CC BY
301
1.7. ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -КАЧЕСТВЕННАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Липатов Эдуард Георгиевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного права и государственного строительства
ПАГС им. П.А. Столыпина (Саратов)
Аннотация. В статье устанавливается, что успех федеративного строительства в современной России связан с наличием у органов власти субъектов Российской Федерации компетенции в сфере правотворчества. .Правотворческая компетенция выражается в возможности принимать нормативные правовые акты в рамках собственных предметов ведения.
Ключевые слова: правотворчество, федеративное строительство, правовые акты.
На всем протяжении двадцатого века мы можем наблюдать устойчивый процесс изменения государственно-территориального устройства как формы современного государства. При этом очевидное предпочтение отдается федеративному устройству государства. Следует согласиться с Ю. Хабермасом в том, что в Европе периода Нового времени оказалась неспособной к самостабилиза-ции старая форма империи, объединяющей множество народов, - империи, продолжавшей существовать в виде старой Римской империи германской нации или Российской и Османской империй. Среднеевропейский пояс городов дал вторую, федеративную структуру формирования государств. Прежде всего в Швейцарии возникла такая федерация, которая оказалась достаточно сильной для того, чтобы снять этнические напряжения мульти-культурного гражданского союза.1
Образованные в процессе социалистического государственного строительства такие федерации как СССР, Югославия, Чехо-Словакия в силу своей чрезмерной централизации также не смогли сохраниться как политические формы консолидации различных этносов. В результате значительного обновления и модернизации федеративных отношений на месте социалистических псевдофедераций появились Российская Федерация, Союзная
1 Юрген Хабермас Демократия Разум Нравственность М. Academia 1995 c.211
Республика Югославия (объединившая республики бывшей Югославии: Сербию и Черногорию).
Востребованность федерализма заключается в том, что именно федеративное государство способно выполнить ряд социально-значимых задач.
Во-первых, это децентрализация государственной власти, разделение властей по горизонтали на власть федеральную и власть субъектов федерации, что выступает важной гарантией демократического развития общества. Демократические государства не всегда имеют форму федеративного устройства, но подлинная федерация не может существовать вне демократического политического режима. « Устойчивый федерализм, независимо от способа формирования федеративного государства, выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством её разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой - он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство»2.
Во-вторых, федеративное устройство это способ консолидации интересов этнических групп и территориальных сообществ.
В-третьих, федерация представляет собой механизм политико-правового самоопределения нации в рамках единого государства, способ юридической идентификации различных этно-
территориальных образований.
Условием решения поставленных задач выступает факт наличия у органов власти субъектов федерации собственных полномочий в сфере правотворчества, существование определенного порядка разграничения нормотворческой компетенции между федеральным центром и региональными властями.
Организация любого социального пространства, в том числе и территориальная организация государства, всегда подразумевает определенный способ распределения полномочий. Научная мысль обращает на это внимание при исследовании организационных аспектов любых социальных феноменов. Так, например: «Организация пространства по рядам - одно из крупнейших технических изменений в начальном образовании. Оно позволило изжить традиционную систему (ученик несколько минут занимается с учителем, в то время как остальные члены беспорядочной группы пребывают в праздности и без надзора). Предусмотрев индивидуальные места, оно сделало возможным контроль за каждым и одновременную работу всех. Образовалась новая экономия времени обучения.
2 Эбзеев Б.С. Предисловие к книге Карапетяна Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М. Норма 2001
Школьное пространство стало функционировать как механизм обучения, но также надзора, иерар-хизации и вознаграждения.»3. Любая внутренняя организационная структура требует установления порядка формирования правового положения её структурных элементов. «Организуя «кельи», «места» и «ранги», дисциплина создает комплексные пространства: одновременно архитектурные,
функциональные и иерархические. Пространства, которые обеспечивают фиксированные положения и перемещение. Они вырисовывают индивидуальные сегменты и устанавливают операционные связи. Они отводят места и определяют ценности. Они гарантируют повиновение индивидов, но также лучшую экономию времени и жестов»4.
Для нас становится очевидным, что любая территориальная организация государственной власти требует установления определенного объема нормотворческой компетенции её территориальных структур. Это необходимое условие успешного функционирования создаваемого государственного устройства.
