CC BY
601
вая связь государственных органов и низовых органов местного самоуправления. Констатация, что вторые не входят в систему первых, недостаточна.
Взаимоотношения на уровне более крупных региональных образований организационно строятся иначе. Помимо избранного регионального муниципального совета (генерального совета и др.) в такое муниципальное образование назначается правительством государственный чиновник общей компетенции (префект, директор, регидор и т.п.). Он имеет свой аппарат и занимается делами государственного значения на местном уровне, муниципальные же органы решают вопросы местного регионального значения. Вероятно, установление таких принципов отношений органов государственной власти и местного самоуправления можно использовать при создании терминологии для новой модели конституции.
В данной статье рассмотрены далеко не все вопросы, касающиеся терминологии, которая может быть присуща новой модели конституции. Жизнь внесет свои дополнения и коррективы, чтобы такая конституция полнее отвечала вызовам времени.
А.В.Малько*
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ**
Политика осуществляется в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь различную природу и направленность. Как известно, бывает политика социальная, экономическая, национальная, военная, информационная и т.п.
* Директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
** Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 11-03-00349а).
Труды Института государства и права 57
Российской академии наук № 4/2011
Во всех этих разновидностях политики, несомненно, присутствует и правовая составляющая, благодаря чему данные виды политики претворяются в жизнь (в частности, через правовые акты). Вместе с тем наряду с названными видами политики можно выделить и политику правовую, которая имеет самостоятельное значение. Здесь вполне уместна следующая аналогия: например, на экономическое развитие и экономическую систему общества призвана влиять экономическая политика, на социальное развитие и социальную систему - социальная политика, на правовое развитие и правовую систему общества - именно правовая политика. Разумеется, все виды политики взаимосвязаны и оказывают друг на друга определенное воздействие. Однако это не исключает наличие деятельности, которая имеет своей целью усовершенствовать право, повысить качество правового регулирования, выработать стратегию и тактику правового развития общества, т.е. правовой политики. Ее самостоятельность связана с тем, что эта деятельность протекает в сфере права и посредством права, его средств.
В условиях все большего усложнения правовой жизни и проводимой в современной России модернизации правовая политика призвана играть особую роль, ибо является специализированной политикой в сфере права, деятельностью по преобразованию юридических механизмов. Данная политика, организуя саму правовую действительность, оптимизируя юридический инструментарий, имеет собственное содержание, самостоятельное значение наряду с иными видами политики, осуществляемой государством.
Если же под правовой политикой понимать лишь часть любой иной политики, тогда у нее не будет собственной природы, необходимой суверенности, самостоятельности. В этом случае правовая политика — лишь придаток социальной, экономической, национальной и других видов политики. Конечно, всякой политике присущи различные цели и средства. Однако все дело в доминанте, в содержании самой деятельности, в ее последствиях. Правовая политика потому и называется правовой, что связана с юридической деятельностью и соответствующим пространством, юридическими средствами и механизмами.
Актуализация собственно правовой политики, «выход» ее на передние рубежи жизнедеятельности общества далеко не случайны. Это связано со следующими обстоятельствами.
Во-первых, правовая политика выступает гарантирующей разновидностью политики, ибо направлена на упорядочение самой правовой сферы, экономических, социальных, национальных и иных отношений. Как известно, ни экономическая, ни социальная, ни национальная, ни иная внутренняя и внешняя политика не смогут полноценно и эффективно осуществляться без обеспечивающих их правовых средств. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с неконкретными приоритетами, ведет к сбоям и в осуществлении политики экономической, социальной, национальной. Отсюда вывод: пока не наведем порядка в правовой сфере, ни в какой другой сфере порядка не будет, и наоборот. «...Четкая юридическая политика, - как отмечается в литературе, - должна оказывать воздействие на развитие национальных отношений, способствовать тому, чтобы они не приобрели разрушительный, деструктивный характер»1.
Во-вторых, правовая политика есть реакция государства на заметное увеличение потоков юридической информации, которая далеко не всегда внутренне согласованна. Признание принципов и норм международного права, международных договоров РФ составной частью правовой системы России, рост количества не только общефедеральных, но региональных и муниципальных нормативных актов и т.д. не могли не привести к увеличению различных нестыковок и рассогласований в ее правовом пространстве.
В-третьих, заметное усиление роли права в жизнедеятельности общества и значимости правосознания в силу демократизации страны, расширения договорных начал правового регулирования и т.п. предполагает и определенную координацию дан-
1 Законодательство в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголки-на. М., 2000. С. 44.
ного процесса со стороны власти, некую управляемость в общих интересах.
В-четвертых, качественное изменение в степени криминализации российского общества требует более основательного и комплексного реагирования на данные процессы, что может, прежде всего, воплотиться именно в системных действиях, т.е. в правовой политике. Дальнейшая криминализация общества, особенно рост организованной преступности и коррупции, может стать непреодолимой преградой на пути реформ, поставить под вопрос саму возможность построения демократического, правового государства.
