CC BY
114
М.А. Липчанская, М.С. Волкова
ПРИНЦИПЫ И ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПАРТИЙНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье рассматривается взаимодействие органов государственной власти и политических партий России в контексте реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства. Особое внимание уделяется принципам их совместной деятельности, роли политических партий в законотворческом процессе.
Ключевые слова: политическая партия, правовое регулирование, взаимодействие государства и партии, участие граждан в управлении делами государства.
M.A. Lipchanskaya, M.A. Volkova
PRINCIPLES AND FUNDAMENTALS OF LEGAL REGULATION OF STATE-PARTY INTERACTION IN THE MODERN RUSSIA
The article is devoted to consideration of the interaction of public authorities and political parties of Russia in the context of the implementation of the constitutional right of citizens to participate in managing the Affairs of the state. Special attention is paid to the principles of their joint activity, the role of political parties in the legislative process.
Keywords: political party, the legal regulation, interaction of the state and party, the participation of citizens in managing the Affairs of the state.
Конституционно-правовое развитие современной России, формирование гражданского общества характеризуются «процессом правовой институционализации политических партий, законодательным усилением их роли в формировании и осуществлении государственной власти»1. Известно, что со сложными и масштабными задачами, решение которых ведет к достижению стратегических целей общественного и государственного развития, гораздо эффективнее справляться в условиях активного участия всех или большинства заинтересованных субъектов. К таким, без сомнения, задачам относится и создание работающей и понимаемой всеми участниками политико-управленческой сферы основы и условий реального осуществления политических прав граждан, в т.ч. конституционного права на участие в управлении делами государства.
Институциональное оформление однонаправленных интересов граждан происходит через общественные объединения, в частности и политические партии. Одной из целей функционирования политических партий выступает участие в управлении делами государства посредством различных способов. Взаимная заинтересованность органов власти и партий в сотрудничестве - дополнительная гарантия реализации права граждан на участие в управлении делами государства.
Однако в Федеральном законе от 11 июля 2011 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 21 июля 2014 г.)2 отсутствует регламентация возможных направлений взаимодействия политических партий с государственными и общественными институтами, механизма и форм реализации такого взаимодействия,
© Липчанская Мария Александровна, 2015
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Lipchan_maria@mail.ru
© Волкова Марина Алексеевна, 2015
Аспирант кафедры конституционного и муниципального права (Саратовский государственный универ-144 ситет им. Н.Г.Чернышевского); e-mail: marina-volk87@mail.ru
что является существенным недостатком. Дело в том, что отношения государства и институтов гражданского общества, построенные на началах партнерства, делают возможным прогрессивное развитие как публичной власти, так и общества, обеспечивают эффективное реагирование на социально-экономические, политические и иные вызовы, способствуют созданию условий для реализации народовластия и построения правового государства. Важность формализации взаимодействия на нормативном уровне обусловлена ее значением как для государства, так и гражданского общества, институтом которого выступают политические партии.
На взаимодействие институтов гражданского общества, в частности политических партий, и государственных органов указывается в некоторых нормативно-правовых актах, чаще подзаконного характера3, что сложно признать оправданным с позиции перспективных задач государственно-политического строительства. Нужны некие универсальные правила взаимодействия государства и политических партий.
