CC BY
16JURIDICAL SCIENCES | ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФОРМА АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Мазуренко А.П.
филиал Северо-Кавказского федерального университета в г. Пятигорске, зав. кафедрой
Колесник С.А.
Северо-Кавказский федеральный университет в г. Ставрополь, аспирант LAWMAKING FORM ANTI-CORRUPTION POLICY IN THE DECENTRALIZATION OF GOVERNMENT Mazurenko A.P., branch of the North Caucasus Federal University in Pyatigorsk, Head. the Department of Kolesnik S.A., North-Caucasian Federal University in Stavropol, a graduate student АННОТАЦИЯ
Рассматриваются проблемы нормативно-правового регулирования деятельности государственных органов по противодействию коррупции в условиях децентрализации публичной власти. Анализируются различные точки зрения по поводу формирования стратегии и тактики правотворчества в названной сфере. Делаются выводы, касающиеся роли правотворческих и правоприменительных органов в деле выстраивания антикоррупционной политики в России. ABSTRACT
The problems of legal regulation of activity of Sate bodies to combat corruption in the context of decentralization of public power. The various points of view about the formation of the Srategy and tactics of law-making in the said field. Conclusions concerning the role of law-making and law enforcement agencies in the building of anti-corruption policy in Russia.
Ключевые слова: децентрализация, коррупция, правотворчество, правоприменение, антикоррупционная политика, формы реализации правовой политики, стратегия, тактика, нормативно-правовые акты
Keywords: decentralization, corruption, law-making, law enforcement, anti-corruption policy, the implementation of the legal form of the policy, Srategy, tactics, regulations
Постановка проблемы. Среди актуальных проблем развития российской государственности в условиях децентрализации публичной власти все больше выделяется необходимость выстраивания антикоррупционной политики. Решение этой проблемы невозможно без использования инструментов правотворчества и правообразования, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Анализ последних исследований и публикаций. Как показывает анализ последних исследований и публикаций, общефедеральная правовая политика ориентирует на государственное строительство, на решение проблем укрепления Федерации, сохранение ее целостности, цивилизованное развитие связей с субъектами. В рамках общефедеральной правовой политики особое значение сейчас все больше приобретает региональная правовая политика, осуществляемая центром по отношению к субъектам Федерации и проявляющаяся в комплексе государственных мер, связанных главным образом с совершенствованием законодательства о региональном развитии, проведением конституционно-правовой и судебной реформ в субъектах Федерации, организации накопления правовых знаний об общественной жизни в регионах [1, с. 72]. За последние годы на федеральном уровне принята целая серия законодательных актов, регулирующих различные стороны регионального развития.
Правовая же политика субъектов Российской Федерации есть самостоятельное правовое явление, выражающееся в последовательной деятельности органов государственной
власти субъектов РФ по созданию и применению системы правовых норм, гарантирующих реализацию прав и законных интересов участников правоотношений, возникающих в связи с разработкой, принятием и применением регионального законодательства [2, с. 33].
Другими словами, подобная политика связана с принятием и осуществлением правовых актов в субъектах РФ, с разработкой и применением регионального законодательства.
Правовая политика субъектов РФ должна исходить из конституционного приоритета прав и свобод человека и гражданина, для решения своих задач сочетать принцип федерализма с принципом «опережающего» законотворчества субъектов РФ. В условиях обилия правовых актов, принимаемых на региональном уровне, первостепенное значение приобретает принцип системности правовой политики, следование которому создает предпосылки реализации принципов последовательности и научной обоснованности.
Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. В современный период наиболее злободневно встает вопрос о создании концепции антикоррупционной правовой политики субъектов РФ. Конечно, сама правовая политика регионов во многом должна определяться общефедеральными целями и задачами (и соответствующим уровнем правовой политики). Однако на сегодняшний день они не вполне ясны, что, несомненно, препятствует выстраиванию стратегии и тактики правового развития регионов.
Цель нашего исследования заключается в отражении роли правотворческой формы антикоррупционной правовой политики в условиях децентрализации государственной власти. В содержательном плане приоритетными здесь выступают проблемы разграничения полномочий между центром и регионами. Анализ названных проблем приводит к выводу о необходимости разработки общефедеральной правовой политики и принятия новой Конституции РФ, в которых, в связи с рассматриваемыми вопросами, важно установить только полномочия федеральных органов государственной власти. Полномочия же региональных органов следует определять правовой политикой и соответствующими документами субъектов РФ.
