CC BY
10
Правовая конвергенция и решение финансового уполномоченного
Шагалкина Наталия Владимировна,
аспирант, кафедра государственно-правовых дисциплин, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС) E-mail: moscow_n@inbox.ru
Статья посвящена анализу влияния правовой конвергенции на решение финансового уполномоченного и возможности оспаривания данного решения в судебном порядке в целях защиты потребителем финансовых услуг своих прав. Впервые предложен такой термин как «конвергентный треугольник», отражающий сложность взаимодействия участников отношений в случае обращения физического лица к финансовому уполномоченному, а также переплетение, сочетание и расхождение норм публичного и частного характера. Рассматриваются варианты ситуаций, возникающие при оспаривании решения, вынесенного финансовым уполномоченным. Приводятся примеры некорректного выстраивания и сочетания правовых норм, указывается на разрушение логического выстраивания системы процессуального права, а также на негативное влияние на возможность защиты своих прав потребителями финансовых услуг. В выводах акцентируется внимание на необходимость более глубокой правовой проработки статуса финансового уполномоченного для надлежащего встраивания и интеграции в правовую систему страны.
Ключевые слова: публичное право, частное право, решение финансового уполномоченного, обжалование решения финансового уполномоченного, конвергенция права, конвергентный треугольник.
S2
со см о см
СП
Сложно не согласиться с мнением Гущиной С.И. о том, что вопрос деления права на публичное и частное - актуальная на современном этапе тема и предмет острой научной полемики. Дискуссия разворачивается как относительно критерия, с помощью которого право подразделяется на публичное и частное, так и выходит на уровень решения вопроса о том, насколько такое деление в принципе оправданно и целесообразно [1]. Конвергенция публичного и частного права, характеризуется плотным сближением и, порой, невозможностью определения четких границ видов правовых аспектов и их совокупностей. Отсутствие таких границ и неопределенность в разграничении или хаотичном применении одновременно норм публичного и частного характера просматривается в Федеральном законе «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» от 04.06.2018 № 123-Ф3 (далее - Федеральный закон № 123-ФЗ), который действует в России уже более пяти лет, и на основании которого активно реализуется такой правовой институт уполномоченных, как финансовый уполномоченный (омбудсмен). Основной целью разработки и принятия закона было определено следующее - повышение уровня защиты интересов граждан при получении финансовых услуг [5]. Такая цель должна была быть достигнута путем создания эффективной системы досудебного урегулирования финансовым уполномоченным споров между гражданами и финансовыми организациями.
Юридический статус финансового уполномоченного еще на стадии разработки и обсуждения Федерального закона № 123-Ф3 вызвал споры в связи с его неоднозначностью и трудностью встраивания в существующую правовую систему страны [6]. Основную роль в порождении такой ситуации играет не до конца ясная и неоднозначная сущность статуса финансового уполномоченного, отсутствие четкого определения принадлежности финансового уполномоченного к какой-либо из существующих правовых парадигм (основ), однозначно относимых, либо к сфере публичного, либо к сфере частного права. Правовая конвергенция начала проявляться при характеристике статуса финансового уполномоченного в рамках классификации субъекта правоотношений. Финансового уполномоченного характеризуют и как должностное лицо, рассматривающее обращения потребителей финансовых услуг об удовлетворении требований имущественного характера, предъявляемых к финансовым организациям, оказавшим им финансовые услуги, и как институт гражданского общества, признанного государством и обладающим отдельными функциями органа государственной
власти. При этом органом государственной власти финансовый уполномоченный не является [2].
Федеральный закон № 123-Ф3 не только регламентирует порядок досудебного урегулирования, а именно обязывает определенную часть потребителей проходить через «досудебную» инстанцию^]. В силу статей 15 и 25 Федерального закона № 123-Ф3, потребитель не вправе обратиться за защитой своих прав в судебном порядке с требованиями к финансовой организации, минуя досудебный порядок разрешения спора, за исключением ситуаций, в которых сумма требования превышает 500 (пятьсот) тысяч рублей. Данная норма императивна, не предполагает возможности выбора потребителя финансовой услуги: обращаться самостоятельно сразу в суд либо обратиться для решения спора к финансовому уполномоченному. Кроме этого, к самому финансовому уполномоченному можно обратиться только в случае имеющейся претензионной переписки с финансовой организацией [5]. В таком контексте просматривается создание законодателем «двойного претензионного барьера» для реализации возможности по обращению за защитой нарушенного права в судебные органы.
