CC BY
204УДК 340.134
РО!: 10.17277/ргэуо.2020.01.рр.023-032
Рассмотрено содержание понятий «правотворчество» и «юридический процесс». Дан анализ юридической природе правотворчества. Сделан вывод о том, что правотворческий процесс является разновидностью юридического процесса, так как ему присущи основные признаки и принципы юридического процесса, и представляет собой поэтапно организованную юридически значимую деятельность, осуществляемую государственными органами самостоятельно или делегированную иным общественным структурам, которые реализуют ее под контролем государства, в соответствии с правилами юридической техники для достижения общественно-полезного результата, имеющего документальную форму выражения.
Ключевые слова: правотворческий процесс; правотворчество; признаки правотворческого процесса; принципы правотворческого процесса; процедура; стадии правотворческого процесса; юридический процесс.
Наталия Евгеньевна Садохина, канд. юрид. наук, доцент, кафедра конституционного и международного права, ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», Тамбов, Россия;
ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС КАК РАЗНОВИДНОСТЬ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Введение. Государство и право - важнейшие составляющие социальной организации. Их развитие обусловлено эволюцией общества. Потребность государства в упорядочении общественных отношений приводит к развитию права, которое призвано соответствовать социальным потребностям, развивать отношения, благоприятно влияющие на государственную и общественную эволюцию, и пресекать посягательства на государственную и общественную целостность и благополучие.
Наиболее значимые, общие для всех правила поведения нуждаются в государственной поддержке и если не создаются самим государством, то требуют его признания для придания им статуса общеобязательности.
Определяющим явлением государственно-правового и общественного генезиса является правотворчество, то есть направляемый сбалансированной волей государства и общества процесс создания, изменения, отмены норм (общеобязательных правил поведения), позволяющих обеспечивать развитие государственно-организованного общества.
Содержанием правотворчества является воля государства и общества, предопределяемая потребностями их эволюции. Формой - организация процесса по выявлению данных потребностей и их закрепления в источниках (формах) права.
Примечательно, что некоторые исследователи сам термин «источник (форма) права» нередко определяют через правотворчество: «источник права - это способ выражения вовне государственной воли, юридических
правил поведения» [9, с. 70], «форма права - это внешнее выражение нормативно-правовых предписаний, связанное с их закреплением в определенных, официально признанных актах» [7, с. 48], «это исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения» [1, с. 76].
Однако хотелось бы предостеречь от смешения данные понятия. Содержание очень многих терминов, используемых в юриспруденции, зависит от того, на каких методологических позициях находится автор, сторонником какой теории по вопросу о сущности права, его возникновении и развитии он является. Но следует все же обратить внимание на тот факт, что правотворчество - это процесс, а источник (форма) права - результат.
Л. А. Морозова справедливо указывает: «Можно согласиться с положением об официально признанном со стороны государства существовании источников права и, следовательно, их общеобязательности. Но акцент на способах выражения и закрепления норм права относится не столько к бытию источников, сколько к их процедурно-процессуальному существованию, к методике их оформления вовне» [10, с. 19].
Сам термин «творчество» отражает вид деятельности, который должен привести к определенному результату, но само по себе творчество результатом не является, продукты же творчества могут быть использованы. «Творчество, деятельность, порождающая нечто качественно-новое и отличающееся неповторимостью, оригинальностью и общественно-исторической уникальностью. Т. специфично для человека, так как всегда предполагает творца - субъекта творческой деятельности; в природе происходит процесс развития, но не Т.» [13, с. 1314].
Таким образом, создание права или изменение порядка правового регулирования - правотворчество - это не просто деятельность, а деятельность, направленная на достижение результата.
Кроме того, учитывая связь права и государства, потребность государства в упорядочении наиболее значимых общественно отношений посредством именно правовых, а не каких-либо иных социальных норм, следует признать за этой деятельностью статус государственной.
