CC BY
472
Н. В. Мамитова
Правовая экспертиза как фактор эффективности законодательства Российской Федерации
Обращение к проблеме правовой экспертизы является актуальнейшей исследовательской задачей на современном этапе развития российского законодательства. Ее освещение следует начинать с обращения к теоретическому понятийно-правовому ракурсу экспертизы как основного элемента эффективной правотворческой деятельности, обусловленной рядом объективных предпосылок. Во-первых, на сегодняшний день существует множество различных видов экспертиз, в том числе и правовых, статус которых до сих пор законодательно не определен, причем потребности юридической практики в данной сфере остаются весьма высокими. Во-вторых, бурное развитие современного российского законодательства определяет необходимость совершенствования экспертной деятельности в процессе законотворчества как составной части правовой политики Российской Федерации.
Экспертиза - (от латинского expertus - опытный) означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.1. Схожее понятие экспертизы дается и в других источниках1 2. Иногда под экспертизой понимается рассмотре -ние какого-нибудь вопроса экспертами для дачи заключения3, в частности: «практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов »4. Однако не все авторы включают заключение в понятие экспертизы. Например, Ю.В. Сидельников понимает под экспертизой оценочно-
аналитическую деятельность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и оценки объектов экспертизы5.
Включать ли заключение эксперта в содержательное определение понятия «экспертиза»? Прежде чем ответить на этот вопрос, необходимо учесть два момента. Во-первых, позиция эксперта, т. е. его оценка, - это не разрешение конкретной проблемы, а всего лишь материал, который может быть положен в основу решения те -ми, кому это предписано их функциональными обязанностями. Во-
1 Большой энциклопедический словарь. - 2-е изд. - М., 2000. - С. 1394.
2 Словарь русского языка. - 3-е изд. - М., 1988. - Т. 4. - С. 751.
3 См., Ожегов С.И. Словарь русского языка. - 10-е изд. - М., 1973. - С. 832.
4 Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 1997. -С. 499.
5 См., Сидельников Ю. Экспертиза: состояние и тенденции развития // Мировая экономика и междунар. отношения. - 1997. - № 2. - С. 123.
91
вторых, все привлеченные по данному вопросу эксперты должны находиться в рамках одинаковых, специально установленных для этого формальных процедур с целью обеспечения возможности сопоставления и сравнения мнений различных лиц.
На вопрос о том, должна ли экспертиза сопровождаться заключением эксперта или же достаточно его оценочно-аналитической деятельности, без оформления ее в соответствующий документ, позволит ответить методологический подход к данной проблеме. Следует отметить, что процесс проведения экспертизы не сопровождается выработкой новых знаний. Он основан на запасе знаний, выработанных до нее, а также собственном опыте эксперта. Таким образом, в отличие от науки экспертиза - это не вид познавательной деятельности, а некий процесс, задачей которого является всестороннее рассмотрение, оценка и систематизация конкретной узкопрофильной информации с целью облегчения принятия ответственных решений уполномоченными на это лицами.
Более того, с методологической точки зрения в определении экспертизы, данном Ю.В. Сидельниковым, вид выполняемой деятельности по существу совпадает с целью этой деятельности, превращая ее в самоцель.
Также следует отметить, что в энциклопедических определениях экспертизы есть только общее указание на ее целеполагание, не конкретизирующее его. В проекте модельного закона «О государственной экспертизе», разработанным Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ, экспертиза трактуется как
«осуществляемое специалистом (экспертом) и основанное на применении специальных познаний исследование, выполняемое по назначению или заказу государственного учреждения или органа в соответствии с установленной законом процедурой»'. В данном определении экспертиза предполагается исключительной прерогативой только государственных структур и органов.
Таким образом, с учетом вышеизложенного, понятие экспертизы требует некоторой корректировки и конкретизации. Выделим основные сущностные элементы этого понятия. Прежде всего, экспертиза - это исследование какого-либо объекта специалистом (экспертом) в определенной области знаний. Следовательно, вторым сущностным элементом понятия «экспертиза» является заключение, составленное специалистом по результатам проведенного исследования, оформленное в виде официального документа, подтверждающего проведение данного исследования. Учитывая указанные элементы, считаем целесообразным предложить следующее определение понятия «экспертиза». 1
1 См.: Модельный закон «О государственной экспертизе» (проект). Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ (постоянная комиссия по науке и образованию). - СПб., 2001.
92
Экспертиза - это углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), основанный на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта, итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального до -кумента установленной формы с целью обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу.
Данное понятие может быть применено к любому виду экспертизы, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, либо проведенная общественными организациями и отдельными специалистами.
На сегодняшний день имеет место большое количество различных экспертиз, дифференцируемых прежде всего в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект. Среди востребованных, широко применяемых видов экспертиз можно выделить следующие: биологическая, медицинская, искусствоведческая, лингвистическая, техническая, экономическая, научная, правовая и др.