На такой досудебной «инстанции» возникают взаимоотношения между тремя субъектами: потребителем (физическое лицо), финансовой организацией (юридическое лицо) и финансовым уполномоченным (орган, обладающий отдельными функциями органа государственной власти). При этом характер взаимоотношений между каждой парой участвующих субъектов - различен. Сущность взаимоотношений финансового уполномоченного с финансовой организацией можно определить как взаимоотношения квази-судебного или контрольно-надзорного органа с юридическим лицом, что является взаимоотношениями публичного характера. Взаимоотношения же потребителя финансовой услуги и финансового уполномоченного отличаются дуалистическим характером: с одной стороны, финансовый уполномоченный также, как и с другой стороной спора, выступает в качестве квази-судебного или контрольно-надзорного органа, с другой стороны финансовый уполномоченный осуществляет защиту прав потребителя, так как призван к этому в силу закона. То есть, усматриваются отношения публичного и частного характера. У финансовой организации и потребителя финансовой услуги отношения продолжаются в той же плоскости, в какой они возникли при заключении договора, и характеризуются как частноправовые отношения. Такую связь трех субъектов можно назвать - Конвергентный треугольник, в котором каждая из трех сторон соответствует взаимоотношениям частного, публичного или частно-публичного характера, а вершинам треугольника соответствуют три участника отношений, различных по своему статусу. На этапе несогласия с решением финансового уполномоченного продолжает резко происходить разделение характера взаимоотношений между тремя участниками отношений на две пра-
вовые плоскости - публичную и частную. При этом, несмотря на такое разделение и действие сразу двух правовых плоскостей, три лица продолжают быть «связанными» вынесенным решением финансового уполномоченного.
Действие норм Федерального закона № 123-ФЗ не ограничивается регламентацией досудебной стадии разрешения спора; в данном законе также содержатся процессуальные правила судебного разбирательства. Вынесенное финансовым уполномоченным решение может не удовлетворить и потребителя, и финансовую организацию. Причем, несогласным может стать одна сторона спора, а могут две стороны одновременно. Следовательно, участниками судебного процесса потенциально могут стать все три участника взаимоотношений.
1. Ситуация первая - потребитель не согласен с решением финансового уполномоченного. То есть, физическое лицо не согласно с решением, вынесенным лицом, обладающим отдельными функциями органа государственной власти (то есть, органом, наделенным публичными полномочиями). Характер таких взаимоотношений указывает на их публичность. Но, согласно Федеральному закону № 123-Ф3 потребителю предписано не оспаривать решение финансового уполномоченного как таковое, а обращаться в суд за защитой своих прав непосредственно с иском к финансовой организации. Таким образом, публичный характер деятельности финансового уполномоченного проявляет схожесть с органами судебной ветви власти, где решение каждой инстанции обжалуется в строгой процессуальной иерархической системе в последующей, более высокой, инстанции, а не как решение отдельного государственного органа. Этот аспект еще раз подтверждает создание дополнительной «инстанции» для потребителей финансовых услуг, о чем уже было указано ранее. Тем не менее, в рассматриваемой ситуации финансовый уполномоченный может вступить в судебный процесс, но не обязан, несмотря на характер своей деятельности и вообще цель существования такого института как финансовый уполномоченный. В Федеральном законе № 123-Ф3 отсутствует императивная норма, обязывающая защищать потребителя финансовой услуги после вынесения финансовым уполномоченным своего решения. Статус защитника или представителя физического лица финансовым уполномоченным не приобретается. Таким образом, структура защиты потребителем своего права характеризует досудебный претензионный порядок рассмотрения спора не только как некую дополнительную инстанцию, которая усугубляет положение потребителя, но также, как и инстанцию, документ (решение) которой по большому счету, не сказывается на итоговом решении суда по сути спора. Статус финансового уполномоченного продолжает сочетать в себе аспекты и публичного и частного начал, но не направленных на защиту прав потребителя, а скорее на усугубление его положения. Кроме того, при возникновении несогласия потребителя с решени-
5 -о
сз ж
■с
ем финансового уполномоченного, законодателем нечетко обозначено процессуальное решение ситуации, при которой потребитель может быть частично согласен с решением финансового уполномоченного, и частично - не согласен. И в правовом смысле непонятно, как конкретно должен отнестись суд к заявленному в полном объеме требованию потребителя к финансовой организации.