Действительно, теневой сегмент проник во все поры правовой действительности. Его можно обнаружить и в стенах нашего парламента (не зря ведь в народе за активный лоббизм Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ называют «нижней и верхней торговыми палатками»), и в исполнительной власти (где коррупция стала нормой), и в бизнесе (мафия контролирует немалую часть экономики и финансовых потоков).
Такой организации бытия можно противопоставить лишь взятые в единстве позитивные силы, имеющие четкую и последовательную программу юридических действий. С подобной программой можно будет гораздо результативнее бороться с криминалом, отвоевывать у него противозаконную территорию, которую необходимо возвращать в лоно правового пространства.
В-пятых, появление новых полноценных и самостоятельных субъектов права - субъектов РФ, выстраивание подлинных федеративных отношений в России опять же связано с более продуманным и эффективным использованием юридического инструментария, с ростом авторитета права как «миротворческого» средства, что возможно лишь в рамках осуществления государством правовой политики. «Ныне мы встали на иной путь, пытаясь обеспечить единство государства и благополучия наших граждан и наших народов с помощью федерализации страны, которые могут дать выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности, а многочисленных народов - к свободному
национально-культурному развитию. Такая федерализация предполагает резкое повышение роли правовых методов регулирования взаимоотношений между центром и регионами и, разумеется, между народами, нациями. Или, иначе говоря, предполагает приоритет силы права над правом силы, над грубым административным принуждением»2.
Иными словами, правовая политика - это неизбежный элемент нового этапа правового развития общества.
Правовая политика в отличие от правовых реформ должна осуществляться постоянно, она создает основу этих реформ, обозначает их характер, пределы, сроки, эффективность.
Под правовой политикой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.
Правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия. Она представляет собой систему приоритетов в юридической деятельности в правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права, находит свое преимущественное выражение в правовых актах и юридической идеологии конкретной страны. Как верно подчеркивается в литературе, «результатом правовой политики служит не только определенная направленность законодательства, но и определенная идеология.. ,»3.
Правовая политика ориентирует общество и соответствующие органы государства на решение актуальных проблем - на
2 Печенев В. Владимир Путин - последний шанс России? М., 2001. С. 58-59.
3 Майер-Малы Т. Идея права - правовая наука - правовая политика // Право XX века: идеи и ценности. М., 2001. С. 99.
защиту прав и законных интересов субъектов, прогрессивно-юридическое развитие страны и совершенствование ее правового регулирования. Она необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы. Правовая политика -это, прежде всего, системная деятельность по оптимизации юридического ресурса, включающая соответствующие меры и действия, которые должны отвечать на вызовы юридической жизни общества.
«...Содержание правовой политики как явления многогранного включает стратегию законодательства, конституционного строительства, судебно-правовой реформы, ее направленность на совершенствование основ федерализма, эффективность защи-
4
ты прав человека, упрочение законности, правопорядка и др.» .
Основные субъекты правовой политики - общефедеральные и региональные государственные органы, органы местного самоуправления и т.д. Если говорить более конкретно, то это Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Министерство юстиции РФ и другие государственные органы, а также институты гражданского общества (муниципальные органы, партии, общественные палаты и т.д.).
Следовательно, правовая политика призвана служить определенным способом организации правовой действительности, средством ее упорядочения.
Если правовая политика - это деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности, то правовая жизнь - одновре-
4 Кожевникова Ю.С. Право в политической системе современного российского общества: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 12.
менно истоки и сфера проявления такой политики. Правовая политика предполагает определенную стратегию и тактику развития правовой жизни, содержит ориентиры (цели и средства) для нее.
Думается, именно это имел в виду Н.Н. Алексеев, когда отмечал, что «познание путей... одухотворения правовой жизни и есть задача правовой тактики или правовой политики, т.е. искусства реализации ценностей»5.
Правовая политика все больше становится объектом пристального научного анализа, привлекает к себе внимание не
6 1->
только ученых-юристов , но и практиков. В частности, в свое
время была подготовлена Концепция правовой политики Торгово-промышленной палаты Российской Федерации на 2004-2008 годы, в 2002 г. в Республике Казахстан была принята Концепция правовой политики до 2010 года, утвержденная Указом Президента РК, а в 2009 г. - обновленный вариант с 2010 до 2020 г. То, что Концепция правовой политики утверждена главой государства, - знаковое событие. Это означает своеобразный «перевод» накопленных концептуальных знаний о правовой политике из доктринального документа в документ официальный, содержащий определенные ориентиры для правового развития общества.