Особую актуальность этот вопрос приобретает при федеративном строительстве, так как возможность собственного правотворчества, в частности законотворчества, обязательное правовое качество государственных образований, выступающих составными частями федерации. Именно возможность создавать собственное региональное законодательство является доказательством самостоятельности государственных образований в процессе нормативно-правовой организации своих регионов, самостоятельности населения субъектов федерации в решении принципиальных вопросов организации своей жизнедеятельности. В конечном итоге это является свидетельством демократического характера развития общества.
Поэтому вопрос о правотворческой компетенции региональной публичной власти, механизмах её установления, формах реализации, способах обеспечения законности является актуальным для любого общества выбравшего федеративную форму государственного устройства.
Принципиальным этот вопрос является и для Российской Федерации. Конституция Российской Федерации оставляет открытым вопрос о нормотворческих полномочиях субъектов Федерации. Статья 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают все полнотой государственной власти. То есть, Основной закон предусматривает возможность властного нормативно-правового воздейст-
3 Мишель Фуко Надзирать и наказывать. Рождение тюрьмы М. 1999 изд. «АЬ Магд1пет» с.215
4 Мишель Фуко ...с.216
вия субъектов Федерации на региональные общественные отношения, содержит средства этого воздействия (законы и иные нормативные правовые акты), однако не определяет объем этого воздействия, и не содержит порядок установления компетенции региональной публичной власти в данной сфере. Абсолютно прав Манохин В.М., когда указывает что у субъектов РФ есть собственный предмет регулирования (вся полнота государственной власти -ст.73 Конституции РФ), сверх совместного предмета регулирования и есть для его опосредования конституционные формы правового регулирования, тоже собственные - законы и иные нормативные правовые акты. Однако здесь имеет место некоторый парадокс: правовые формы регулирования установлены, а материального содержания собственного для субъекта РФ предмета регулирования Конституция РФ не определяет. Его (материальное содержание собственного предмета регулирования) надо ещё отыскать и сформировать самим субъектам РФ.5
Все вышеизложенное объясняет тот обоснованный интерес который проявляется к проблеме установления правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации
На сегодняшний день проблеме изучения федеративного строительства в России уделено значительное внимание в юридической науке.
Вместе с тем, представляется, что в настоящий момент ни в науке, ни в законодательстве не разработана целостная концепция нормативноправовой организации субъектов Российской Федерации, концепция механизма определения компетенции органов власти государственных образований современной федерации в сфере принятия нормативных правовых актов. Существующие конституционные положения носят рамочный и порой противоречивый характер.
Кроме того не является единым и бесспорным само понятие компетенции. Следует признать, что в научной литературе в той или иной мере рассматривались способы определения и изменения компетенции органов. В основном, анализ понятия компетенции проводится применительно к органам исполнительной власти. Так, Тихомиров Ю.А. выделяет несколько способов определения и изменения компетенции. Установление компетенции -нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей. Централизация- осуществление функций только центральными органами. Децентрализация - передача части функций нижестоящим и местным органам. Деконцентрация -рассредоточение функций управления по «горизонтали» и по «вертикали» (включая функцио-
5 Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации Саратов СГАП 2002. с.21
нальные аспекты). Делегирование- согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней. Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управле-ния.6
В литературе нет единого мнения по поводу того, что же считать компетенцией. В Большом юридическом словаре компетенция определяется как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления).7 В научном сообществе наметилось два подхода по отношению к содержанию данного понятия. Согласно одной позиции основными элементами структуры компетенции органа государственного управления являются цели и задачи, функции, права и обязанности, формы и методы.8 Компетенция органа означает его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере.9 Сторонники второй позиции включают в компетенцию властные полномочия и подведомственность.10 Следует отметить, что последняя позиция отчасти получила нормативное закрепление. В ФЗ № 119 от 24 июня 1999г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» который в настоящее время утратил силу содержалось определение компетенции органа государственной власти как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. А полномочия органа государственной власти определялись как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. И хотя данное нормативное положение в настоящее время утратило силу, вторая точка зрения по вопросу компетенции нам представляется более обоснованной и верной. Кроме того, Конституция Российской Федерации при характеристике компетенции субъектов Российской Федерации использует такие средства как предметы ведения и полномочия. Разграничение предметов ведения и полномочий между
6 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. Юринформцентр м.1998 с.216
7 Большой юридический словарь М. ИНФРА.М 1997 с.293
8 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право Саратов 2000 с.61
9 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М. Юрид. лит. 1972. с. 11-87
10 Бахрах Д.Н. Административное право М., БЭК 1993. с.77
Российской Федерацией и её субъектами установлено в ст.71-73, а формы осуществления полномочий в рамках собственных предметов ведения предусмотрены ст.76.