Государство как носитель суверенитета заинтересовано в том, чтобы только от него исходили общеобязательные правила поведения, и никто другой не мог присвоить себе эти полномочия. Если государство заинтересовано в правотворчестве народа, то именно оно придает принимаемым им актам юридическую силу, либо регламентируя процесс их создания как в случае с референдумом, либо санкционируя уже сложившиеся правила поведения как в случае с обычаем.
Сложности, возникающие при принятии правовых актов, необходимость учета в них общественно-значимых интересов и потребностей, формулирование общей воли или воли отдельных социальных групп, находящихся у власти, привели к выделению этапов или стадий в процессе правотворчества.
Казалось бы, наличие стадий (этапов), государственно-властный характер, нацеленность на результат - все это должно позволить бесспорно считать правотворчество разновидностью юридического процесса. Однако не все так просто. При этом основная проблема заключается как раз
в толковании термина «юридический процесс», тогда как определение понятия «правотворчество» вызывает гораздо меньше споров.
Основная часть. В юриспруденции сложились два основных подхода к пониманию юридического процесса - широкий и узкий. Представители «широкого понимания» юридического процесса (В. М. Горшенев) включают в понятие «юридический процесс» все правовые формы деятельности государственных органов и должностных лиц, а также других субъектов права по разрешению определенных юридических дел [14, с. 8]. Часто юридический процесс определяется даже еще более широко. Под ним понимается и позитивное правоприменение, и правотворческая деятельность, и даже деятельность любого субъекта по созданию и реализации (в любой форме) норм права.
Ученые, стоящие на позиции «узкого понимания» юридического процесса (А. Т. Боннер, В. Н. Протасов, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, М. С. Строгович, Н. А. Чечина, Р. В. Шагиева и др.), ограничивают его только юрисдикционной деятельностью компетентных органов, то есть деятельностью по разрешению споров и привлечению правонарушителей к ответственности. В рамках этого направления можно выделить также два подхода. Сторонники первого утверждают, что юридический процесс должен восприниматься только в рамках судебного права и регулироваться нормами, определяющими порядок судопроизводства. Последователи второго подхода считают, что такое понимание процесса не соответствует сложившимся реалиям, и относят к нему все виды (юрисдикционной) правоохранительной деятельности независимо от того, каким органом она осуществляется.
Исходя из представленных подходов, опирающихся на «широкое» и «узкое» понимание юридического процесса, абсолютно очевидно, что представители второго не рассматривают правотворчество как разновидность юридического процесса. В ситуациях, не связанных с разрешением конфликта государственно-властными органами, они предлагают использовать термин «процедура».
Понятие «процедура», применяемое в юриспруденции, тоже не всегда находит однозначного понимания у ученых-юристов. И здесь опять же большую роль играет разница в представляемых подходах.
Представители «широкого» подхода (В. М. Горшенев, В. О. Лучин, Ю. И. Мельников, П. Е. Недбайло) полагают, что юридический процесс и процедура - равнозначные понятия [3, с. 9; 14, с. 11]. Сторонники «узкого» подхода не отличаются единством мнений. Так, И. М. Зайцев, Н. А. Рассахатская, А. А. Кононов, В. Н. Баландин, А. А. Павлушина, Т. В. Кашанина считают возможным применение термина «процедура» только лишь к неюрисдикционной деятельности для обозначения порядка ее осуществления [2, с.23, 31; 5, с. 20; 12, с. 138], В. Н. Протасов выступает за включение юридического процесса в понятие процедуры [11, с. 39 -40]. П. И. Кононов и А. Ю. Якимов же предложили определять взаимосвязь юридического процесса и процедуры как соотношение содержания и формы [6; 15, с. 6].
Позволим себе не согласиться с представленными позициями. Солидаризируясь со сторонниками «широкого» подхода к вопросу об опреде-
лении понятия «юридический процесс», отметим, что развитие общественных отношений, усложнение общественных связей, привело к необходимости детальной регламентации со стороны государства порядка осуществления юридически значимых действий, что привело к появлению процессуальных институтов, а иногда даже подотраслей, в отраслях, традиционно относимых к материальному праву, например, в конституционном праве - это законодательный процесс, избирательный процесс, процессуальные нормы, регулирующие конституционное судопроизводство. Широкое развитие получают процессуальные нормы при регулировании административных правоотношений. Сами термины «правотворческий процесс» и «избирательный процесс» настолько «укоренились» в отечественной юриспруденции, что и процессуальная природа правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере, не вызывает сомнения.