Изложение основного материала. Нужно заметить, что в ряде случаев деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменения и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество. К сожалению, о правотворчестве подчас речь не идет, ведь на этом уровне в основном копируются общефедеральные нормативные акты, дублируются общероссийские юридические нормы. Правотворчество же, как и всякое иное творчество, должно быть связано с появлением новых, оригинальных правил поведения, отражающих в наиболее полной мере специфику региона.
В субъектах РФ требуется правовая политика и в связи с большими масштабами, которые приобретает сегодня региональное правотворчество. Так, в регионах принято большое количество нормативных актов. Подобную деятельность можно назвать обвальной, своего рода «правотворческим бумом», которая без ее упорядочения неизбежно приведет к отрицательным последствиям, «правотворческому наводнению». Чтобы правотворческий процесс в субъектах РФ не вышел из «берегов», необходимо его организовать с помощью соответствующих оперативных и перспективных планов (программ), нужно «прибавить» рациональности в деятельность по подготовке проектов нормативных актов (установить четкие приоритеты, активнее привлекать научно-исследовательский потенциал для написания проектов и экспертизы законов и т.п.), требуется систематизация имеющегося нормативного массива.
Названные меры, связанные с формированием и осуществлением правовой политики субъектов РФ, будут содействовать достижению ими целей повышения эффективности использования юридического ресурса, уровня и качества правовой жизни, более полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, укрепления дисциплины, законности и правопорядка, того, что сейчас так необходимо как регионам, так и всему российскому обществу.
Таким образом, процесс децентрализации государственного управления связан с тем, что не только на общефедеральном, но и на региональном уровне будет востребована достаточно самостоятельная правовая политика. Это будет специфическим отражением измененного состояния статуса центра и субъектов РФ. Именно правовая политика должна «прокладывать» юридический путь решению наиболее злободневных проблем децентрализации власти, и прежде всего таких, как ее коррумпированность.
Необходимость определения и концептуального закрепления общих направлений и принципов выстраивания современной антикоррупционной политики в нашей стране назрела давно, свидетельством тому - активное обсуждение проблем антикоррупционной деятельности в научных
кругах и высших органах государственной власти. В этой связи представляется весьма актуальной идея теоретической разработки Концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации [3]. В предложенном творческим коллективом проекте Концепции довольно основательно разработаны разделы, посвященные научным основам антикоррупционной политики, ее принципам, целям и средствам осуществления, координации и взаимодействию правоохранительных структур в борьбе с коррупцией и т.д. Однако, с нашей точки зрения, особой проработки требует раздел, посвященный формам реализации такой политики. Думается, что универсальной формой реализации как правовой политики в целом, так и антикоррупционной политики в частности, является правотворчество. Данную точку зрения разделяет А.В. Малько, который считает, что правовая политика современной России должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая [4, с. 165] и т.п.
Известно, что любая политика вообще и правовая политика в частности нуждается в выражении вовне, реализации, воплощении на практике. Только тогда она будет выполнять свое социальное предназначение. При этом правовая политика, представляющая собой деятельность государства в сфере правового регулирования, должна иметь какую-то оболочку, то есть протекать в каких-то конкретных формах. В этой связи, в литературе отмечается, что правовая политика обретает свое внешнее выражение в форме правотворчества. По результатам (продукту) правотворческой деятельности - правовым нормам - мы можем наверняка судить о том, какова правовая политика, проводимая в Российском государстве, например, насколько она соответствует общепризнанным международным принципам и нормам в сфере правового регулирования, а также теории и практике построения правового государства [5, с. 125].
Правотворческую политику, в первую очередь, проводят законодательные органы, что должно выражаться преимущественно в планировании законотворческой работы. Верно подмечено, что «политика - это самая плановая вещь на свете. Если вы не планируете, вы проигрываете» [6]. На наш взгляд, правотворческая форма реализации правовой политики, помимо планирования и прогнозирования как стратегических элементов, включает в себя такие важные средства как научное обоснование, учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение законодательной деятельности, системный подход в сфере правового регулирования и др., с помощью которых решает стоящие перед ней тактические задачи.