Создаются специализированные структуры (институты) по исследованию правовой политики, открываются научные журналы, публикующие результаты данных исследований. Так, в Германии при Университете г. Трир с 29 ноября 2000 г. действует Институт правовой политики, в Украине (г. Киев) также создан и действует Институт правовой политики. Например, в
5 Алексеев Н.Н. Основы философии права. СПб., 1998. С. 205.
6 См., например: Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006; Бакарджиев Я.В. Теоретико-методологические основы исследования юридической политики государства. Курган, 2008; Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград, 2009; Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010. Последнее из названных изданий во многом является своеобразным отчетом перед широкой научной общественностью сотрудников Саратовского филиала Института государства и права РАН за десятилетие научной деятельности, направленной на исследование проблем правовой политики.
Германии в г. Франкфурт-на-Майне выходит журнал «Правовая политика», в России, в частности Саратовским филиалом Института государства и права РАН, уже более 10 лет издается академический и вузовский юридический научный журнал «Правовая политика и правовая жизнь».
В последние годы словосочетание «правовая политика» все
7
чаще встречается и в нормативных правовых актах .
Целью правовой политики является повышение уровня и качества правовой жизни российского общества и его структурных подразделений, обеспечение более гарантированного осуществления прав человека и гражданина, интересов личности.
«...Главной целью правовой политики демократического социального правового государства с многопартийной системой должно быть содействие достижению гражданского согласия в обществе на основе утверждения и обеспечения законных прав и свобод человека, которые не нарушают, в первую очередь, права и свободы других людей, а также нравственные основы общества», что сердцевиной «правовой политики является деятельность по признанию, закреплению, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина»8.
Задачами правовой политики являются оптимизация механизма правового регулирования и правовой системы в целом, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, повышение правовой культуры государственных служащих и граждан.
Иными словами, если цель включает определенный будущий результат, какие-то важнейшие идеи, ценности правовой политики конкретного государства, то задачи, будучи обусловленными названными целями, - цивилизованные этапы, пути и
7 См., например: приказ Министерства юстиции РФ от 29 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о департаменте международного права и сотрудничества»; приказ МВД РФ от 5 января 2007 г. «Об утверждении основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007-2017 годы».
8 Селиванов В. Правовая политика Украины (некоторые теоретические вопросы сущности, содержания и технологии) // Право Украины. 2001. № 12. С. 11-12.
формы достижения провозглашенных целей, некие сугубо юридические ориентиры, конкретизирующие цели.
Средства же правовой политики обусловлены не только целями, но и задачами и направлены на обеспечение провозглашенных целей и задач. В качестве юридических средств выступают различные инструменты (установления) и деяния (технология), направленные на достижение поставленных высоких идеалов правовой политики.
«Правовая политика как форма и разновидность государственной политики, - отмечает В. Селиванов, - является выражением обусловленной комбинацией материальных условий и субъективных факторов политической воли властвующих социальных сил и должна базироваться на правовых основах и осуществляться с помощью юридических средств как в государственно-организованном обществе в целом, так и в отдельности в его правовой сфере (системе) и быть направленной на защиту законных прав и свобод человека»9.
По большому счету правовая политика (или, как ее еще иногда называют, политика права) складывается во многом из определенных целей и соответствующих им средств. Основательно познать такую политику можно, изучив провозглашенные цели и выбранные для их достижения средства. И.А. Ильин справедливо отмечал, что нужно «установить и доказать единую, высшую цель, осуществляемую правом и правовыми союзами людей, и вслед за тем подыскать верные средства, ведущие к осуществлению этой цели.», что такое «исследование должно называться политикой права», которое «рассмотрит каждое правовое явление и каждую правовую норму с точки зрения их практической годности и негодности и даст указание и советы мудрому правителю»10.
Если рассматривать правовую политику в широком смысле, как деятельность государства по достижению значимых для права целей, реализации всех своих функций только в соответствии с правовыми ценностями, то эту деятельность можно «облачить»
9 Селиванов В. Указ. соч. С. 11.
10 Ильин И.А. Теория права и государства. М., 2003. С. 154.
в двоякого рода одежды, в зависимости от преобладания тех или иных средств: «чисто» правовую и организационную. Там, где присутствует решение проблем путем обращения к правотворчеству, - это «чисто» правовая политика. Особенность юридических средств проявляется в том, что они четко и точно закреплены в нормах права. Это запреты, наказания, поощрения, льготы, правовое стимулирование, договорное регулирование отношений и т.д. Особую важность приобретает оптимальное сочетание различных средств и его соответствие целям правовой политики. Важно также определить, какие политико-правовые цели могут быть достигнуты с помощью создания и применения норм права, а какие - иных внеправовых механизмов (экономических, нравственных, психологических и т.п.).
Важно учитывать и то обстоятельство, что правовая политика современной России складывается из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческой; 2) правоприменительной; 3) правоинтерпретационной; 4) доктринальной; 5) правообуча-ющей и т.п.