Что же касается соотношения понятий «процесс» и «процедура», то здесь мы придерживаемся позиции, согласно которой процесс, осуществляясь поэтапно или стадийно, на каждом своем этапе реализуется посредством нескольких процедур. То есть процесс - понятие родовое, а процедура - видовое. И то, и другое применимо как к правотворческой, так и к правоприменительной деятельности (юрисдикционной и неюрисдик-ционной). Подобной позиции придерживается О. В. Лазарева, которая под «правовой процедурой» понимает «особый нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями... Процесс и процедура - явления тесно связанные, но не идентичные. Любая процедура, складываясь как макро- и микропроцедура, обеспечивает реализацию процесса. При отсутствии же конкретной процедуры осуществление процесса невозможно или затруднено» [8, с. 38; 13].
Похожую позицию занимает Э. Е. Исаев. В статье «Юридический процесс и юридическая процедура» он отмечает: «Процедура относится только лишь к «включенному» в него действию или бездействию (к элементу целого). Процесс же - к какому-либо явлению (к целому), ведь процесс уже по самой своей природе предполагает последовательность, а процедура - всего-навсего официальность... Юридический процесс представляется понятием, более глубоким по сути, так как представляет собой дальнейшее развитие правоотношения, не нашедшего своего окончательного урегулирования в рамках процедуры» [4, с. 129]. И хотя автор на протяжении всего текста статьи неоднократно противоречит себе в оценке рассматриваемых понятий (так, например, чуть позже в этой же статье уже пишет о последовательности в осуществлении процедуры - «юридическая процедура представляет собой совокупность совершаемых в определенной последовательности юридически значимых действий, каждое из которых имеет собственные, локальные правовые последствия, влияющие на действительность всей процедуры в целом», а также соотносит их уже не как часть (процедура) и целое (процесс), а как содержание и форму - «юридический процесс можно рассматривать как деятельность субъектов права по осуществлению правового регулирования общественных отношений, а юридическую процедуру - как урегулированную процессуальными нормами правовую форму осуществления этой деятельности»), а также до-
пускает иногда весьма спорные утверждения («у процесса нет исключительной официальной «привязки»), все же отдельные выводы автора заслуживают внимания. Так, например, относительно правотворческого процесса автор замечает: «Деятельность компетентных государственных органов по принятию законов представляет собой законодательный процесс. Порядок внесения законопроектов в законодательный орган, порядок рассмотрения и голосования по этим законопроектам - это юридические процедуры, определяемые нормами конституционного права» [4, с. 128].
Разделяя это утверждение, заметим, что на каждой стадии правотворческого процесса, в определенной последовательности реализуется ряд процедур, совокупность выполнения которых и составляет юридический процесс.
Возможность применения термина «юридический процесс» к правотворчеству можно оценить, экстраполировав сущностные характеристики процесса на правотворческую деятельность.
Приведем основные признаки юридического процесса.
1. Динамизм или деятельностный характер процесса.
Правотворчество как вид деятельности определяют большинство авторов, занимающихся научными исследованиями в данной сфере. Эта деятельность осуществляется не стихийно, она управляема, состоит из ряда действий, последовательно сменяющих друг друга, и нацелена на результат.
2. Наличие определенной цели, на достижение которой направлен процесс.
Правотворчеству всегда предшествует сначала появление идеи, формулирование цели правового регулирования, его задач, а потом придание идеям, целям и задачам формальной определенности, благодаря использованию существующих в государстве правовых механизмов оформления его воли, воли народа или отдельных социальных групп, и, как следствие, придание общеобязательности исходящим от государства формальным предписаниям.
3. Нормативность, то есть закрепление общих правил (норм), предъявляемых к осуществлению процесса, в источниках (формах) права.