Все эти неясности и неопределенности и обусловили в конечном итоге предмет нашего исследования и цель настоящей работы.
Правотворческая компетенция на региональном уровне может быть рассмотрена в двух аспектах: в качестве компетенции субъекта Федерации как публичного образования, либо в качестве компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества. Несмотря на внешнюю схожесть данных подходов, они предполагают исследование различных аспектов публичной власти в ходе осуществления нормотворческой деятельности.
Первый подход заключается в том, что юридическое нормирование общественных отношений, издание государством законов и подзаконных актов рассматривается как важнейший признак, отличающий государство от других организаций, входящих в политическую систему общества. Государственная власть осуществляет либо санкционирует правовое регулирование общественных отношений. Правовое регулирование как специально-правовое воздействие связано с установление конкретных прав и обязанностей субъектов, с прямыми предписаниями о должном и возможном.11 Права и обязанности участников общественных отношений, как меры возможного и должного поведения исходят от государства. На данном уровне право выступает средством нормативного воздействия власти на организацию общественных отношений. При этом государство посредством права не только закрепляет социально-значимые связи, но устанавливает те модели поведения, которых ещё нет в реальности, но в появлении которых общество заинтересовано. Правосознание, правотворчество, правореализация в состоянии интенсивно преобразовывать действительность только тогда, когда закрепляет не только то, что есть, но и то, что должно быть. В этом и состоит смысл правового регулирования, позволяющего направить развитие соответствующих общественных отношений в наиболее благоприятное для общества и его членов русло.12
Происходит непосредственное воздействие власти на предметные сферы человеческой деятельности. Все это достигается посредством правового регулирования. Власть рассматривается как обобщенный источник, субъект нормативноправового воздействия, а правотворчество как одно из направлений властной деятельности, выступающее важнейшим признаком публичной власти.
11 Малько А.В. Механизм правового регулирования.//Теория государства и права. Курс лекций М. Юристъ 1997 с.623
12 Керимов Д.А. Методология права М. Аванта+ 2001 с.104
Данный подход стал приоритетным при рассмотрении влияния власти на организацию общественных отношений. Он широко использован в научных исследованиях, дал гигантские результаты и во многом оправдал себя.
Второй подход заключается в том, что осуществление правотворческого назначения государственной власти рассматривается под углом зрения компетенции конкретных органов государственной власти в сфере принятия нормативных правовых актов.
Это несколько меняет представление о месте государства в нормативно-правовой организации общества. Публичная власть анализируется не только и не столько как субъект правового воздействия, а как определенный механизм организации правотворческой деятельности, механизм установления компетенции органов государственной власти в сфере нормотворчества.
Для того чтобы осуществлять властные функции, принимать правовые акты с нормативным содержанием, осуществлять правовое регулирование, власть должна обладать способностью к данному виду деятельности. Данная способность не создается властью заранее, она сопутствует возникновению государства, является его жизненно важной функцией, неотъемлимым правовым качеством и выражается в наличии системы органов государственной власти, обладающих нормотворческой компетенцией. Следует отметить, что эта способность присуща не только государству как носителю суверенной власти, но и государственным образованиям, образующим государства с федеративной формой территориальной организации.