В связи с этим считаем, что Федеральный закон «О политических партиях» как основной нормативный правовой акт, регламентирующий сферу деятельности политических партий, должен быть дополнен нормативными предписаниями о взаимодействии государства и политических партий. При этом целесообразно на уровне федерального закона закрепить не частные, а общие принципы и формы взаимодействия. Специальные правоположения и иные необходимые частности, в т.ч. имеющие отношение к взаимодействию по созданию условий для реализации права граждан на участие в управлении делами государства, всегда можно вывести путем применения приемов толкования и правил построения е
п
умозаключений. и
Представляется необходимым остановиться на трех важных аспектах государ- а ственно-партийного взаимодействия: принципах взаимодействия; уровнях и о
в
сферах совместной деятельности; организационно-правовых формах взаимо- §
й
действия. С
Взаимоотношения государства и политических партий вообще и их взаи- | модействие по вопросам участия граждан в управлении делами государства в е
частности зависят от ряда условий. Это, конечно же, государственно-правовой о
й
режим, тип и степень развитости партийной и политической систем, отноше- р
ние партий к проводимой государством политике, объем поддержки партии Ч
населением, наконец, двойственная природа партии, которая является инсти- |
тутом гражданского общества и одновременно частью государственно-властной К
системы4. Поэтому исключительно важно установить и нормативно закрепить м
принципы взаимодействия партий и государства в решении общих задач. •ии
Естественно, закрепленное требование взаимного невмешательства (ст. 10 ука- 1
занного Федерального закона) сохраняет свое значение и при осуществлении 00
совместной деятельности. Однако не только оно должно составлять идейную 22
основу государственно-партийного взаимодействия. Представляется, что в си- 5 стеме принципов взаимодействия политических партий и государства по вопросам участия граждан в управлении делами государства можно выделить блок принципов общего характера (принцип законности, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип взаимной ответственности общества и государства, принцип политического плюрализма) и блок организационных
принципов, на которых остановимся подробнее. 145
К принципам второго блока предлагаем отнести следующие:
а) принцип сбалансированности интересов, означающий, что при осуществлении совместной деятельности по вопросам участия граждан в управлении делами государства необходимо в равной степени учитывать как интересы социальных групп, представляющих усредненный интерес общества, так и государственный интерес. В процессе принятия решения с участием политических партий, являющихся средством участия граждан в управлении делами государства, стремление к установлению его сбалансированности должно быть обоюдовыгодным для обоих субъектов. В связи с этим согласимся с В.В. Лапаевой, отметившей, что в отличие от других объединений граждан на базе тех или иных групповых интересов именно партии по природе своей предназначены не просто для выражения групповых интересов, а для выявления в различных групповых, корпоративных интересах общезначимого начала для учета политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный уровень5;
б) принцип диалогичности взаимодействия, являющийся продолжением и условием реализации предыдущего принципа. Взаимодействие и принятие решений должно осуществляться на основе диалога между органами государственной власти и политическими партиями. Акторы такого взаимодействия должны быть независимы в своих суждениях, способны четко выразить свою позицию и воспринимать мнение друг друга. Только на основе диалога двух самостоятельных сторон возможен компромисс в принятии политического решения, взаимодействие, обеспечивающее участие граждан в управлении делами государства;
в) принцип разумной достаточности представительства, требующий при принятии управленческих решений в сферах, допускающих или требующих участия представителей общества, в т.ч. и политических партий, обеспечивать участие достаточного количества политических партий для принятия оптимального решения;
г) принцип нейтралитета, касающийся поведения государства в процессе взаимодействия с политическими партиями. Понятно, что итоговое решение принимается и оформляется государством, придающим ему общеобязательность, нормативность и обеспеченность властно-принудительными средствами. Однако в процессе обсуждения и принятия решения государство должно руководствоваться его своевременностью, адекватностью, степенью социальной обусловленности, а не предпочтениями политических партий;
д) принцип взаимного информирования, означающий, что своевременность и объективность принимаемого в условиях взаимодействия решения возможна только при наличии достаточного ресурсного, в т.ч. информационного, обеспечения. Решение, ориентированное на перспективу, требует изучения объективных обстоятельств и реальных отношений в соответствующей сфере, внимательного изучения и анализа как позитивных, так и негативных факторов, действующих в ней, и т.д. При этом источники информации о состоянии разрешаемой ситуации у государства и партий, объем и качество этой информации различаются. Необходим обмен информационными данными, полнота их критической оценки ради достижения баланса интересов в принимаемом решении, соблюдения приоритета прав и свобод человека и гражданина и их участия в управлении делами государства.
Возможно, это не весь набор принципов взаимодействия государства и партий и предложенная их классификация вызовет определенную критику. Однако это авторское видение проблемы, не претендующее на исключительность.