Предметом исследования данной статьи является правовая экспертиза российского законодательства, и несмотря на то что в юридической литературе этот вопрос частично затрагивался в некоторых источниках1, четкой концепции экспертизы и ее места в правовой политике как новом направлении развития Российского государства на современном этапе пока не сформировалось.
В российском законодательстве и юридической литературе используются термины «юридическая» и «правовая» экспертиза.
Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положе -нием о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»1 2, Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2001 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»3, Постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Фе-дерации»4, от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения
1 См.: Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. - М.: МГУ. 2001.; Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журн. рос. права. - 2008. - № 2. - С. 18-25.
2 СЗРФ. - 1999. - № 32. - Ст. 4043.
3 СЗРФ. - 2000. - № 33. - Ст. 3356.
4 СЗРФ. - 1995. - № 24. - Ст. 2281.
93
о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»1, иными правовыми актами Минюста России.
Юридическая экспертиза - правовая оценка формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, порядка принятия, обнародования (опубликования), содержащихся в нем норм на предмет соответствия требованиям Конституции и федерального законодательства, а также соответствия требованиям юридической техники и необходимо -сти государственной регистрации акта Министерством юстиции.
Министерством юстиции Российской Федерации с целью опти -мизации работы непосредственно министерства и его территориальных органов разработаны: 1) Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 2781 2, 2) Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г. № 3/513, 3) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.
Юридическая экспертиза производится в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования, контроля за соответствием издаваемых федеральными органами исполнительной власти, иными органами и организациями, субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, международным договорам Российской Федерации.
Кроме понятия «юридическая» экспертиза, в законодательных актах можно встретить понятие «правовая» экспертиза, например в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной экспертизе прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4, Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государст-
1 СЗРФ. - 2000. - № 49. - Ст. 4826.
2 Бюллетень Минюста РФ. - 2003. - № 11.
3 Бюллетень Минюста РФ. - 2001. - № 2.
4 СЗРФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3594.
94
венной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри-нимателей»1, регламенте Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации1 2, регламенте Законодательного собрания Ростовской области3, приказе Минюста Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4 и в иных нормативных актах.
Проанализировав эти нормативные акты, можно сделать вывод, что правовая экспертиза является частью юридической и заключается в установлении соответствия действующему законодательству целей, средств, механизмов реализации рассматриваемого акта, перечня документов, представленных для осуществления определенного действия, а также анализа достаточности оснований данного субъекта на совершение этого действия.
Для деятельности законодательного органа - парламента Российской Федерации - особенно большое значение имеет правовая экспертиза принимаемых им законопроектов, так как вопрос определения качества закона неразрывно связан с юридической выве-ренностью его норм.
В зависимости от юридических последствий, которые наступают в результате проведения экспертизы, а также в зависимости от органа (субъекта), проводившего экспертизу, можно выделить официальную и неофициальную экспертизы. Наиболее значимой из них, на взгляд автора, является официальная, поэтому рассмотрим данное понятие более подробно.
Экспертиза, проводимая по требованию субъекта, в полномочия которого входит принятие решения о назначении экспертизы или о направлении законопроекта на экспертизу, считается официальной.
Решение о проведении экспертизы законопроектов или о на -правлении их на экспертизу вправе принять Государственная дума, Совет Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации.
Правовая экспертиза законопроектов была введена регламен -том Государственной думы Федерального Собрания, и ее проведе-
1 СЗРФ. - 2001. - № 33 (часть 1). - Ст. 3431.
2 Утв. Постановлением Государственной думы от 22 янв. 1998 г. // СЗРФ. -1997. - № 7. - Ст. 801.
3 Справочно-поисковая система «Консультант Плюс». - Раздел «Законодательство».
4 Бюллетень Минюста РФ. - 2002. - № 11.
95
ние было возложено на Правовое управление Аппарата Государственной думы1.
В регламенте Совета Федерации несколько иначе определяется проведение правовой экспертизы. В нем установлено, что проекты правовых актов, вносимые на рассмотрение Совета Федерации, проходят правовую экспертизу в соответствующих структурных под -разделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должно -стными лицами1 2.
Введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации следует рассматривать как средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов, их эффективности3.
Новая система современного законодательства России, где центральное место занимает Конституция РФ 1993 г., сформировалась относительно недавно. Наряду с этим появились новые источ -ники конституционного права, расширился предмет сферы конституционно-правового регулирования, произошло становление качественно новых правовых институтов. Как следствие, одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой и практикой сегодня, является не только анализ произошедших качественных изменений и тенденций развития конституционного законодательства Российской Федерации, но и выработка концепций и формирование решений, направленных на его совершенствование.
Нельзя не согласиться с мнением, высказанным в научной юридической литературе, о том, что особенностью принятия законов на протяжении последних пятнадцати лет являлись объективные предпосылки развития законодательства, выразившиеся в серии реформ, проводимых в рамках раскрытия правового потенциала Конституции Российской Федерации4.
Это обстоятельство во многом предопределило их значимость в регулировании новых общественных отношений путем использова -
1 Регламент Государственной думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. - 1994. - № 3. - Ст. 160.