Любое публичное образование, в том числе и субъект федерации это, прежде всего носитель способности «производить» право. Это определенная технология создания права. Создание права глубоко органично сущности любой власти, вытекает из её социального назначения, отличает от других организационных форм жизни. Способность к «рождению» права неизменное условие функционирования публичной власти. «Исследование микрофизики власти предполагает, что отправляемая власть понимается не как достояние, а как стратегия, что воздействие господства приписываются не «присвоению» а механизмам, маневрам, тактикам, техникам, действиям. Что надо видеть в ней сеть неизменно напряженных, активных отношений, а не привилегию, которой можно обладать. Словом, эта власть скорее отправляется, нежели принадлежит; она не «привилегия», приобретенная или сохраняемая господствующим классом, а совокупное воздействие его стратегических позиций - воздействие, которое обнаруживается и иногда
расширяется благодаря положению тех, над кем господствует».13
«Воспроизводство» государством права осуществляется посредством установления нормотворческой компетенции его органов, разграничения между ними полномочий по принятию нормативных правовых актов. Это устойчивый процесс, постоянная практика власти, свидетельствующая о её наличии и функционировании. «Теория власти не создается для кого-то, кто не в силах её разработать, она не ждет своего часа, чтобы быть «переведенной в практику», она должна быть практикой, т.е. быть одновременно и теоретической моделью власти, и наброском конкретных политических действий».14
Все это позволяет нам рассматривать власть не только как источник, субъект правового воздействия, но и как определенный способ организации осуществления правового нормирования общественных отношений. И одновременно приближает к раскрытию этой «таинственной» способности государства «рождать».
Практическое значение подобного подхода заключается в том, что публичная власть может быть рассмотрена в контексте её способности быть организацией осуществления правового регулирования. Если ранее мы рассматривали правовое регулирование как самостоятельное властное воздействие, то теперь мы анализируем саму власть как определенный способ организации правового регулирования.
Данный аспект не получил надлежащего освещения в литературе.
Методологическое значение такой подход заключается в том, что позволяет приблизить нас к решению вопроса о том, что является первичным государство или право. Мы делаем вывод о том, что создание права не просто средство воздействия государства на общество, оно органично самой природе государства, практике его функционирования и пытаемся показать что процесс «воспроизводства» права лежит в самой организации публичной власти. В философском плане такой взгляд на публичную власть можно сравнить с тезисом о том что в истории мысль участвует не только и не столько своим содержанием, сколько способом записи и классификацией знаков, все совокупностью её грамматических преобразований.15
При этом хотелось бы сразу разграничить такие понятия как нормотворчество и механизм правового регулирования. В структуре механизма правового регулирования принято выделять: 1) нормы
13 Мишель Фуко Надзирать и наказывать. Рождение тюрьмы М. АЬ Магд1пет 1999 с.41
14 Подорогоа В.А. Власть и познание // Власть. М. Наука 1989 с.209
15 Рыклин М.К. Власть и политика литературы (политическая се-
миология Р.Барта) // Власть. М. «Наука» 1989 с.297
права; 2) юридический факт; 3) правоотношение; 4) акты реализации прав и обязанностей. То есть, механизм правового регулирования представляет собой механизм воздействия нормы права на общественные отношения. Нормотворчество, процесс создания властью норм права является важнейшим элементом механизма правового регулирования, но не исчерпывает всего этого понятия. Вместе с тем значимость нормотворчества в механизме правового регулирования, позволяет нам иногда использовать понятие нормотворчества и правового регулирования как синонимы.
Анализ нормотворческой компетенции публичных образований (субъектов Федерации) в контексте компетенции органов власти этих образований представляется нам социально востребованной и обоснованной новацией. Именно в рамках данной теоретической модели появляется возможность более детально проанализировать имеющие место быть недостатки властного устройства общества, увидеть связь между результатом правового регу-лированиея и системой государственной власти, проанализировать взаимозависимости между системой власти (совокупностью публично-правовых институтов) и уровнем развития производительных сил общества.
В зависимости от того, какие государственные органы наделены полномочиями по правовому регулированию, в каких юридических средствах фиксируются его итоги, какие общественные отношения избраны в качестве предмета государственновластного воздействия зависит степень централизации государственной власти, характер интеграции различных государственных или общественных институтов, уровень политического согласия в стране.
Существенное изменение характера властеот-ношений, опосредующих организацию государством правового регулирования с неизбежностью влечет изменение всей политической системы общества. Так, в 1988 году в резолюции 19 Всесоюзной конференции КПСС были поставлены вопросы о необходимости обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни общества, об улучшении законодательной деятельности высших органов власти Союза ССР, союзных и автономных республик. Было отмечено что важно демократизировать законодательный процесс, который должен идти на основе гласности, компетентной научной оценки и обсуждения законопроектов с участием широкой общественности, всего народа.16 Данные вопросы не могли быть решены вне изменения порядка формирования высших органов власти СССР, на которые была возложена функция принятия законов, что в значительной мере изменило
16 Материалы Х1Х Всесоюзной конференции КПСС Политиздат М. 1988 с.146
характер политической власти СССР в последние годы его существования.