Правотворческая политика - научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на определение стратегии и тактики правотворчества, на создание необходимых условий для эффективной правотворческой работы.
Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию правотворчества, к его оптимизации. Подобный вид политики требуется для выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного, последовательного правотворческого процесса, для внесения в него системности, юридической точности и красоты. Правотворческая политика есть деятельность, связанная с содействием правотворческому процессу, с созданием условий для его результативного осуществления, с формированием качественной системы законодательства.
Правотворческая политика воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов и нормативных договоров. Главная проблема заключается не в количестве нормативных правовых актов и нормативных дого-
воров, а в том, чтобы они были увязаны в единую систему. Здесь многое зависит от умения законодателя гармонично сочетать новые и ранее принятые нормативные акты и договоры, от грамотной стратегии творцов права.
Четкая, целостная и последовательная правотворческая политика - необходимая предпосылка эффективности правотворческой деятельности, основной целью которой должно быть разрешение экономических, экологических, социальных, этнических и иных задач. Для того чтобы эта цель могла претворяться в жизнь, необходимо, чтобы не только сама правотворческая деятельность, но и положенная в ее основу правотворческая политика формировались путем выявления существенных потребностей в правовой регламентации определенных областей общественных отношений в интересах населения всей страны и входящих в федерацию субъектов, а также при условии органичного, т.е. непротиворечивого, вхождения данного нормативного правового акта в систему законодательства11.
Правотворческая форма правовой политики «выходит» на проблему стратегии правотворчества.
Самостоятельность правотворческой политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других видов правовой политики. Так, правотворческая политика:
выступает единым политико-правовым фактором правотворческой деятельности, основывается на ней и непосредственно воздействует на процессы создания и совершенствования системы права;
характеризуется многосубъектностью, ибо в ее формировании и осуществлении принимают участие депутаты и работники аппаратов представительных органов власти, все без исключения субъекты права законодательной инициативы, представители научных организаций, различные институты гражданского общества, граждане РФ и т.д.;
11 См.: Поленина С.В. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006. С. 223-224.
носит публичный характер, в основе ее формирования и реализации лежат принципы демократизма и гласности;
отличается многоуровневостью, осуществляется на различных ступенях (уровнях) государственной и общественной организации (федеральном, региональном, муниципальном);
заключается в стремлении к созданию взаимосогласованной, беспробельной и целостной системы права;
базируется на требовании обязательного использования научного потенциала в ходе законоподготовительных работ и процессе принятия правотворческих решений;
использует инструменты прогнозирования и планирования, основывающиеся на проведении социологических исследований, мониторинге действующего законодательства и правоприменительной практики, сравнительно-правовых исследованиях, правовом моделировании и других научно обоснованных методах;
носит системный характер, заключающийся в стремлении к созданию взаимосогласованного, беспробельного и целостного законодательства;
является одновременно стратегией и тактикой в сфере правотворчества12.
Правотворческая политика отличается именно системным характером, благодаря чему многие инструменты правотворческого процесса образуют взаимосвязанный механизм. Речь идет о таких элементах, например, как стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т.д. Все эти элементы с помощью правотворческой политики упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из элементов занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых связей и позволяет повысить их эффективность, делает их воздействие на правотворческий процесс более результатив-
12 См.: Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М., 2010. С. 71.
ным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.
Наиболее важное значение в современный период приобретает общефедеральная и региональная правотворческая политика, субъектами которой являются Президент РФ, представительные и исполнительные органы как России в целом, так и субъектов Федерации.
Важнейшая разновидность правотворческой политики - политика законотворческая, которая связана с оптимизацией законодательной деятельности федерального и региональных парламентов. Особенно бурно данная форма развивается в настоящее время в регионах, которые впервые получили право принимать законы - нормативные акты высшей юридической силы. Однако оказались в принципе не готовы к этому, ведь законотворчество предполагает подготовленные кадры творцов права, достаточно высокий уровень правосознания и правовой культуры регионального депутатского корпуса.
Правотворческая политика будет содействовать повышению «иммунитета» правотворчества от всевозможных «болезней», в том числе и от ошибок, результативному осуществлению его функций, модернизации его содержания, усилит степень планирования, системности и последовательности в деятельности правотворческих органов, «прибавит» концептуальности в развитии отраслей российского законодательства.
Правоприменительная политика - научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на определение стратегии и тактики правоприменения, на создание необходимых условий для эффективной правоприменительной работы.
Назначение правоприменительной политики в конечном счете состоит в том, чтобы добиться соответствующего качества правоприменительной деятельности, обеспечить ее направленность на решение тех задач, которые рассматриваются политической властью как наиболее важные. Правоприменительная политика преимущественно воплощается в правоприменительных актах, документах индивидуального, персонифицированного характера. В частности, в решениях высших органов судебной
власти по делам, имеющим принципиальное значение для юридической практики.
