CC BY
100
Чермит Асиет Юрьевна
адъюнкт кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (тел. :89186523666)
Правотворческая практика представительных органов местного самоуправления по структурированию уставов муниципальных образований и их технико-юридическое выражение
Аннотация
Устав муниципального образования как и любой другой нормативно-правовой акт, имеет свою структуру которая с технико-юридической точки зрения в правотворческой практике муниципальных образований разных регионов Российской Федерации, как отмечает автор в настоящей статье, имеет много общих черт, причем общее преобладает над особенностями.
Annotation
The charter of the municipal formation either as any other normative-legal act, has its structure, which with technician-legal standpoint in правотворческой practical person municipal forming the miscellaneous region to Russian Federation, what notes the author in persisting article, has much general devils moreover the general prevails over particularity
Ключевые слова: устав муниципального образования, местное самоуправление, органы местного самоуправления, представительные органы, правотворчество.
Key words: charter of the municipal formation, local home rule, organs of the local home rule, representative organs, lawmaking.
став муниципального
У образования каки любой другой нормативно-правовой акт, имеет свою структуру, которая с технико-юридической точки зрения в правотворческой практике муниципальных образований разных регионов Российской Федерации, как будет показано ниже, имеет много общих черт, причем общее преобладает над особенностями. Предварительно заметим также, что на структуру уставов муниципальных образований как на логикотекстовую форму изложения уставных норм существенную роль имеют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые, хотя и не могут предписывать муниципалитетам использовать ту или иную форму, однако предлагаемые рекомендации (как правило, в виде типовых, модельных проектов уставов муниципальных
образований) настолько сильны, что абсолютное большинство уставов муниципальных образований в конкретном субъекте Российской Федерации очень похожи друг на друга.
Структура устава муниципального образования определяется на основе предмета уставного регулирования, который по основным позициям отражен в ч. 1 ст. 44 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образова-ния; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного
самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия
__________________________________100
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования(обнародования)и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Типичной представляется и структура Устава муниципального образования"Чаинский район" Томской области [1]:
Глава 1. Общие положения.
Глава 2. Формы, порядок и гарантии участия населения Чаинского рай-она в решении вопросов местного значения.
Глава 3. Органы местного самоуправления и должностные местного самоуправления Чаинского района.
Глава 4. Муниципальная служба.
Глава 5. Муниципальные правовые акты Чаинского района.
Глава 6. Экономические и финансовые основы местного самоуправления.
Глава 7. Участие Чаинского района в межмуниципальном сотрудничестве.
Глава 8. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Чаинского района.
Глава 9. Заключительные и переходные положения [2].
Практически по такой структуре сформирован Устав городского поселения Пироговский Мытищинского муниципального района Московской области [3]. Как видно, структура во многом повторяют общую структуру ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". В таком ключе, собственно, сформировались уставы муниципальных образований по всей России. А в некоторых регионах проводится, более того, целенаправленная политика, направленная на унификацию уставов муниципальных образований. В частности, Правительство Нижегородской области намерено унифицировать уставы муниципальных образований региона. Об этом сообщил губернатор Нижегородской области В. Шанцев: "Форма организации местного самоуправления везде разная. Часто избранный глава совмещает функции исполнительной власти и представительной. Мы найдем удобную структуру и сделаем уставы единообразными" [4]. Такой подход, строго говоря, входит в противоречие с принципом самостоятельности местного самоуправления, провозглашенного в Конституции Рос-сии и ряде законов. В данном случае это обусловлено, как можно понять, с целью удобства управления в области.
Следует заметить, что такие настроения витают и в других субъектах Российской Федерации. Мы не имеем в виду подробно исследовать данный аспект - заметим лишь, что местное самоуправление в современной России еще не настолько развито, чтобы не зависеть от областного руководства.
Анализ уставов муниципальных образований, принятых до и после ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. показывает вместе с тем, что имеют место и существенные различия в структуре основного муниципального правового акта муниципального образования. Для примера можно привести Устав муниципального образования "Вельский район" Архангельской области.
Вот как выглядела структура устава этого муниципального района в 1996 г.:
Глава 1. Муниципальное образование и его территория.
Глава 2. Муниципальное управление.
Глава 3. Структура и формы осуществления местного самоуправления.
Глава 4. Органы территориального местного самоуправления.
Глава 5. Финансово-экономическая основа местного самоуправления.
Глава 6. Ответственность и гарантии органов местного самоуправления.
Глава 7. Заключительные положения[5].
Ровно через 9 лет был разработан и принят новый Устав муниципального образования "Вельский район" Архангельской области со
101
следующей структурой:
Глава I. Общие положения.
Глава II. Участие населения Вельского муниципального района в осуществлении местного самоуправления.
Глава III. Собрание депутатов муниципального образования "Вельский муниципальный район".
Глава IV. Глава муниципального образования "Вельский муниципальный район".
Глава V. Администрация муниципального образования "Вельский муниципальный район".
