следует отметить, что в современном обществе личность, ставя перед собой цели, в большей степени ориентирована на необходимость и стремление к государственной службе, так как только служба дает постоянный достаток и определенную уверенность в перспективах своего развития. Но цели личности далеки от идеалов и устремлений, в которых заинтересовано государство. Гражданин, получив доступ к государственной службе, т.е., реализуя свою цель, чаще всего не посвящает себя служению
людям, обществу, государству, как это должно быть, а старается обеспечить себя и свою семью. Даже необходимость выполнения возложенных на него обязанностей не исключает того, что он будет стремиться использовать эти обязанности для получения определенной выгоды. Как доказательство этого - более чем затянувшаяся реформа административных органов и непре-кращающаяся борьба с коррупцией.
Участие в управлении делами государства через своих представителей все больше напоминает фарс [7, с. 77]. Общество не верит, что целью деятельности представителей народа является благо общества и людей. Те граждане, которые представляют население, тратят огромные средства, чтобы получить доступ к управлению делами государства, а затем оплачивают свое лоббирование различными преференциями, не забывая при этом себя.
В идеале целеполагание участия граждан в управлении делами государства должно быть обеспечено заинтересованностью самого государства. Участие граждан в управлении делами государства может быть установлено с различных позиций: цели государственного управления; цели государственной политики; цели гражданского общества. Заметим, что цели государственного управления и функции государства это не одно и то же. По определению исследователя А.Г. Светланова, функции государства есть его действие, обусловленное определенными мотивами или целью [15, с. 8]. В этом аспекте уместно учесть мнение
В.С. Нерсесянца о том, что цели и функции государства необходимо рассматривать в их взаимосвязи и определять как основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач [14, с. 629]. Государственно-значимые цели могут реализовываться в синтезе действий власти, которые осуществляются малыми руководящими группами [6, с. 14]. В широком понимании цель государственного управления может быть выражена как гармонично политически организованное сообщество, а в узком - как деятельность аппарата государственной власти и силовых структур, при помощи которых осуществля-
ется государственное принуждение [5, с. 11-12].
Объективная причина целевого участия граждан в управлении делами государства - невозможность государственных служащих и политических руководителей все делать самим. Все чаще возникает необходимость восстановить доверие граждан к государству [1, с. 51]. Более того, цель участия граждан в управлении делами государства - придание гуманистической направленности «технической» деятельности органов исполнительной власти. Деятельность органов государства, особенно исполнительной власти, должна определяться потребностями, целями и интересами живущих в стране людей, а не спрятанными за отвлеченные утопии властными интересами господствующей олигархии [11, с. 14].
Конечная и определяющая цель обеспечения взаимодействия граждан и государства - это социальная значимость и публичная потребность в стабильной и эффективной конструкции государственной и муниципальной (публичной) власти. Через непосредственное участие организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления, возможно повышение качества административно-управленческих решений. Могут устанавливаться отдельные целевые программы, которые заключаются в выстраивании системы взаимосвязанных форм деятельности.
К сожалению, в Российской Федерации отсутствует целевая государственная правовая политика, ориентированная на заинтересованность в вовлечении граждан в процесс управления делами государства. Многие исследователи в качестве цели государственной политики рассматривают организацию системы исполнительной власти [4, с. 3].
Часто можно встретить выражение «деятельность в целях содействия реализации государственной политики в отдельно взятой сфере». В качестве деятельного аспекта этого процесса можно выделить следующие положения: привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; выдвижение и
поддержка гражданских инициатив; проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации; оказание информационной, методической и иной поддержки; привлечение граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению различных вопросов и выработки по данным вопросам рекомендаций [13, ст. 1277].