2. Ситуация вторая предполагает возможность обжалования решения финансового уполномоченного финансовой организацией. В связи с указанием в Федеральной законе № 123-Ф3 о реализации судебного порядка, установленного гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, законодателем определено, что спор между юридическим лицом и органом, обладающим отдельными государственными или отдельными публичными полномочиями, должен рассматриваться в суде общей юрисдикции не по правилам КАС РФ, а по правилам ГПК РФ. Такая ситуация не вписывается в систему процессуального права России, разграничивающей споры, возникшие в результате частных или публичных взаимоотношений.
В рассматриваемой ситуации финансовым уполномоченным не осуществляется в суде защита права потребителя, а производится защита собственного вынесенного решения, что является совсем иным предметом спора. Кроме того, ни у одной из сторон, и тем более у суда, нет обязанности по привлечению потребителя к такому судебному процессу, что может реализовываться (и порой реализуется) как решение в суде вопроса о правах (на денежные средства) потребителя без его участия и без его ведома. Подобная ситуация сложно характеризуется с точки зрения правовых основ, не вписываясь ни в одну из них. Процессуальные же нормы для решения вопросов, где ни одной из сторон по делу не является физическое лицо, в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации содержаться не могут, и не содержатся в связи с существующей систематизацией процессуального права. С точки зрения процессуальных статусов участников судебного процесса, финансовая организация не может быть истцом, а финансовый уполномоченный - ответчиком. Их взаимоотношения характеризуются как публичные, в связи с чем в судебном процессе они должны выступать как административный истец и административный ответчик, но выступают как заявитель и заинтересованное лицо. Современные нормы, регулирующие осуществление судами любого вида производства в гражданском процессе (приказного, искового, особого производства и производства, связанного с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов) не регламентируют осуществление судебного — производства между указанными лицами, в связи 2 с чем судами используются статусы - истец и от-Я ветчик. Также статус ответчика в рассматривае-° мой ситуации может быть присвоен потребителю ав финансовой услуги, если он привлечен к рассмот-
рению дела в качестве заинтересованного лица [4]. На настоящий момент рассмотрение споров в данном существующем контексте можно охарактеризовать как несоответствующее следующему основополагающему принципу судопроизводства - законности, что проявилось в некорректном сочетании процессуальных норм, регулирующих решение споров частной плоскости, с материальными нормами публичного характера.
3. В третьей ситуации, при несогласии с решением финансового уполномоченного, и финансовая организация, и потребитель имеют право обратиться в суд одновременно. По обозначенным законом алгоритмам потребитель финансовой услуги (истец) должен обратиться в суд с исковым заявлением к финансовой организации (ответчик), при этом финансовая организация (заявитель) должна обратиться в суд с заявлением об оспаривании вынесенного решения к финансовому уполномоченному (заинтересованному лицу). Учитывая вышеуказанные в ситуациях 1 и 2 особенности реализации существующих норм и правил для каждого участника отношений, произойдет (и происходит) «задвоение» судебных процессов, так как каждая из сторон может следовать только предписанным именно ей правилам. Влияние на такое «задвоение» также оказывают права потребителя по выбору подсудности, где у потребителя перечень шире, что опять же характеризует защиту его прав. Иски о защите прав потребителей могут быть предъявлены по выбору истца в суд по месту нахождения организации, жительства или пребывания истца, заключения или исполнения договора[3]. К обязанности финансовой организации относится направление иска в суд по местонахождению потребителя. Соединение судебных производств по гражданским делам, рассматриваемых в разных судах и возбужденных при соблюдении правил подсудности, в рассматриваемом контексте невозможно. Также невозможно соединение судебных производств и по причине несочетания различных статусов, в которых в судебном процессе будут выступать стороны спора, и в связи с различным предметом спора. Таким образом, одна и та же ситуация, возникшая при споре между участниками одного договора, может рассматриваться в разных судах. В данном случае надлежащего соединения норм и правил публичного и частного характера не происходит, что сказывается на загруженности судебной системы, и самих участников отношений.
По итогам рассмотрения заявленных трех ситуаций можно обозначить, что процессуальное разрешение спора между субъектом публичного права, по действующим в настоящее время нормам, должно производиться в соответствии с процессуальными нормами частного права, что разрушает подход логического выстраивания процессуального права в целом.