Правотворчеству свойственна нормативность, так как существуют правила, определяющие порядок его осуществления, нарушение которых может повлечь за собой даже признание недействительности акта, его отмену органами государственной власти, уполномоченными осуществлять контроль и надзор за законностью. Как правило, эти правила содержатся в конституции государства, конституциях (уставах) субъектов федерации, регламентах государственных органов или иных специальных актах.
4. Документальное закрепление промежуточных и окончательных итогов процесса в официальных документах.
Особое значение имеет документальное оформление промежуточных и окончательных результатов правотворчества. Окончательные результаты правотворчества или источники права являются формой существования права, благодаря которой адресаты правовых норм узнают об их содержании. Но и промежуточные результаты правотворчества имеют определенную форму выражения. Действия субъектов правотворчества на всех этапах его осуществления фиксируются в специальных актах (документах).
Такая фиксация - следствие реализации принципа законности правотворчества и производится для того, чтобы создать максимально прозрачную процедуру принятия актов нормативного содержания. На сайтах органов государственной власти можно увидеть принятые нормативные правовые акты, составляющие основу деятельности органа, а на сайтах органов законодательной власти РФ как федерального, так и регионального уровней, еще и проекты актов, а также изменения их содержания в процессе прохождения стадий законодательного процесса. Так, подобного рода информацию можно найти на сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в разделе «Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности», на сайте Тамбовской областной Думы в разделе «Законопроекты» и на других сайтах.
5. Государственно-властный характер. Одной из сторон процессуальных отношений всегда выступает государственный орган.
Государственно-властный характер правотворческого процесса не вызывает сомнений. Как уже отмечалось ранее, правотворчество - это деятельность, присущая только государству или народу. Но и правотворчество народа осуществляется в строго регламентированных государством формах. Органическая взаимосвязь государства и права предопределяет государственно-властный характер правотворческой деятельности. Даже договорное правотворчество в частном праве (речь идет о принятии нормативных договоров и в первую очередь коллективных договоров и соглашений в трудовом праве) предполагает участие органов государственной власти. Обычаи - продукт народного творчества - получают статус правовых только после санкции государства.
6. Стадийность - последовательная реализация этапов юридического процесса, состоящих из ряда процедур, то есть нормативно-закрепленных правил осуществления действий, выступающих частями целого и направленных на достижение определенного промежуточного результата, который является основой для наступления нового этапа и, в конечного итоге, достижения заявленной цели.
Правотворчество - сложный процесс, состоящий из ряда сменяющих друг друга в определенной последовательности этапов (стадий). Стадии характеризуются относительной самостоятельностью и организационной обособленностью, входящих в них действий (микропроцедур), являясь при этом макропроцедурами. Стадии отражают логическую последовательность в развитии правотворческого процесса. Переход на очередную стадию означает завершенность определенного этапа, решение задачи, на которую он был рассчитан и переход на качественно новый уровень.
Количество стадий в правотворческом процессе точно не определено и зависит от вида принимаемого акта. Так, традиционно в правотворческом процессе принято выделять следующие стадии:
1) правотворческая инициатива;
2) обсуждение проекта нормативного правового акта;
3) принятие нормативного правового акта;
4) обнародование принятого акта.
Однако, по мнению некоторых ученых, правотворчество не сводится только лишь к правотворческому процессу, протекающему в государственных органах. Ему предшествует большая подготовительная работа, связанная с подготовкой концепции планирующегося к принятию акта, пояснительной записки и иных необходимых сопроводительных документов (например, заключения Правительства, если принятие законопроекта потребует дополнительного финансирования). Вот этот подготовительный этап и носит название «предпроектный», а этап рассмотрения акта в органе государственной власти - «проектный». Стадии, составляющие проектный этап, в совокупности и являются правотворческим процессом, представляющим собой разновидность юридического процесса.
7. Использование при осуществлении процесса приемов и способов юридической техники.