Следующее положение, которое, по нашему мнению, должно быть закреплено в Законе, - это указание на уровни организации и осуществления взаимодействия. Оно не должно вызывать затруднений, поскольку уровневость взаимодействия напрямую связана с уровневостью публичной власти, которая осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. На каждом из этих уровней граждане имеют право участвовать в управлении делами государства. При этом необходимо помнить, что объем и формы такого участия, а значит, и возможности партий, в зависимости от уровня власти, разные.
Рассмотрение следующего аспекта, требующего отражения в Законе о политических партиях, начнем с оговорки о том, что под сферами, предполагающими взаимодействие партий и государства, мы понимаем в первую очередь сферы реализации компетенции органов публичной власти, где принятие императивных или факультативных решений может и должно проходить с участием представителей гражданского общества.
Взаимодействие политических партий и государства, обеспечивающее участие граждан в управлении делами государства, осуществляется в различных сферах государственного управления. Поскольку взаимодействие - частное проявление отношений государства и политических партий, постольку оно чаще всего имеет место там, где установлены и возникают государственно-партийные отношения. Основными механизмами, обеспечивающими участие политических партий в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления, е
п
являются: а) вовлечение представителей политических партий в работу времен- и ных рабочих органов по разработке проектов нормативно-правовых, договорных а актов и программных документов; б) заключение различных соглашений с о
в
государственными органами по вопросам взаимодействия; в) инициирование §
й
принятия нормативного правового акта. с
Указанные механизмы предполагают выделение основных организационно- | правовых форм взаимодействия политических партий и государственных ор- е
ганов. Варианты совместной деятельности по выработке решений предлагаем о
й
объединить в два основных типа и в рамках каждого из них говорить о формах р
взаимодействия. В основу выделения типов взаимодействия нами положены Ч
характер совместной работы, ее цели и результаты, что позволило выделить |
организационно-договорной и консультативный типы взаимодействия поли- К
тических партий и органов государственной власти. М
Организационно-договорной тип взаимодействия партий и государственных I
субъектов представлен несколькими формами. В рамках этого типа взаимодей- 1
ствия политические партии имеют возможность влиять на формирование и орга- 00
низацию работы государственных органов, особенно через т.н. «party in office». ^
Так, взаимодействие политических партий и органов законодательной власти 5 строится, прежде всего, через парламентские фракции. Однако возможность оказывать воздействие на принятие политических решений, а значит и обеспечивать право граждан на участие в управлении делами государства имеют и партии, не представленные в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Статья 38 Регламента Государственной Думы устанавливает правило, согласно которому
указанные политические партии не менее одного раза в год по решению Совета 147
Государственной Думы могут присутствовать на заседании нижней палаты федерального парламента. Соответствующее приглашение Совет Государственной Думы направляет руководителям этих политических партий не позднее, чем за 5 дней до указанного заседания Государственной Думы. От каждой политической партии, не представленной в Государственной Думе, в ее заседании может принимать участие один представитель, уполномоченный коллегиальным, постоянно действующим руководящим органом политической партии6.
Политические партии выступают социально-политическим институтом структурирования законодательных (представительных) органов государственной власти, основной функцией которых является принятие законов. Разумеется, политические партии оказываются активными участниками законотворческого процесса в парламенте.
Подготовке законопроектов предшествует процесс выявления общественных потребностей в законодательном регулировании с точки зрения актуальности, своевременности, объемов и уровня правовой регламентации соответствующих общественных отношений. В рамках законотворческого механизма крайне важным представляется правоинициирующая роль политических партий. Несмотря на то, что Конституция РФ в ст. 104 не называет политические партии и фракции Государственной Думы в числе субъектов законодательной инициативы, роль политических партий в законотворческом процессе федерального уровня достаточно велика. Деятельность, программы партий, других общественно-политических движений, позиции парламентских фракций нередко служат импульсом для начала процесса подготовки и принятия законов.