Глава VI. Избирательная комиссия муниципального образования "Вельский муниципальный район".
Глава VII. Экономическая основа местного самоуправления муниципального образования "Вельский муниципальный район".
Глава VIII. Внесение изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Вельский муниципальный район".
Глава IX. Заключительные и переходные положения [6].
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в структуре уставов муниципальных образований, принятых после закона 2003 г., просматривается акцент на права населения на осуществление местного самоуправление и на их гарантии. В целом же преемственность сохранялась, но и степень унифицированности уставов также повысилась, что, как отмечалось, объясняется прежде всего тем, что ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" детально предписал вопросы, которые следует отразить в уставах, а также императивно отрегулировал порядок решения и процедуру многих других вопросов (наряду в другими федеральными, региональными законами и другими более высокой по юридической силе актами) местного значения, и собственной свободы у представительных органов местного самоуправления в формулировании уставных положений стало заметно меньше.
Вместе с тем в ряде регионов встречаются уставы, в структуре кото-рых содержатся формулировки, отличающиеся от шаблонных, которыми можно, очевидно, считать, если иметь в виду массовость воспроизведения, соответствующие нормы ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом речь идет о самом содержании текста устава, поскольку тексты, как и структура, очень похожи и повторяют стиль все того же закона 2003 г. Из проанализированных нами уставов отличается оригинальностью Устав Самары [7], и прежде
всего выверенностью формулировок, использование нешаблонных подходов к регулированию муниципальных отношений.
При этом сама структура практически не отличается от других и выглядит следующим образом:
Глава 1. Общие положения (ст.ст.1-17).
Глава 2. Вопросы местного значения городского округа (ст.ст.18-21).
Глава 3. Формы, порядок и гарантии участия населения в осуществле-нии местного самоуправления (ст.ст.22-45).
Глава 4. Структура, наименование, полномочия и порядок формирования органов местного самоуправления (ст.ст.46-75).
Глава 5. Муниципальная служба (ст.ст.76-79).
Глава 6. Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования(обнародования)и вступления в силу муниципальных правовых актов (ст.ст.80-87).
Глава 7. Порядок внесения изменений и дополнений в Устав (ст.ст.88- 90).
Глава 8. Экономическая и финансовая основы местного самоуправления (ст.ст.91-115).
Глава 9. Ответственность органов местного самоуправления и должно-стных лиц местного самоуправления (ст.ст.116-120).
Глава 10. Заключительные и переходные положения (ст.121).
Вместе с тем, например, преамбула отличается высоким гражданственно-политическим содержанием: "Депутаты Самарской Городской Думы, представляя интересы населения, проживающего на территории городского округа Самара Самарской области и руководствуясь Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Самарской области, принимают Устав городского округа Самара Самарской области. Настоящий Устав определяет принципы и основные черты системы местного самоуправ-ления городского округа Самара Самарской области. Местное самоуправление городского округа Самара Самарской области - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, уста-новленных федеральными законами, законами Самарской области, самостоя-тельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций городского округа Самара Самарской области.
__________________________________102
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
Правовую основу самоуправления городского округа Самара Самарской области составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав и иные нормативные правовые акты Самарской области, настоящий Устав, решения, принятые на местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты органов местного самоуправления городского округа Самара Самарской области".
Мы считаем это правильным подходом. Однако в большинстве изученных нами уставов муниципальных образований преамбула либо отсутствует, либо представляет собой введение, больше похожее на бюрократическую пояснительную записку. Так, в Уставе Нижевартовского района Ханты-Мансийского автономного округа [8] преамбула выглядит следующим образом: "Настоящий Устав является основным нормативным правовым актом органов местного самоуправления муниципального образования Нижневар-товский район, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа, законами Ханты-Мансийского авто-номного округа. В Уставе определены вопросы местного значения, относя-щиеся к ведению муниципального образования Нижневартовский район, состав территории, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, финансовоэкономическая и правовая основы местного самоуправления, компетенция и порядок деятельности органов местного само-управления и
должностных лиц местного самоуправления, а также другие положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании Нижневартовский район в соответствии с законами Российской Фе-дерации, законами Ханты-Мансийского автономного округа". Трудно назвать соответствующей главному
муниципальному правовому акту и преамбулу Устава муниципального образования
"Муниципальный округ № 76" г.Санкт-Петебурга: "Настоящий Устав в соответствии с Конституцией Рос-сийской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга устанавливает порядок организации местного самоуправления на территории муниципального образования
Муниципальный Округ №76 (далее -муниципальное образование)" [9]. Таких примеров очень много.
Следует в этом контексте отметить и то, что в абсолютном большинстве уставов муниципальных образований отсутствуют дефиниции основных понятий. В этой связи представляется очень важным своевременно и регулярно повышать уровень владения правотворческой техникой муниципаль-ных депутатов, специалистов, осуществляющих работу над подготовкой му-ниципальных правовых актов, и прежде всего уставов муниципальных обра-зований. Для этого нужно проводить обучение, семинары и другие формы повышения их квалификации. Ведь от уровня владения правотворческой техникой зависит возможность последующего правильного применения правовых актов [10]. И с этим нельзя не согласиться.