Правотворческий процесс осуществляется компетентными государственными органами и должностными лицами, владеющими правилами юридической техники, приемами и способами изложения содержания правовых норм в юридических документах. Правотворческая техника - один из видов юридической техники. Юридическая техника - прикладная наука, учебная дисциплина, призванная обеспечить правильное оформление юридических документов. Она носит организационный характер. Процессуальные нормы тоже имеют в своей основе организационную природу. Кроме того, одним из принципов правотворчества является профессионализм, который предполагает не только знание развития государственно-правовых процессов и явлений, но и владение прикладными навыками оформления теоретических конструкций, придания им формы юридического документа, использования языка закона.
Таким образом, признаки юридического процесса являются и сущностными характеристиками процесса правотворческого, что позволяет говорить об их общей правовой природе.
В основе юридического процесса лежит ряд принципов, основополагающих начал, руководящих идей, вокруг которых строится вся система процессуальных норм. Правотворческий процесс также включает в себя ряд принципов, содержание которых определяет его осуществление.
К принципам юридического процесса относятся:
1) законность;
2) объективная (материальная) истина;
3) автономия и равенство сторон;
4) обеспечение охраны прав субъектов процесса;
5) гласность и доступность;
6) осуществление процесса на национальном языке;
7) быстрота (оперативность, экономичность, эффективность) процесса;
8) самостоятельность принятия решения;
9) ответственность должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятый акт;
10) активность участвующих в процессе органов;
11) сочетание интересов личности, общества и государства.
Принципов, традиционно определяемых для правотворческого процесса гораздо меньше, однако их перечень не является исчерпывающим и может быть расширен.
К принципам правотворческого процесса относят:
1) законность;
2) научность;
3) демократизм;
4) гласность;
5) профессионализм;
6) системность.
Заметим, что отдельные принципы совпадают, а те из перечисленных принципов, которые относятся только лишь к правотворческому процессу или только лишь к юридическому, вполне могут дополнить любой из вышеприведенных перечней.
Заключение. Таким образом, при всей специфичности, уникальности и своеобразности каждого из видов юридического процесса существует определенная типовая модель их организации и осуществления, которая может уточняться в зависимости от конкретных обстоятельств, поставленных целей и задач.
Полагаем, что правотворческий процесс как разновидность юридического процесса представляет собой поэтапно организованную юридически значимую деятельность, осуществляемую государственными органами самостоятельно или делегированную иным общественным структурам, которые реализуют ее под контролем государства, в соответствии с правилами юридической техники для достижения общественно-полезного результата, имеющего документальную форму выражения.
Список литературы
1. Алексеев С. С. Право: азбука-теория-философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. 712 с.
2. Баландин В. Н., Павлушина А. А. О видах юридического процесса // Правоведение. 2002. № 4. С. 22 - 33.
3. Юридическая процессуальная форма: теория и практика / под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева. М.: Юрид литература, 1976. 279 с.
4. Исаев Э. Е. Юридический процесс и юридическая процедура // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 9. С. 127 - 130.
5. Кононов А. А. Общенаучная концепция системы права // Правоведение. 2003. № 3 (248).С. 12 - 21.
6. Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6. С. 16 - 24.
7. Кулапов В. Л. Основы теории государства и права. Саратов: Изд-во СГАП, 2000. 96 с.
8. Лазарева О. В. Правовая процедура / под ред. М. И. Байтина. Саратов: Изд-во СГАП, 2004. 152 с.
9. Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах. Саратов: Изд-во СГАП, 2002. 192 с.
10. Морозова Л. А. Еще раз о судебной практике как источнике права // Государство и право. 2004. № 1. С. 19 - 23.
11. Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М.: Юрид. литература, 1991. 143 с.
12. Рассахатская Н. А. Пределы гражданской процессуальной формы // Правоведение. 1996. № 3 (214). С. 137 - 144.
13. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. 4-е изд. М.: Сов. Энциклопедия, 1986. 1600 с.
14. Теория юридического процесса / Под ред. В. М. Горшенева. Харьков: Вища шк. : Изд-во при Харьк. ун-те, 1985. 192 с.
15. Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и администра-тивно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 5 - 10.