В большинстве случаев цели государства в управлении делами государства с использованием возможностей индивида носят лишь общий установочно-неопределенный или ограничивающий характер. С идеалистических позиций, цель - достижение общего блага политического общества, создание или наличие особого органа, наделенного верховной властью во имя справедливости и закона [10, с. 31]. В большей степени цели государственной политики должны быть выражены в согласовании общественно значимых интересов или обеспечении естественного существования сообщества. Например, создание условий для проявления инициатив молодежи при формировании и осуществлении государственной молодежной политики, на основе приобщения наиболее активных и подготовленных молодых граждан к парламентской деятельности, формирования их правовой и политической культуры, поддержки созидательной, гражданской активности молодежи [21, с. 52].
Существует точка зрения: в случае создания рыночной экономики и правового государства все целевые установки развития должны быть подчинены созданию гражданского общества [2, с. 53]. В этом случае деятельность органов государственной власти должна способствовать укреплению институтов гражданского общества. Активное сотрудничество со всеми структурами гражданского общества предполагает, что все они поддерживают курс, отраженный в государственных программных документах. Наличие совместных единых целей может способствовать дебюрократизации отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества [11, с. 14].
Установление цели участия граждан в управлении делами государства с точки зрения чисто управленческого цикла может включать в себя управление как конечную цель или совокупность целей при реализации государственного управления. По своей значимости цели управления подразделяются на общие, высшего и низшего уровня, глобальные, генеральные и частные, стратегические и оперативные, конечные и промежуточные. Все виды целей дополняют друг друга. Логическое построение цепочки целей должно производиться с учетом комплекса факторов: закономерностей и тенденций общественного развития, опыта, ресурсов, традиций и потенциала государства [8, с. 36]. Цели могут устанавливаться и в связи с принятием нормативно-правового акта, регулирующего сам процесс управления. В этом случае данный правовой акт становится самоцелью и в искаженном виде может быть применен в социальной практике либо закладываться в основу правоотношения [17, с. 171].
Следует согласиться с утверждением
Н.М. Добрынина, что цель государственного управления представляет собой желательное для управляющего субъекта состояние управляемого объекта, которого субъект управления стремится достичь в процессе управления [8, с. 35]. Интересна позиция А.И. Соловьева, который утверждает, что формулировка цели, создание некого коридора возможностей для решения проблемы тем самым открывает новую страницу для дальнейших действий государства, прежде всего, в части уточнения его интересов в данной области и рассмотрения способов урегулирования соответствующей ситуации, что предполагает выработку конкретных направлений деятельности государственных органов по производству и разработке конкретного решения, технологий его принятия и окончательного оформления [18, с. 176].
Н.М. Добрынин проблему определения цели государственного управления считает ключевой, так как именно она задает основные параметры и характеристики всей системы управления, определяя алгоритм функционирования [8, с. 36]. Необходимо учитывать тот факт, что конечная цель будет значительно корректироваться ввиду
того, что сама управленческая деятельность не имеет четко определенной системы, не зависящей от сторонних факторов [20, с. 55]. В этом случае доступность государственной службы предопределяет кадровые проблемы, связанные с неэффективностью применяемых методов расчета и прогнозирования потребностей персонала управления, со слабым нормативным обеспечением технологий и процедур отбора, закрепления и продвижения кадрового аппарата управления, с доминирующей их ориентацией на профессионально значимые качества [19, с. 32]. Нельзя не учитывать негативные тенденции, связанные с антиобщественным явлением «власть ради власти». В этом случае происходит подмена правовых средств организационно-тактическими мерами или замена нормативно-правовой нормы ведомственной инструкцией, приказом, наставлением, т.е. право заменяется властью [3, с. 40].
Формирование главной цели - вовлечение в процесс решения государственных дел индивида - проходит сложный путь становления. До тех пор, пока присутствует непонимание ценности заинтересованного и ориентированного на приоритетность главной цели удовлетворения индивидуальных потребностей гражданина, будет существовать проблема целесообразности использования государственной формы для управления общественными процессами.
Существует определенная нестыковка целей участия гражданина в процессе управления государственными делами как непосредственно, так и через своих представителей. Это тревожная тенденция так как, неправильное определение целей всегда связано с включением различных механизмов их достижения, что может привести к неверным, вредным и даже опасным для общества последствиям.
