Научная статья на тему 'Правовая экспертиза как фактор эффективности законодательства Российской Федерации'

Правовая экспертиза как фактор эффективности законодательства Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
2538
463
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Правовая экспертиза как фактор эффективности законодательства Российской Федерации»

Н. В. Мамитова

Правовая экспертиза как фактор эффективности законодательства Российской Федерации

Обращение к проблеме правовой экспертизы является актуальнейшей исследовательской задачей на современном этапе развития российского законодательства. Ее освещение следует начинать с обращения к теоретическому понятийно-правовому ракурсу экспертизы как основного элемента эффективной правотворческой деятельности, обусловленной рядом объективных предпосылок. Во-первых, на сегодняшний день существует множество различных видов экспертиз, в том числе и правовых, статус которых до сих пор законодательно не определен, причем потребности юридической практики в данной сфере остаются весьма высокими. Во-вторых, бурное развитие современного российского законодательства определяет необходимость совершенствования экспертной деятельности в процессе законотворчества как составной части правовой политики Российской Федерации.

Экспертиза - (от латинского expertus - опытный) означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.1. Схожее понятие экспертизы дается и в других источниках1 2. Иногда под экспертизой понимается рассмотре -ние какого-нибудь вопроса экспертами для дачи заключения3, в частности: «практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов »4. Однако не все авторы включают заключение в понятие экспертизы. Например, Ю.В. Сидельников понимает под экспертизой оценочно-

аналитическую деятельность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и оценки объектов экспертизы5.

Включать ли заключение эксперта в содержательное определение понятия «экспертиза»? Прежде чем ответить на этот вопрос, необходимо учесть два момента. Во-первых, позиция эксперта, т. е. его оценка, - это не разрешение конкретной проблемы, а всего лишь материал, который может быть положен в основу решения те -ми, кому это предписано их функциональными обязанностями. Во-

1 Большой энциклопедический словарь. - 2-е изд. - М., 2000. - С. 1394.

2 Словарь русского языка. - 3-е изд. - М., 1988. - Т. 4. - С. 751.

3 См., Ожегов С.И. Словарь русского языка. - 10-е изд. - М., 1973. - С. 832.

4 Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 1997. -С. 499.

5 См., Сидельников Ю. Экспертиза: состояние и тенденции развития // Мировая экономика и междунар. отношения. - 1997. - № 2. - С. 123.

91

вторых, все привлеченные по данному вопросу эксперты должны находиться в рамках одинаковых, специально установленных для этого формальных процедур с целью обеспечения возможности сопоставления и сравнения мнений различных лиц.

На вопрос о том, должна ли экспертиза сопровождаться заключением эксперта или же достаточно его оценочно-аналитической деятельности, без оформления ее в соответствующий документ, позволит ответить методологический подход к данной проблеме. Следует отметить, что процесс проведения экспертизы не сопровождается выработкой новых знаний. Он основан на запасе знаний, выработанных до нее, а также собственном опыте эксперта. Таким образом, в отличие от науки экспертиза - это не вид познавательной деятельности, а некий процесс, задачей которого является всестороннее рассмотрение, оценка и систематизация конкретной узкопрофильной информации с целью облегчения принятия ответственных решений уполномоченными на это лицами.

Более того, с методологической точки зрения в определении экспертизы, данном Ю.В. Сидельниковым, вид выполняемой деятельности по существу совпадает с целью этой деятельности, превращая ее в самоцель.

Также следует отметить, что в энциклопедических определениях экспертизы есть только общее указание на ее целеполагание, не конкретизирующее его. В проекте модельного закона «О государственной экспертизе», разработанным Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ, экспертиза трактуется как

«осуществляемое специалистом (экспертом) и основанное на применении специальных познаний исследование, выполняемое по назначению или заказу государственного учреждения или органа в соответствии с установленной законом процедурой»'. В данном определении экспертиза предполагается исключительной прерогативой только государственных структур и органов.

Таким образом, с учетом вышеизложенного, понятие экспертизы требует некоторой корректировки и конкретизации. Выделим основные сущностные элементы этого понятия. Прежде всего, экспертиза - это исследование какого-либо объекта специалистом (экспертом) в определенной области знаний. Следовательно, вторым сущностным элементом понятия «экспертиза» является заключение, составленное специалистом по результатам проведенного исследования, оформленное в виде официального документа, подтверждающего проведение данного исследования. Учитывая указанные элементы, считаем целесообразным предложить следующее определение понятия «экспертиза». 1

1 См.: Модельный закон «О государственной экспертизе» (проект). Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ (постоянная комиссия по науке и образованию). - СПб., 2001.

92

Экспертиза - это углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), основанный на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта, итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального до -кумента установленной формы с целью обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу.

Данное понятие может быть применено к любому виду экспертизы, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, либо проведенная общественными организациями и отдельными специалистами.

На сегодняшний день имеет место большое количество различных экспертиз, дифференцируемых прежде всего в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект. Среди востребованных, широко применяемых видов экспертиз можно выделить следующие: биологическая, медицинская, искусствоведческая, лингвистическая, техническая, экономическая, научная, правовая и др.