Такой подход, на наш взгляд, заслуживает поддержки, поскольку позволяет жителям района иметь более полную картину о районе, в котором они проживают. Вместе с тем мы не можем поддержать варианты, когда в устав муниципального образования самостоятельным разделом включается во-прос о хранении устава муниципального образования. Так, в Уставе г. Ко-ряжмы [11] этому посвящена отдельная статья (ст. 52), где, в частности, указывается, что первый экземпляр вместе со свидетельством о государственной регистрации Устава - в Городскую Думу; второй экземпляр вместе с копией свидетельства о государственной регистрации Устава - Мэру города; копии Устава города могут находиться в других органах местного самоуправления, направляться органам государственной власти Архангельской области, в прокуратуру, суды по запросам этих органов" [12]. Как нам представляется, этот вопрос имеет чисто технический характер - аксиоматичным является то обстоятельство, что первый экземпляр документа хранится в архиве (хранилище, канцелярии, секретариате) того органа, который его принимал, в данном случае - в канцелярии Городской думы Коряжмы. Что касается копий, то они могут направляться неопределенному кругу органов власти и управления.
Если сравнивать содержание и текстовое выражение уставных норм не по структурным блокам, а по отдельным аспектам муниципальноправовых отношений, то здесь также наблюдается в большинстве случаев текстуальное сходство, учитывая, что многие вопросы, как отмечалось, нашли достаточно подробное отражение в федеральном законодательстве, откуда
103
муниципалитеты заимствуют тексты и дублируют их в уставах. Можно констатировать, что структура уставов муниципальных образований в России в настоящее время в значительной степени унифицирована и в большинстве уставы составляются по моделям, типовым проектам, предлагаемых консультативными
подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Причинами такого положения являются жесткие требования, установленные ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими законами в части содержания уставного регулирования, что оставляет сравнительно немного свободы для правотворческого процесса, а также отсутствие достаточного опыта и знаний у депутатского корпуса в сфере законодательной техники. В этой связи такую унифицированность нет оснований расценивать негативно. Вместе с тем необходимо повышать уровень квалификации местных депутатов, привлекать к этому процессу общественные формирования и жителей муниципальных образований.
1.Устав муниципального образования "Чаинский район" Томской области (принят решением Думы Чаинского района 17 ноября 2005 г.) // Официальный сайт муниципального образования "Чаинский район" Томской области. 2009. Июль.
2.Там же.
3. Устав городского поселения Пироговский Мытищинского муниципального района Московской области (принят 23.12. 2005 г.) // Официальный сайт администрации городского поселения Пироговский Мытищин-ского муниципального района Московской области. 2009. Июль.
4.Дмитриев С.А. Нижегородское правительство намерено унифицировать уставы муниципальных образований региона // НТА-Приволжье-Нижний. 2007. 2 августа.
5.Устав муниципального образования "Вельский район" Архангельской области (Утвержден решением Собрания депутатов
муниципального образования "Вельский район" от 09.12. 1996 г.) // Официальный сайт муниципального образования "Вельский район" Архангельской области. 2009. Июль.
6.Устав муниципального образования "Вельский район" Архангельской области (Утвержден решением Собрания депутатов муниципального образования "Вельский район" от 25.12. 2005 г.) // Официальный сайт муниципального образования "Вельский район" Архангельской области. 2009. Июль.
7. Устав городского округа Самара Самарской области (принят Постановлением Самарской Городской Думы от 31 марта 2005 г. № 101) // Официальный сайт администрации городского округа Самара Самарской области. 2009. Июль.
8. Устав Нижевартовского района Ханты-Мансийского автономного округа (принят Думой района 23.04. 2002 г., с последующими изменениями и дополнениями) // Официальный сайт администрации Нижевартов-ского района Ханты-Мансийского автономного округа. 2010. Июль.
9.Устав муниципального образования "Муниципальный округ № 76" г. Санкт-Петербурга (утвержден Муниципальным советом 16.06.2005 г. № 80, с последующими изм.) // Официальный сайт администрации Санкт-Петербурга. 2011. Июль; см. также: Устав Федоровского сельского поселения Абинского района (принят решением Совета Федоровского сельского поселения Абинского района от 05.12.2008 г. № 335-с) // Абинский муниципальнвый вестник. 2009. 5 февраля.
10.Щепачев В.А. Совершенствование правовой работы в представительном органе местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21. С. 41.
11. Устав муниципального образования "Город Коряжма" (принят решением Городской Думы
муниципального образования "Город Коряжма" от 27.12.1996г., с последующими изменениями и дополнениями) // Официальный сайт администрации муниципального образования "Город Коряжма" Архангельской области. 2009. Июль.
12.Там же.
104
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 3 (35)