Конвергенция права в существующем применении вносит дисбаланс, нарушает системные основы и ставит под сомнение нынешнее и дальнейшее развитие публичного, частного (договорного)
и процессуального права в стране в целом. Также под сомнением находится целесообразность деятельности финансового уполномоченного как лица, призванного повышать качество защиты прав потребителей в финансовой сфере. Осознание дихотомического характера деления правовых основ в рассматриваемой теме, правильное определение направления общественных отношений - это первоначальная задача, необходимая к решению. В случае акцента на публичное право статус финансового уполномоченного тяготеет быть выстроен как у органа, действительно обладающего функциями органа государственной власти, от начала и до конца. То есть, его решение будет характеризоваться полнотой (в том числе, решением вопросов сопутствующих расходов и издержек, морального вреда и пр.), окончательностью и обязательностью к исполнению, возможностью отмены только в порядке административного судопроизводства. В случае превалирования частных начал - финансовый уполномоченный по своей сути должен будет преобразоваться в законного представителя потребителя финансовой услуги, который не только в профессиональном контексте разбирает возникший спор между сторонами договора, но и оказывает всю дальнейшую поддержку потребителю услуг по решению спора во всех инстанциях, органах и организациях.
Одновременное применение публичного и частного права, расставление правильных акцентов и синтезирование различных правовых начал возможно для правового развития такого института, как финансовый уполномоченный, только при четко очерченных государством целях и задачах в области защиты гражданских прав потребителей.
Литература
1. Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), № 10 (50) 2018, стр. 47-48.
2. Гущина С.И. К вопросу о критериях разграничения права на публичное и частное; УДК 340.1, ГлаголЪ Правосудия 2(12)/2016.
3. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 04.08.2023) «О защите прав потребителей»
4. Решение Останкинского районного суда города Москвы, дело № 02-0781/2023, Уникальный идентификатор дела 77RS0019-02-2022-015258-36, официальный портал судов города Москвы
5. Федеральный закон «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» от 04.06.2018 № 123-ФЗ.
6. Экспертное Заключение по проектам поправок Правительства Российской Федерации
к проектам федеральных законов № 5171916 «О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций» и № 517203-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций», принято на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 16 октября 2017 г. N 169-1/2017.
LEGAL CONVERGENCE AND THE DECISION OF THE FINANCIAL OMBUDSMAN
Shagalkina N.V.
RANEPA
The article is devoted to the analysis of the influence of legal convergence on the decision of the financial ombudsman and the possibility of challenging this decision in court in order to protect the rights of the consumer of financial services. For the first time, a term such as a "convergent triangle" was proposed, reflecting the complexity of interaction between participants in relations in the case of an individual applying to a financial ombudsman, as well as the interweaving, combination and divergence of public and private norms. Variants of situations that arise when challenging a decision made by the financial ombudsman are considered. Examples of incorrect construction and combination of legal norms are given, the destruction of the logical structure of the system of procedural law is pointed out, as well as the negative impact on the ability of consumers of financial services to protect their rights. The conclusions focus on the need for deeper legal elaboration of the status of the financial ombudsman for proper integration into the country's legal system.
Keywords: public law, private law, decision of the financial ombudsman, appeal of the decision of the financial ombudsman, convergence of law, convergent triangle.
References
1. Bulletin of the University named after O. E. Kutafina (MSAL), No. 10 (50) 2018, pp. 47-48.
2. Gushchina S.I. On the question of the criteria for distinguishing the right to public and private; UDC 340.1, Verb of Justice 2(12)/2016.
3. Law of the Russian Federation dated 02/07/1992 No. 2300-1 (as amended on 08/04/2023) "On the protection of consumer rights"
4. Decision of the Ostankino District Court of Moscow, case No. 02-0781/2023, Unique case identifier 77RS0019-02-2022-015258-36, official portal of the Moscow city courts
5. Federal Law "On the Ombudsman for the Rights of Consumers of Financial Services" dated June 4, 2018 No. 123-FZ.
6. Expert Opinion on draft amendments of the Government of the Russian Federation to draft federal laws No. 517191-6 "On the financial ombudsman for the rights of consumers of services of financial organizations" and No. 517203-6 "On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation in connection with the adoption of the federal law "On the financial ombudsman for the rights of consumers of services of financial organizations", adopted at a meeting of the Council under the President of the Russian Federation for the codification and improvement of civil legislation on October 16, 2017 N 169-1/2017.
5 -a
C3 ж
<