Правоприменительная политика - относительно обособленное политико-правовое явление, фокусирующее в себе основные тенденции теории и практики правоприменительной де-ятельности13.
Как разновидность правовой политики правоприменительная политика:
представляет собой форму конкретизации общей политико-правовой стратегии применительно к такому специфическому участку правового регулирования, как реализация права; объектом ее политико-управленческого воздействия являются общественные отношения, формирующиеся в сфере осуществления права, а непосредственным предметом выступает правоприменительная деятельность, ее цели, задачи, принципы, методы, приоритеты и т.д. Правоприменительная политика есть идейно-теоретическая основа, организующий и направляющий фактор властной деятельности компетентных субъектов в сфере осуществления права;
характеризуется специфическими формами выработки и реализации ее содержания, особым субъектным составом, способами внешней объективизации и рядом других признаков;
находится в закономерных связях с иными направлениями правовой политики, прежде всего политикой правотворческой. Содержание и общая направленность правоприменительной политики определяются системой действующих нормативно-правовых предписаний. В этом смысле правоприменительная политика имеет подзаконный характер, призвана создавать необходимые идеологические, организационно-управленческие и иные условия для надлежащей реализации воли законодателя. Кроме того, рассматриваемая политика выполняет и определенные компенсационные функции, внося коррективы и восполняя проблемы правотворческой политики на этапе реализации права;
13 См.: Вопленко Н.Н. Правоприменительная политика: понятие и содержание // Тезисы докладов 9-й науч. конф. проф.-препод. состава ВолГУ. Волгоград, 1992. С. 96-97.
является важным фактором совершенствования законодательства и всей системы правового регулирования в стране. Она не только создает необходимые политико-управленческие предпосылки для оптимальной реализации воли законодателя, позволяет сосредоточивать государственные усилия на наиболее важных участках правового регулирования, но и стимулирует принятие (изменение, отмену) правотворческими органами таких правовых предписаний, которые в наибольшей мере отвечают задачам правовой политики и при этом учитывают возможности и потребности правоприменительной практики.
Научно обоснованная правоприменительная политика служит необходимой гарантией практического обеспечения прав и свобод личности, упрочения законности и правопорядка, реше-
14
ния других жизненно важных задач .
В качестве общей стратегии и тактики правоприменения правоприменительная политика воплощается в соответствующих концептуальных положениях, руководящих директивах, организации, формах, методах, средствах, тенденциях правоприменительной деятельности.
Правоприменительная политика - это в некотором роде организация процесса реализации права, которая приобретает весьма важное значение.
Особенностью данной формы является и то, что в современных условиях значительно расширился субъектный состав правоприменения. Теперь активно, но не всегда, к сожалению, законно применяют право и негосударственные структуры: органы местного самоуправления, руководители частных фирм, банков, общественных объединений и т.п.
Правоинтерпретационная политика - научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на определение стратегии и тактики толкования юридических норм, на создание необходимых условий для эффективной интерпретации правовых предписаний.
14 См.: Рудковский В.А. Указ. соч. С. 267-268.
Официальное нормативное толкование имеет важное самостоятельное значение в вопросах становления и реализации правовой политики государства. Такое толкование способно не только корректировать, уточнять общую стратегию и тактику правового регулирования, но и в определенные периоды правового развития формировать ее в известных пределах. В данном аспекте можно говорить о правоинтерпретационной политике как особом виде правовой политики15.
Правоинтерпретационная политика призвана оптимизировать процесс толкования юридических норм, внести в него больше порядка, повысить его качество. В силу того, что само толкование не только связано с устранением неясностей правового материала, но и является частью процесса реализации юридических норм, правоинтерпретационная политика в определенном смысле может выступать специфическим подвидом правоприменительной политики.
Правоинтерпретационная политика преимущественно воплощается в актах толкования правовых норм (интерпретационных актах). Особенностью данной формы является то, что после создания Конституционного Суда РФ и соответствующих судов субъектов РФ (конституционных либо уставных) данное направление правовой политики вышло на новый уровень развития, ибо связано с формированием прецедентного права.
Доктринальная форма реализации правовой политики преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций. Юридическая наука - важнейшее направление правовой политики, так как именно здесь разрабатываются идеология права как социального института, его цели, функции, принципы, дух и смысл, формируются новые отрасли, институты и нормы права, новые юридические конструкции, понятия, инструменты, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Юридические воззрения и концепции чрезвычайно значимы для формирования модели правового регулирования, для совершен-
15 См.: Рудковский В.А. Указ. соч. С. 272.
72
ствования законодательства, оптимизации методологии толкования юридических норм, для правореализационного процесса.