2 Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. -1996. - № 6. - Ст. 163.
3 См.: Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства.- М., 1993. - С. 56.
4 См.:Чепус А.В. Проблемы реализации конституционного законодательства в России // Политика и общество. - 2009. - № 2. - С. 25.
96
ния существующих форм выражения и изложения новых российских норм.
Анализ положений отечественной системы законодательства свидетельствует, что данное понятие не имеет единого содержания1. Говоря о ненадлежащем состоянии законотворческой деятельности, Президент РФ еще в 2005 г. предложил начать процесс устранения недостатков в этой сфере с повышения уровня контроля этой деятельности и ее экспертизы.
В связи с этим, исключительно важной представляется проблема научного обеспечения законодательного процесса, так как отсутствие устоявшейся системы научной проработки законопроектов негативно сказывается на качестве принимаемых законов. Современный мировой опыт и отечественная практика свидетельствуют о том, что экспертное сопровождение на различных стадиях законодательного процесса превращается в неотъемлемую составляющую подготовки закона, при этом требования к экспертам и результатам их деятельности должны быть самыми высокими. Особое внимание при законотворчестве уделяется мнению научных организаций и научно-исследовательских институтов, дающих свои заключения по законопроектам, причем данный процесс с некоторых пор закреплен законодательно. Так например, Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. «О мерах по совершенствованию деятельности Президента Российской Федерации» установлено, что Институт государства и права РАН проводит экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных актов по поручениям Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ1 2.
В ряду новаций в российской законотворческой практике сегодня выступает мониторинг законодательства и подготовка концепций законопроектов, которые не могут обойтись без участия экспертов на начальной законоподготовительной стадии.
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участникам законодательного
1 См. подробнее: Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журн. рос. права. - 2008. - № 2. - С. 19.
2 СЗРФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3337.
97
процесса должностных лиц, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан1.
Профессор Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как динамичный организационный и правовой институт инфор -мационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права1 2.
Правовой мониторинг мог бы стать эффективным средством для устранения пробелов и коллизий в российском законодательст -ве. Также он способствовал бы решению проблемы прогнозирова -ния и устранения пробелов и дефектов правоприменения, что имеет особое значение в конституционном праве. В этом плане конституционное право более регулярно, чем другие отрасли, пользуется категориями основного и дополнительного актов3. В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства. Данная необходимость была воплощена в разработанную Советом Федерации «Концепцию создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 20082012 годы)»4, которая дает понятие, классификацию и, а самое главное, методологию организации и проведения правового мониторинга в России.
Не вдаваясь в детали организации и этапов проведения мониторинга, достаточно изученных в юридической литературе5, отметим, что посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами, одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, что способствует
1 См.: Мониторинг права - важнейшее средство повышения эффективности государственного управления. Раздел 1. Совет Федерации, авг. 2004.
2 См.: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. - М.: Юриспруденция, 2009. - С. 19.
3 См. подробнее: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. -2007. - № 8. - С. 3-12.
4 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». - М.: Совет Федерации, 2007. - С. 347-357.
5 См.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. - 2006. - № 10. - С. 13; Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. - М.: Юриспруденция, 2009.
98
качественной проработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и в конечном счете обеспечивает внутреннюю согласованность правовой системы в целом.
Роль экспертизы при осуществлении мониторинга в главном заключается в повышении его глубины, всесторонности и объективности. Это достигается за счет того, что к оценке наблюдений, проводимых за протекающим процессом, подключаются обладающие углубленными познаниями высококвалифицированные специалисты-эксперты, способные провести анализ и дать
соответствующие объяснения ходу процессов и рекомендации по их корректировке.
Индикаторы оценки эффективности законов в целом как формы нормативного регулирования, а также каждого закона или их пакета еще предстоит выработать. И это одна из важнейших задач правового мониторинга, который в последние годы приобретает четкие организационные и методические очертания. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики призван снизить степень разбалансирован ности в механизмах принятия и реализации поли -тико-правовых решений.
Д. Маньковский
Правовая цель и юридические средства как показатели эффективности права
Во всех сферах человеческой деятельности, во все времена всегда была насущной проблема эффективности человеческой деятельности. Не являются исключением и размышления об эффективности права вообще и его отдельных норм в частности. Попробуем по аналогии с техническими науками выразить эффективность той или иной нормы права через коэффициент, в числителе которого будет представлен фактический результат, достигнутый нормой права. В знаменатель же отнесем ту идеальную модель, ту «единицу», которой рассматриваемая норма права может достигнуть при полном соответствии конечного результата ее применения заложенной в этой норме цели.
В каком же случае величина данного коэффициента будет максимальной? И каковы условия достижения этого максимума? Рассмотрим обе составляющие приведенного здесь математического выражения. Очевидно, что числитель, т. е. как мы условились -фактический результат, достигнутый при применении нормы права, зависит от тех юридических средств, которые необходимы для достижения необходимого результата, того набора юридических и иных
99