Библиографический список
1. Бойцова Л.В. Ответственность государства и судей за вред, причиненный гражданам при отправлении правосудия // Журнал рос. права. 2001. №9. С. 51-60.
2. Братко А.Г. Банк России: правовой статус и компетенция [Электронный ре-
сурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
3. Гензюк Э.Е. О некоторых признаках государственного управления // Рос. юстиция. 2007. №5. С. 40-42.
4. Гордеева Н. А., Филь М. М. Право и реформирование науки. Проблемы и решения / ООО «Новая правовая культура». М., 2005. 336 с.
5. Государство, общество, личность: проблемы совместимости / под общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. М.: Юристъ, 2005. 360 с.
6. Гражданин, закон и публичная власть. М.: Норма, 2005. 368 с.
7. Грудцына Л.Ю. Общественная палата -спектакль национального масштаба // Адвокат. 2006. №5. С. 77-87.
8. Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления: учебник. 2-е изд. Тюмень: Изд-во Тюмен. гос. ун-та, 2007. 407 с.
9. Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 2009. 21 янв.
10. Маритен Жак. Человек и государство / пер. с англ. Т. Лифинцевой. М.: Идея-Пресс, 2000. 196 с.
11. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал рос. права. 2005. №9. С. 14-26.
12. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 янв. 1992 г. №2202-1 // Ведомости съезда нар. депутатов Рос. Федерации и Верхов. Совета Рос. Федерации. 1992. №8, ст. 366.
13. Об Общественной палате Российской
Федерации: Федер. закон от 4 апр. 2005 г. №32-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №15,
ст. 1277.
14. Проблемы общей теории права и государства / под ред. В.С. Нерсесянца. М.,
1999. 832 с.
15. Светланов А.Г. Социальная функция государства: некоторые правовые аспекты. Права человека и современное государственно-правовое развитие. М., 2007.
С. 8.
16. Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Питер, 2007. 493 с.
17. Скурко Е.В. Принципы права: монография. М.: Ось-89, 2008. 192 с.
18. Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2009. 344 с.
19. Столярова В. Проблемы государственной гражданской службы. Социальные стандарты и нормативы // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2007. №1. С. 32.
20. Чернобель Г.Т. Институциональная детерминанта системы государственного управления // Журнал рос. права. 2008. №4. С. 45-55.
21. Чертков А.Н., Артамонова Н.В. Региональный опыт функционирования «молодежного парламентаризма» как механизма развития правовой культуры российских избирателей // Журнал рос. права. 2008. №1. С. 52-61.
Bibliograficheskij spisok
1. Bojcova L. V. Otvetstvennost' gosudarstva i sudej za vred, prichinjonnyj grazhdanam pri otpravlenii pravosudija // Zhurnal ros. prava. 2001. №9. S. 51-60.
2. Bratko A.G. Bank Rossii: pravovoj status i kompetencija [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Garant».
3. Genzjuk Je.E. O nekotoryh priznakah gosu-darstvennogo upravlenija // Ros. justicija. 2007. №5. S. 40-42.
4. Gordeeva N.A., Fil' M.M. Pravo i reformi-rovanie nauki. Problemy i reshenija / OOO «Novaja pravovaja kul'tura». M., 2005. 336 s.
5. Gosudarstvo, obwestvo, lichnost': prob-lemy sovmestimosti / pod obw. red. R.A. Romashova, N.S. Nizhnik. M.: Jurist#, 2005. 360 s.
6. Grazhdanin, zakon i publichnaja vlast'. M.: Norma, 2005. 368 s.
7. Grudcyna L.Ju. Obwestvennaja palata -spektakl' nacional'nogo masshtaba // Advokat. 2006. №5. S. 77-87.
8. Dobrynin N.M. Teorija i praktika gosu-darstvennogo upravlenija: uchebnik. 2-e
izd. Tjumen': Izd-vo Tjumen. gos. un-ta, 2007. 407 s.