Современная юридическая доктрина развивается весьма противоречиво. Определенный прорыв наметился в деятельности Конституционного Суда РФ, который в своих решениях и особых мнениях судей пытается придать некоторое движение российской юридической науке. Вместе с тем правовая наука находится еще в большом долгу перед обществом.
С одной стороны, юриспруденция оказалась не готова к тем изменениям, которые произошли в российском обществе. Бурное развитие российского права, к сожалению, не связано с таким же бурным развитием юридической доктрины. Наука существенно отстает от потребностей правовой политики и от правовой жизни, которые «идут» во многом на ощупь, двигаются методом «проб и ошибок». Отсюда подчас и механические заимствования тех или иных юридических институтов, конструкций и средств из иностранного законодательства, что делается во многом не от «хорошей доктрины», и шараханье из стороны в сторону властных структур, которые не имеют надежных и национально выверенных правовых ориентиров, прогрессивной юридической идеологии, базирующейся на общецивилизацион-ных ценностях и особенностях российской правовой жизни.
С другой стороны, в том, что именно так все произошло, виновата прежде всего власть, которая финансировала науку по остаточному принципу, обещая одновременно «золотые горы». Так, 3 декабря 1994 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин своим Указом утвердил Положение «Об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации», в котором обещана существенная информационно-финансовая и материально-техническая поддержка данного известного научного учреждения. Однако, как и многое другое в период правления Ельцина, все это осталось лишь декларацией (между тем США во многом «поднялись» за счет науки, образования и новых технологий).
Правообучающая форма реализации правовой политики проявляется в подготовке юристов нового поколения, готовых
творчески действовать в новой политико-правовой ситуации. Сейчас как никогда повышается роль высшего юридического образования, которое должно включать и значительный воспитательный момент, и здесь огромная роль принадлежит преподавательскому составу. Его не сможет заменить компьютер, ведь образование - это не простая передача учебной информации. Это синтез учебного и духовно-нравственного воздействия, направленного на формирование личности, ибо только всесторонне развитая личность сможет полноценно и правильно использовать свои профессиональные знания (по сути, специфическое оружие, которое, как показывает жизнь, применяется в разных целях), сможет выработать иммунитет от влияния негативно сложившейся юридической практики. Нередко бывает так, что когда студент-выпускник приходит на практику, ему говорят: «Забудь, чему тебя учили в вузе, и делай, как у нас заведено», т.е., по сути, воспроизводятся заведомо порочные начала юридической деятельности. Решить эту проблему можно только за счет качественно подготовленных специалистов, которые не будут слепо следовать сложившимся порочным стандартам.
Необходимо также постоянно обучать пользованию юридическими инструментами и должностных лиц разного уровня, и депутатов, и кандидатов в депутаты, и хозяйственных руководителей, и т.д.
Можно предложить следующие принципы выстраивания правовой политики в современной России:
1) четкое обозначение приоритетов юридической деятельности, которые должны вытекать из целей и задач российского государства;
2) предвидение будущих юридических «ходов» субъектов политики и соответствующее их воплощение в жизни;
3) ориентация на достижимые в данной ситуации цели и применение реальных юридических средств;
4) комплексное и взаимообеспечивающее использование форм реализации правовой политики (правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, доктринальной, правообучающей);
5) результатами правовой политики выступает повышение качества и уровня правовой жизни общества и личности, что выражается в уверенности граждан, в гарантированности их статуса, в возможности планировать свою жизнедеятельность на перспективу, в согласованности и предсказуемости действий власти.
Механизмы реализации правовой политики связаны с выявлением препятствий, стоящих на пути осуществления данного вида политики, и поиском юридических средств их оптимального преодоления. В качестве примера подобного рода препятствий можно назвать: отсутствие единого правового пространства, юридические коллизии между правовыми актами, внутренняя противоречивость Конституции РФ, низкое качество законов и подзаконных актов, дублирование нормативных актов, т.е. имми-тация правового регулирования. Часть юридических средств уже в определенной мере используется властью для преодоления данных препятствий, часть еще ждет своего применения.
Вместе с тем все острее ощущается потребность перехода от анализа правовой политики в целом (что уже в значительной степени сделано) к детальному исследованию важнейших ее разновидностей. Это только обогатит общую теорию правовой политики, насытит ее многогранным содержанием, покажет ее различные стороны и преимущества.
Правовая политика выступает сущностной основой формирования всех ее разновидностей, что объясняется единством их природы и общностью признаков. Каждая из них представляет собой деятельность, осуществляемую в рамках правовой политики, ее неотъемлемую часть, т.е. специальный, особый вид этой политики.