References
1. Alekseyev S.S. Pravo: azbuka-teoriya-filosofiya. Opyt kompleksnogo issledo-vaniya [Law: ABC-theory-philosophy. Integrated research experience], Moscow: Statut, 1999, 712 p. (In Russ.).
2. Balandin V.N., Pavlushina A.A. [On types of legal process], Pravovedeniye [Jurisprudence], 2002, no. 4, pp. 22-33. (In Russ.).
3. Nedbaylo P.Ye., Gorshenev V.M. (Eds.) Yuridicheskaya protsessual'naya forma: teoriya i praktika [Legal procedural form: theory and practice], Moscow: Yurid. literatura, 1976, 279 p. (In Russ.).
4. Isayev E.Ye. [Legal process and legal procedure], Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii [Bulletin of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 2011. no. 9, pp. 127-130. (In Russ.).
5. Kononov A.A. [General scientific concept of the legal system], Pravovedeniye [Jurisprudence], 2003, no. 3(248), pp. 12-21. (In Russ.).
6. Kononov P.I. [Administrative process: approaches to the definition of concepts and structure], Gosudarstvo ipravo [State and Law], 2001, no. 6, pp. 16-24. (In Russ.).
7. Kulapov V.L. Osnovy teorii gosudarstva i prava [Fundamentals of the theory of state and law], Saratov: Izdatel'stvovo SGAP, 2000, 96 p. (In Russ.).
8. Lazareva O.V., Baytin M.I. (Ed.) Pravovaya protsedura [Legal procedure], Saratov: Izdatel'stvovo SGAP, 2004, 152 p. (In Russ.).
9. Mal'ko A.V. Teoriya gosudarstva i prava v voprosakh i otvetakh [Theory of state and law in questions and answers], Saratov: Izdatel'stvovo SGAP, 2002. 192 p. (In Russ.).
10. Morozova L.A. [Once again on judicial practice as a source of law], Gosudarstvo ipravo [State and law], 2004, no. 1, pp. 19-23. (In Russ.).
11. Protasov V.N. Osnovy obshchepravovoy protsessual'noy teorii [Fundamentals of general legal procedural theory], Moscow: Yurid. literatura, 1991. 143 p. (In Russ.).
12. Rassakhatskaya N.A. [The limits of the civil procedural form], Pravovede-niye [Jurisprudence], 1996, no. 3(214), pp. 137-144. (In Russ.).
13. Prokhorov A.M. (Ed.) Sovetskiy entsiklopedicheskiy slovar' [Soviet Encyclopedic Dictionary], Moscow: Sov. Entsiklopediya, 1986, 1600 p. (In Russ.).
14. Gorshenev V.M. (Ed.) Teoriya yuridicheskogo protsessa [Theory of the legal process], Khar'kov: Vishcha shk. : Izdatel'stvo pri Khar'k. un-te, 1985, 192 p. (In Russ.).
15. Yakimov A.Yu. [Administrative jurisdictional process and administrative jurisdictional proceedings], Gosudarstvo i pravo [State and Law], 1999, no. 3, pp. 5-10. (In Russ.).
Lawmaking Process as a Type of Legal Process
N. E. Sadokhina, Candidate of Law, Associate Professor, Department of Constitutional and International Law, Derzhavin Tambov State University, Tambov, Russia;
The content of the concepts of "lawmaking" and "legal process" is considered. The analysis of the legal nature of lawmaking is given. It is concluded that the law-making process is a type of legal process, since it has the basic attributes and principles of the legal process, and is a step-by-step organized legally significant activity carried out by state bodies independently or delegated to other public structures who implement it under state control, in accordance with the rules of legal technology to achieve a socially useful result, having the documentary form of expression.
Keywords: lawmaking process; lawmaking; signs of the lawmaking process; principles of the lawmaking process; procedure; stages of the lawmaking process; legal process.
© Н. Е. Садохина, 2020 Статья поступила в редакцию 20.01.2020
При цитировании использовать:
Садохина Н. Е. Правотворческий процесс как разновидность юридического процесса // Право: история и современность. 2020. № 1(10). С. 23 - 32. doi: 10.17277/pravo.2020.01.pp.023-032