На эту особенность в отношении правовой политики в целом, обращает внимание Н.В. Исаков, подчеркивающий, что «правовая политика в идеале должна иметь свою стратегию и тактику, ясные и обоснованные цели и соответствующие средства их достижения... Правовые идеи стратегического характера могут стать выполнимыми, если их реализацию обеспечивают продуманные на основе правовой политики решения, задачи и действия тактического характера. Поэтому в тактическом плане правовая политика решает ближайшие задачи» [7, с. 32]. Учитывая, что правовая политика, служит базовой (сущностной) основой политики антикоррупционной, можно вполне обоснованно говорить о том, что последняя является одновременно тактикой
и стратегией в сфере антикоррупционной деятельности. На наш взгляд, отсутствие тактических задач, а также стратегических концептуальных идей и целей, основанных на долгосрочном прогнозе, говорит об отсутствии такой политики.
Говоря о формах реализации антикоррупционной политики, отметим также, что правотворческая форма воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов и нормативных договоров. Основная проблема здесь заключается в том, чтобы увязать их в единую систему. Важную роль в этом процессе играет умение законодателя гармонично сочетать новые и ранее принятые нормативные акты, многое зависит от грамотной стратегии и тактики субъектов, занимающихся правотворчеством в сфере антикоррупционной деятельности.
Так, одной из сложнейших проблем правовой реформы является развитие принципа строгого следования жесткой зависимости, в том числе очередности издания актов, которая предопределена иерархическим построением отечественной нормативной системы. Во главе этой иерархической лестницы находится Конституция страны, затем федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента, Постановления Правительства, ведомственные акты и т.д. Вот почему серьезной проблемой российского правотворчества, в том числе в сфере регулирования антикоррупционной деятельности, является соблюдение общепринятой и обязательной иерархии нормативно-правовых актов. Правильное и четкое разрешение этого вопроса имеет большое практическое значение, например, в ситуациях, когда наблюдается коллизия правовых норм и выбор необходимой нормы права затруднен.
В литературе подчеркивается, что верховенство закона принято считать одним из основополагающих принципов отечественной правовой системы, означающим исключительную роль и ценность законодательной формы в регулировании общественных отношений и, тем самым, возможность (или, по крайней мере, ограничение) государственного произвола. Важнейшим проявлением и качественной чертой подобного верховенства является то, что при коллизии законодательных и подзаконных норм, предпочтение отдается правилу, которое содержится в законе, что особенно актуально для судов и других правоприменительных органов [8]. К сожалению, как правоприменители, так и сами правотворцы иногда забывают как о верховенстве закона, так и вообще об иерархическом строении нашей системы права.
Выводы и предложения. На наш взгляд, соблюдение жесткой иерархической зависимости нормативно-правовых актов является одним из обязательных и важнейших требований, предъявляемых к процессу правотворчества, залогом
наиболее эффективного регулирования общественных отношений посредством права. Решению этой и многих других проблем правотворчества в сфере регулирования антикоррупционной деятельности и призвана служить продуманная, научно обоснованная антикоррупционной правовая политика.
Первоочередные задачи антикоррупционной правовой политики регионов должны найти свое отражение в целом пакете нормативных правовых актов, четко разграничивающих их полномочия и ответственность. Сама правовая политика субъектов РФ в данной сфере, ориентируясь в первую очередь на федеральное законодательство, призвана выражать региональные интересы и особенности.
В свою очередь, правовая политика субъектов РФ в сфере взаимоотношений их с центром должна включать в себя алгоритм решения как минимум следующих юридических задач: 1) согласование результатов регионального правотворчества с общероссийским; 2) выработка механизмов предупреждения и преодоления юридических коллизий федеральный и региональных правовых актов.
Литература
1. Толстошеев В.В. Региональная правовая политика // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1; Он же: Правовая политика субъектов Федерации: проблемы теории и практики // Правотворческая политика. 2015. № 3.
2. Дунаев А.В. Правовая политика субъектов Российской Федерации // Правовая политика в Российской Федерации: региональный уровень / Под ред. А.В. Малько. Тамбов, 2008.
3. Проект такой Концепции под редакцией А.В. Малько, А.П. Мазуренко подготовлен творческим коллективом Научно-образовательного центра антикоррупционной правовой политики в 2015 году.
4. Малько А.В. Формы реализации и виды правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003.
5. Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000.
6. Павловский Г. Кто не планирует политику, тот проигрывает // Российская газета. 2014. 10 февраля.
7. Исаков Н.В. Основные приоритеты современной российской правовой политики / Под ред. В.А. Казначеева. Пятигорск, 2003.
8. Колесников Е.В. Верховенство закона и институт альтернативной (невоенной) службы // Правоведение. 2008. № 1.