Так, в зависимости от предмета правового регулирования (от отраслей права) она может быть конституционной, гражданской, уголовной, административной, финансовой, налоговой, процессуальной и т.п.; в зависимости от уровней своего осуществления - международной; в сфере СНГ; в сфере создания союзного государства России и Беларуси; общефедеральной; в субъектах РФ; муниципальной; локальной; в зависимости от области юридической деятельности - законодательной, исполни-
тельной, судебной, прокурорской, нотариальной и т.д.; в зависимости от целей - текущей и перспективой; в зависимости от функций - праворегулятивной и правоохранительной; в зависимости от сферы ее реализации в нашей жизнедеятельности - в сфере лоббизма, противодействия терроризму и т.п.; в зависимости от содержания - дисциплинарной, информационной и иной; в зависимости от доминирующих в ней юридических средств -льготной, поощрительной (в том числе и наградной), запретительной, карательной и т.п.; в зависимости от субъектов своего формирования - президентской, законодательной, правительственной, судебной и т.д.
Кратко остановимся на последней, наиболее важной классификации правовой политики. В частности, президентская правовая политика проявляется, прежде всего, в посланиях Президента РФ парламенту - Федеральному Собранию РФ, которые представляют собой ежегодные официальные доклады, посвященные положению в стране, основным направлениям внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ).
В данном политико-правовом акте Президентом РФ ставятся соответствующие задачи и подводятся итоги. Являясь главой государства, он выражает в послании политическую волю, которая находит свое воплощение во многих сферах жизни общества, в том числе и в правовой. С точки зрения структуры послание представляет собой сложный политико-правовой документ, содержащий не все направления жизнедеятельности страны, а стратегические, наиболее важные, ключевые на данный период. В послании Президент РФ ставит базовые цели для высших органов власти, прежде всего для общефедерального законодательного органа, ориентируя его на приоритетную законотворческую деятельность, во многом формируя современную правовую политику государства (особенно ее правотворческую и правоприменительную части), разрабатывая стратегию движения страны вперед в сложном и меняющемся мире.
Вместе с тем существует проблема исполнения президентских посланий, осуществления политической воли главы государства. Еще далеко не все, о чем говорится в посланиях, вос-
принимается и реализуется громоздким, неповоротливым, работающим в основном на себя бюрократическим аппаратом.
Правовая политика проявляется и во внесении Президентом РФ конкретных законопроектов, что осуществляется им в соответствии со ст. 104 Конституции РФ в порядке реализации права законодательной инициативы. Утверждая своими указами различные концепции и доктрины, Президент РФ тоже участвует в формировании правовой политики.
Законодательную политику проводят Государственная Дума и Совет Федерации (Федеральное Собрание РФ), законодательные органы субъектов РФ, что должно выражаться преимущественно в планировании законотворческой работы. Верно отмечено, что «политика - это самая плановая вещь на свете. Если вы не планируете, вы проигрываете»16. Особенно это касается законодательной деятельности, в рамках которой формируется стратегия развития общества и государства.
Однако на сегодняшний день, к сожалению, одним из слабых звеньев в деятельности Государственной Думы является именно планирование рассмотрения и принятия законов. Ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленной, поставленной на плановую основу, хорошо скоординированной совместной работе органов законодательной власти центра и субъектов РФ. В этих целях 21 мая 2002 г. на совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ было принято решение о создании Совета законодателей при Президенте РФ. Думается, данная структура будет содействовать большей координации работы федерального и региональных парламентов, позволит внести единые плановые начала в их деятельность, упорядочит процессы законотворчества.
В современных условиях нужна принципиально иная организация законотворческой деятельности. Во-первых, основные приоритеты законотворчества должна определять специальная
16 Павловский Г. Кто не планирует политику, тот проигрывает // Российская газета. 2001. 10 февр.
государственная комиссия, состоящая из Президента РФ, представителей Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти, которые будут вырабатывать перспективный план законотворческой деятельности; во-вторых, данный план и принятые в нем приоритеты необходимо фиксировать в специальном федеральном законе; в-третьих, вся эта процедура должна осуществляться на основе федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который необходимо в ближайшее время принять.
Правительство РФ тоже вносит свой вклад в формирование правовой политики, осуществляя право законодательной инициативы. Бесспорно, в правовом государстве основным субъектом такого права должно выступать правительство. Это связано не только с квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти, но, в первую очередь, с тем, что правительство будет исполнителем основной массы будущих
17
законов .
В целях упорядочения законотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ утверждает план своей законопроектной деятельности, в котором указываются названия законопроектов, федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку, а также сроки представления подготовленных проектов в Правительство РФ для рассмотрения и последующего внесения в Государственную Думу.
Правительство РФ проводит определенную правовую политику, и когда утверждает на своем уровне соответствующие концепции и доктрины. Так, Концепция внешней политики Российской Федерации18 и Экологическая доктрина Российской Федерации19, одобренные распоряжениями Правительства РФ, содержат, несомненно, и правовые начала и вполне могут быть
17 См.: Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001. С. 9.
18 Российская газета. 2000. 11 июля.