Во всех принципиальных вопросах, связанных с движением законопроекта, а его возвращением на предыдущие стадии, повторным рассмотрением и т.д., ? особо учитывается мнение партийных фракций как непосредственных предста-з вителей избирателей в российском парламенте. Политические партии (через их » парламентские фракции) как институты участия граждан в правотворческом ^ процессе призваны осуществлять дополнительный контроль за соблюдением | интересов граждан-избирателей в законодательном процессе. | Взаимодействие политических партий и органов исполнительной власти имеет
1 место через организацию работы временных рабочих органов, в которых партии | принимают непосредственное участие; разработку проектов и программ развития
1 той или иной отрасли; обеспечение структур исполнительной власти наиболее
2 „ перспективными представителями партийных организаций и т.д.
| Реализация взаимодействия в рамках консультативного типа связей
| предполагает проведение различных согласительных процедур и совещаний
| с представителями партий при принятии важных государственных решений.
| Примером такого взаимодействия является решение о выдвижении кандидату-
| ры Д.А. Медведева на выборы главы государства после согласия и поддержки
| четырех ведущих политических партий России.
<3 Регламентом Государственной Думы предусмотрены различные формы взаи-
| модействия. Так, по инициативе комитета, комиссии Государственной Думы, фракции в помещениях Государственной Думы, не закрепленных за комитетами, комиссиями и фракциями, могут проводиться совещания, «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с ее законодательной деятельностью. Решение о проведении перечисленных консультативных мероприятий принимается Председателем Государственной Думы или по его поручению Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государ-148 ственной Думы, а в исключительных случаях - Советом Государственной Думы.
Недостатком, пожалуй, является статус рекомендаций, выработанных по итогам проведения указанных мероприятий. В Регламенте палаты отмечается лишь, что копии отредактированных стенограмм, рекомендаций и другие материалы, подготовленные по итогам совещаний, «круглых столов», семинаров, конференций и других мероприятий, связанных с законодательной деятельностью Государственной Думы, в 10-дневный срок со дня их проведения передаются в Парламентскую библиотеку. Считаем, что проведение подобных мероприятий с участием политических партий должно иметь определенные «не библиотечные» последствия. Выработанные рекомендации целесообразно учитывать в законодательной деятельности Государственной Думы, что должно быть закреплено в соответствующем нормативном акте.
По итогам рассмотрения вопросов взаимодействия политических партий и государства предлагаем дополнить Федеральный закон «О политических партиях» ст. 101 следующего содержания:
Статья 101. Взаимодействие политических партий и иных субъектов политической деятельности.
1. В процессе деятельности, в целях достижения социальных и политических целей, обеспечения реализации политических прав граждан политические партии осуществляют совместные мероприятия (взаимодействие) с институтами публичной власти и негосударственными субъектами политической системы.
2. Взаимодействие политических партий и органов публичной власти осуществляется на федеральном, региональном, муниципальном уровнях в политической, экономической, социально-культурной сферах на основании законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.
3. Взаимодействие политических партий, государства и иных негосударственных институтов осуществляется на основании принципов сбалансированности интересов, диалогичности взаимодействия, разумного и достаточного представительства, нейтралитета, взаимного информирования.
4. Пределы осуществления взаимодействия политических партий, государства и негосударственных субъектов устанавливаются законодательством.
5. Итоги проведения совместных мероприятий, проводимых по вопросам деятельности органов государственной власти, направленные на ее совершенствование, оформленные письменно с соблюдением процедуры, подлежат учету в деятельности соответствующего органа.
1 Силаев В.С. Конституционно-правовые аспекты политической системы Российской Федерации: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 9.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29, ст. 2950; 2014. № 30, ч. 1, ст. 4237.
3 См., например: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 25 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20, ст. 2112; 2014. № 30, ч. 2, ст. 4286; Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 34, ст. 3473 и др.
4 См.: Зорькин В.Д. Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда России //Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6 (30).
5 См.: Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999. С. 17.
6 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7, ст. 801; 2014. № 27, ст. 3719.