Предметом исследования данной статьи является правовая экспертиза российского законодательства, и несмотря на то что в юридической литературе этот вопрос частично затрагивался в некоторых источниках1, четкой концепции экспертизы и ее места в правовой политике как новом направлении развития Российского государства на современном этапе пока не сформировалось.

В российском законодательстве и юридической литературе используются термины «юридическая» и «правовая» экспертиза.

Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положе -нием о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»1 2, Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2001 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»3, Постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Фе-дерации»4, от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения

1 См.: Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. - М.: МГУ. 2001.; Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журн. рос. права. - 2008. - № 2. - С. 18-25.

2 СЗРФ. - 1999. - № 32. - Ст. 4043.

3 СЗРФ. - 2000. - № 33. - Ст. 3356.

4 СЗРФ. - 1995. - № 24. - Ст. 2281.

93

о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»1, иными правовыми актами Минюста России.

Юридическая экспертиза - правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, порядка принятия, обнародования (опубликования), содержащихся в нем норм на предмет соответствия требованиям Конституции и федерального законодательства, а также соответствия требованиям юридической техники и необходимо -сти государственной регистрации акта Министерством юстиции.

Министерством юстиции Российской Федерации с целью опти -мизации работы непосредственно министерства и его территориальных органов разработаны: 1) Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 2781 2, 2) Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г. № 3/513, 3) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Юридическая экспертиза производится в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования, контроля за соответствием издаваемых федеральными органами исполнительной власти, иными органами и организациями, субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, международным договорам Российской Федерации.

Кроме понятия «юридическая» экспертиза, в законодательных актах можно встретить понятие «правовая» экспертиза, например в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной экспертизе прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4, Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государст-

1 СЗРФ. - 2000. - № 49. - Ст. 4826.

2 Бюллетень Минюста РФ. - 2003. - № 11.

3 Бюллетень Минюста РФ. - 2001. - № 2.

4 СЗРФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3594.

94

венной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри-нимателей»1, регламенте Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации1 2, регламенте Законодательного собрания Ростовской области3, приказе Минюста Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4 и в иных нормативных актах.

Проанализировав эти нормативные акты, можно сделать вывод, что правовая экспертиза является частью юридической и заключается в установлении соответствия действующему законодательству целей, средств, механизмов реализации рассматриваемого акта, перечня документов, представленных для осуществления определенного действия, а также анализа достаточности оснований данного субъекта на совершение этого действия.

Для деятельности законодательного органа - парламента Российской Федерации - особенно большое значение имеет правовая экспертиза принимаемых им законопроектов, так как вопрос определения качества закона неразрывно связан с юридической выве-ренностью его норм.

В зависимости от юридических последствий, которые наступают в результате проведения экспертизы, а также в зависимости от органа (субъекта), проводившего экспертизу, можно выделить официальную и неофициальную экспертизы. Наиболее значимой из них, на взгляд автора, является официальная, поэтому рассмотрим данное понятие более подробно.

Экспертиза, проводимая по требованию субъекта, в полномочия которого входит принятие решения о назначении экспертизы или о направлении законопроекта на экспертизу, считается официальной.

Решение о проведении экспертизы законопроектов или о на -правлении их на экспертизу вправе принять Государственная дума, Совет Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации.

Правовая экспертиза законопроектов была введена регламен -том Государственной думы Федерального Собрания, и ее проведе-

1 СЗРФ. - 2001. - № 33 (часть 1). - Ст. 3431.

2 Утв. Постановлением Государственной думы от 22 янв. 1998 г. // СЗРФ. -1997. - № 7. - Ст. 801.

3 Справочно-поисковая система «Консультант Плюс». - Раздел «Законодательство».

4 Бюллетень Минюста РФ. - 2002. - № 11.

95

ние было возложено на Правовое управление Аппарата Государственной думы1.

В регламенте Совета Федерации несколько иначе определяется проведение правовой экспертизы. В нем установлено, что проекты правовых актов, вносимые на рассмотрение Совета Федерации, проходят правовую экспертизу в соответствующих структурных под -разделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должно -стными лицами1 2.

Введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации следует рассматривать как средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов, их эффективности3.

Новая система современного законодательства России, где центральное место занимает Конституция РФ 1993 г., сформировалась относительно недавно. Наряду с этим появились новые источ -ники конституционного права, расширился предмет сферы конституционно-правового регулирования, произошло становление качественно новых правовых институтов. Как следствие, одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой и практикой сегодня, является не только анализ произошедших качественных изменений и тенденций развития конституционного законодательства Российской Федерации, но и выработка концепций и формирование решений, направленных на его совершенствование.

Нельзя не согласиться с мнением, высказанным в научной юридической литературе, о том, что особенностью принятия законов на протяжении последних пятнадцати лет являлись объективные предпосылки развития законодательства, выразившиеся в серии реформ, проводимых в рамках раскрытия правового потенциала Конституции Российской Федерации4.