9. Konstitucija Rossijskoj Federacii // Ros. gaz. 2009. 21 janv.
10. Mariten Zhak. Chelovek i gosudarstvo / per. s angl. T. Lifincevoj. M.: Ideja-Press,
2000. 196 s.
11. Nozdrachjov A.F. Grazhdanin i gosudarstvo: vzaimootnoshenija v XXI veke // Zhurnal ros. prava. 2005. №9. S. 14-26.
12. O prokurature Rossijskoj Federacii: Fede-ral'nyj zakon ot 17 janv. 1992 g. №2202-I // Vedomosti s#ezda nar. deputatov Ros. Federacii i Verhov. Soveta Ros. Federacii. 1992. №8, st. 366.
13. Ob Obwestvennoj palate Rossijskoj Federacii: Feder. zakon ot 4 apr. 2005 g. №32-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2005. №15, st. 1277.
14. Problemy obwej teorii prava i gosudarstva / pod red. V.S. Nersesjanca. M., 1999. 832 s.
15. Svetlanov A.G. Social'naja funkcija gosu-darstva: nekotorye pravovye aspekty. Prava cheloveka i sovremennoe gosudarstvenno-pravovoe razvitie. M., 2007. S. 8.
16. Sistema municipal'nogo upravlenija / pod red. V.B. Zotova. SPb.: Piter, 2007. 493 s.
17. Skurko E.V. Principy prava: monografija. M.: Os'-89, 2008. 192 s.
18. Solovjov A.I. Prinjatie gosudarstvennyh reshenij: ucheb. posobie. 2-e izd., pererab. i dop. M.: KNORUS, 2009. 344 s.
19. Stoljarova V. Problemy gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby. Social'nye standarty i normativy // Kadrovik. Kadrovyj mened-zhment. 2007. №1. S. 32.
20. Chernobel' G.T. Institucional'naja determi-nanta sistemy gosudarstvennogo uprav-lenija // Zhurnal ros. prava. 2008. №4. S. 45-55.
21. Chertkov A.N., Artamonova N.V. Regional'-nyj opyt funkcionirovanija «molodjozhno-go parlamentarizma» kak mehanizma razvitija pravovoj kul'tury rossijskih izbiratelej // Zhurnal ros. prava. 2008. №1.
S. 52-61.
LEGAL MOTIVATION OF INTERACTION OF CITIZENS AND THE STATE IN THE COURSE OF JOINT DEVELOPMENT
S.A.Shirobokov
Perm State National Research University
15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
Article is devoted that in the Russian Federation there is no uniform system of the legal accurately designated purposes of interaction of the person and the state caused by participation of the citizen in an administrative office of the state. Available legal aspects целепологания are analyzed from the point of view of the individual, a state policy, the government. It is established, that formation process целепологания activity is combined enough and demands constant monitoring concerning efficiency of realization of those or other positions. Attraction to the given process of the individual is supposed only at level of the legal declaration. Existing practice правоотношений, citizens developing in the course of interaction and the state in a state administrative office, in many respects promotes error, that for the individual it is necessary to solve to public authorities, without attraction of the citizen to establishment process целепологания activity of the state form. And it, in turn, again leads to that the state and at democratic establishments continues to function for itself, transforming a constitution-legal establishment of democracy and a democratic mode of board in the fiction covered with high aspirations to the ideal state, satisfying all requirements of the individual and creating the general prosperity. It is defined, that the establishment of the purposes of participation of citizens in a state administrative office in the Russian Federation is the basic beginning in the course of interaction of the person and the state. The understanding and accurate representation of to what is necessary to aspire, predetermines all further activity on an establishment of legal mechanisms and helps formation of organizationallegal bases of activity of citizens, bodies of the state and officials.
Keywords: interaction of citizens and the state; participation of citizens in a state administrative office; activity for the sake of the purpose; process of achievement of the purposes; definition procedure ^œno^oraHHa;
a legal establishment of expediency