Российскому обществу запомнились 1992-93 г.г. как годы, связанные с противостоянием исполнительной и представительной властей. Краеугольным камнем данной проблемы был вопрос о составе и полномочиях субъектов осуществляющих правовое регулирование. Действующая на тот момент Конституция РФ, представлявшая собой модифицированный правовой памятник эпохи СССР, не давала ясного ответа о пределах полномочий различных субъектов власти современной России. Имел место пример возвращения действенности существующей конституционно-правовой системе. Это происходит в тех случаях, когда в недемократической стране формально действует конституция, отвечающая современным стандартам демократического общества. Естественно, что осуществляющие реформы политические силы склонны в такой ситуации пойти по пути «актуализации» существующей правовой системы, превращения её из формальности в реальность. Подобные попытки предпринимались, в частности, в таких посткоммунистических странах, как СССР, Югославия, Чехословакия. Практика свидетельствует, что этот путь преобразований не дает устойчивого положительного эффекта, а в федеративных государствах даже ускоряет их крах.17
Кроме того, основной закон не содержал четко прописанных ограничений на внесение в него изменений. Имели место случаи, когда поправки в Конституцию РФ вносились «с голоса» на Съездах народных депутатов РФ. Государственная власть не в должной мере выполняла свое назначение как механизма нормативно-правовой организации общества. Все это вынудило общество пойти на поэтапную конституционную реформу, завершившуюся принятием ныне действующей Конституции РФ.
В процессе изучения нормотворческой компетенции органов государственной власти субъектов РФ нам хотелось бы избежать соблазна поставить знак равенства между такими понятиями как разграничение нормотворческих полномочий и механизмом разделения властей. Механизм разделения властей выступает как общий принцип, общая идея присущая определенному уровню развития общества. Если разграничение нормотворческих полномочий сопровождает весь процесс истории государства и права, то идея разделения властей получает своё нормативное закрепления сравнительно недавно. Кроме того, разделение властей выступает рамочной идеей, в рамках которой возможны различные модели установления компетен-
17 Мау В Конституционные проблемы экономической реформы по-сткоммунистической России. М. ИЭПП. 1998
ции в сфере принятия нормативных правовых актов.
Таким образом, мы видим, что конституционный порядок установления (организации) нормотворческой компетенции органов государственной власти выступает важнейшей характеристикой власти субъектов Федерации, показателем её способности организовывать общественные отношения в соответствии с вызовами времени.
Ведь для того, чтобы мы могли должным образом организовать на уровне регионов России общественные отношения, придать им определенную юридическую форму, закрепить в нормативных актах социально-значимые свойства, нам важно знать - в ведении какого уровня власти они находятся, какие органы наделены правом правового регулирования, какими средствами закреплены полномочия по правовому регулированию, какие ценностные основания определяют характер юридического воздействия. Ответы на подобные вопросы являются характеристикой публичной власти как механизма установления компетенции органов государственной власти.
Список используемой литературы:
1. Юрген Хабермас Демократия Разум Нравственность М. Academia 1995 c.211
2. Эбзеев Б.С. Предисловие к книге Карапетяна Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М. Норма 2001
3. Мишель Фуко. Надзирать и наказывать. Рождение тюрьмы М. 1999 изд. «Ad Marginem» с.215
4. Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации Саратов СГАП 2002. с.21
5. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. Юринформцентр м.1998 с.216
6. Большой юридический словарь М. ИНФРА. М 1997 с.293
7. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право Саратов 2000 с.61
8. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М. Юрид. лит. 1972. с.11-87
9. Бахрах Д.Н. Административное право М., БЭК 1993. с.77
10. Малько А. В. Механизм правового регулирования.//Теория государства и права. Курс лекций М. Юристъ 1997 с.623
11. Керимов Д.А. Методология права М. Аванта+ 2001 с.104
12. Материалы Х1Х Всесоюзной конференции КПСС Политиздат М. 1988 с.146
13. Подорогоа В. А. Власть и познание // Власть. М. Наука 1989 с.209
14. Мау В Конституционные проблемы экономической реформы посткоммунистической России. М. ИЭПП. 1998.