19 Российская газета. 2002. 18 сент.
весьма полезными для правотворческих и правоприменительных структур.
Кроме высших органов законодательной и исполнительной власти, в выстраивании правовой политики все более заметную роль призваны играть органы правосудия. Именно высшие судебные органы должны, прежде всего, осуществлять судебную политику, представляющую собой комплекс целенаправленных долгосрочных мер по реформированию и оптимизации судоустройства и судопроизводства. В целом же судебная политика есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного правосудия, по повышению качества судебной деятельности.
Судебно-правовая реформа, о которой так много говорили в постсоветский период, к сожалению, ничего общего с подобной политикой не имела. Потому и провалилась. Сейчас наступает новый этап реформирования судебной системы, который без судебной политики опять же обречен на неудачу.
Судебная политика «по своей сути выражает принципиальную направленность судебной деятельности на определенном этапе развития общества»20, «это система принципиальных идей и решений государства по вопросам правосудия»21.
По мнению А.С. Кобликова, «судебная политика определяет функции суда, его роль в государственной и общественной жизни; соотношение судебной власти с властью законодательной и властью исполнительной, формы их взаимодействия; задачи суда на различных этапах развития общества; принципы и формы построения суда, судебной системы государства; процессуальный порядок судебной деятельности, процессуальные гарантии прежде всего при осуществлении правосудия по гражданским и уголовным делам в их политически значимых прин-
20 Боботов С.В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 117. О судебной политике см. также: Кобликов А.С. Судебная политика и способы ее реализации // Государство и право. 1991. № 6. С. 69-75; Барак А. Судейское усмотрение. М., 1999.
21 Орешкин С.И. Введение в судебную политику. Элиста, 2007. С. 42.
ципиальных началах; кадровое обеспечение органов правосудия, судебной деятельности; меры по ограждению суда от воздействий, препятствующих правильному применению закона, т.е.
22
воплощению в жизнь выраженной в законе политики» .
Наличие в законе оценочных понятий, возможность восполнения существующих в процессуальном законодательстве пробелов путем применения аналогии и т.д. - все это поле судебной политики, которая проявляется, в том числе, как результирующая индивидуальных решений каждого из действующих
23
судей .
В частности, Верховный Суд РФ активно включается в осуществление судебно-правовой политики. В этой связи Председатель Суда В.М. Лебедев отмечает, что «еще в 1991 году мы рекомендовали судам субъектов Федерации принимать заявления на аресты и продление срока содержания под стражей к своему производству в качестве меры пресечения. Это не регламентировалось тогда никаким законом, но именно подобная практика, спустя всего полтора года легла в основу нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а впоследствии стала одним из основных конституционных прав каждого гражданина: только на основании постановления суда сегодня он может быть задержан или арестован»24. Верховный Суд РФ работает на опережение, принимая в последнее время постановления и по тем вопросам, по которым еще даже не наработана судебная практика. «Буквально 20 января, - подчеркивает В.М. Лебедев, - мы приняли постановление пленума ВС о некоторых вопросах, возникающих с предстоящим принятием нового Гражданского процессуального кодекса и введением его в действие. Обычно подобные постановления принимаются, когда уже наработана определенная судебная практика, но здесь мы решили несколько опередить события. Есть необходимость по
22 КобликовА.С. Указ соч. С. 72.
23 См.: Михайловская И.Б. Судебная политика // Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. С. 69.
24 Лебедев В.М. Правосудие требует постоянного совершенствования // Парламентская газета. 2003. 31 янв.
некоторым основным положениям сориентировать суды в применении этого объемного документа заранее»25.
Конечно, в деле выстраивания правовой политики важную роль играет и Конституционный Суд РФ, который принимает решения, предопределяющие содержание многих положений нового законодательства. Речь, в частности, может идти об УПК РФ, поскольку законодатель не мог не учитывать содержащиеся в данных решениях выводы о неконституционности конкретных статей прежнего УПК РСФСР26.
Вместе с тем «Конституционный Суд мог бы играть более активную роль в формировании и проведении российской правовой политики, служить образцом неукоснительной приверженности праву. Но, к сожалению, его статус под предлогом «невмешательства в политику» сильно принижен, он не может по собственной инициативе рассмотреть ни один вопрос, если даже этот вопрос касается вопиющего нарушения прав челове-
27 ка»27.
Детальный анализ названных и иных разновидностей правовой политики - одна из важнейших задач юридической науки, решение которой позволит лучше познать и право, и правовую систему, оценить уровень правового развития общества в целом.
25 Лебедев В.М. Указ. соч.
26 См.: Михайловская И. Судебная политика: роль решений Конституционного Суда в реформировании уголовного судопроизводства Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 3. С. 171.
27 Матузов Н.И. Правовая политика: понятие и принципы // Политология для юристов. М., 2002. С. 144.