Это обстоятельство во многом предопределило их значимость в регулировании новых общественных отношений путем использова -

1 Регламент Государственной думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. - 1994. - № 3. - Ст. 160.

2 Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. -1996. - № 6. - Ст. 163.

3 См.: Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства.- М., 1993. - С. 56.

4 См.:Чепус А.В. Проблемы реализации конституционного законодательства в России // Политика и общество. - 2009. - № 2. - С. 25.

96

ния существующих форм выражения и изложения новых российских норм.

Анализ положений отечественной системы законодательства свидетельствует, что данное понятие не имеет единого содержания1. Говоря о ненадлежащем состоянии законотворческой деятельности, Президент РФ еще в 2005 г. предложил начать процесс устранения недостатков в этой сфере с повышения уровня контроля этой деятельности и ее экспертизы.

В связи с этим, исключительно важной представляется проблема научного обеспечения законодательного процесса, так как отсутствие устоявшейся системы научной проработки законопроектов негативно сказывается на качестве принимаемых законов. Современный мировой опыт и отечественная практика свидетельствуют о том, что экспертное сопровождение на различных стадиях законодательного процесса превращается в неотъемлемую составляющую подготовки закона, при этом требования к экспертам и результатам их деятельности должны быть самыми высокими. Особое внимание при законотворчестве уделяется мнению научных организаций и научно-исследовательских институтов, дающих свои заключения по законопроектам, причем данный процесс с некоторых пор закреплен законодательно. Так например, Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. «О мерах по совершенствованию деятельности Президента Российской Федерации» установлено, что Институт государства и права РАН проводит экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных актов по поручениям Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ1 2.

В ряду новаций в российской законотворческой практике сегодня выступает мониторинг законодательства и подготовка концепций законопроектов, которые не могут обойтись без участия экспертов на начальной законоподготовительной стадии.

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участникам законодательного

1 См. подробнее: Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журн. рос. права. - 2008. - № 2. - С. 19.

2 СЗРФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3337.

97

процесса должностных лиц, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан1.

Профессор Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как динамичный организационный и правовой институт инфор -мационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права1 2.

Правовой мониторинг мог бы стать эффективным средством для устранения пробелов и коллизий в российском законодательст -ве. Также он способствовал бы решению проблемы прогнозирова -ния и устранения пробелов и дефектов правоприменения, что имеет особое значение в конституционном праве. В этом плане конституционное право более регулярно, чем другие отрасли, пользуется категориями основного и дополнительного актов3. В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства. Данная необходимость была воплощена в разработанную Советом Федерации «Концепцию создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 20082012 годы)»4, которая дает понятие, классификацию и, а самое главное, методологию организации и проведения правового мониторинга в России.

Не вдаваясь в детали организации и этапов проведения мониторинга, достаточно изученных в юридической литературе5, отметим, что посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами, одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, что способствует

1 См.: Мониторинг права - важнейшее средство повышения эффективности государственного управления. Раздел 1. Совет Федерации, авг. 2004.

2 См.: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. - М.: Юриспруденция, 2009. - С. 19.

3 См. подробнее: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. -2007. - № 8. - С. 3-12.

4 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». - М.: Совет Федерации, 2007. - С. 347-357.

5 См.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. - 2006. - № 10. - С. 13; Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. - М.: Юриспруденция, 2009.

98

качественной проработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и в конечном счете обеспечивает внутреннюю согласованность правовой системы в целом.

Роль экспертизы при осуществлении мониторинга в главном заключается в повышении его глубины, всесторонности и объективности. Это достигается за счет того, что к оценке наблюдений, проводимых за протекающим процессом, подключаются обладающие углубленными познаниями высококвалифицированные специалисты-эксперты, способные провести анализ и дать

соответствующие объяснения ходу процессов и рекомендации по их корректировке.

Индикаторы оценки эффективности законов в целом как формы нормативного регулирования, а также каждого закона или их пакета еще предстоит выработать. И это одна из важнейших задач правового мониторинга, который в последние годы приобретает четкие организационные и методические очертания. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики призван снизить степень разбалансирован ности в механизмах принятия и реализации поли -тико-правовых решений.

Д. Маньковский

Правовая цель и юридические средства как показатели эффективности права

Во всех сферах человеческой деятельности, во все времена всегда была насущной проблема эффективности человеческой деятельности. Не являются исключением и размышления об эффективности права вообще и его отдельных норм в частности. Попробуем по аналогии с техническими науками выразить эффективность той или иной нормы права через коэффициент, в числителе которого будет представлен фактический результат, достигнутый нормой права. В знаменатель же отнесем ту идеальную модель, ту «единицу», которой рассматриваемая норма права может достигнуть при полном соответствии конечного результата ее применения заложенной в этой норме цели.

В каком же случае величина данного коэффициента будет максимальной? И каковы условия достижения этого максимума? Рассмотрим обе составляющие приведенного здесь математического выражения. Очевидно, что числитель, т. е. как мы условились -фактический результат, достигнутый при применении нормы права, зависит от тех юридических средств, которые необходимы для достижения необходимого результата, того набора юридических и иных

99

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.