CC BY
33Н.В. Галеев М.Ю. Гребенкин
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И СОЦИАЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ МИЛИЦИИ В ПЕРИОД ПРОВЕДЕНИЯ НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ (1921 -1928 ГГ.)
THE NEW ECONOMIC POLICY (1921 -1928): LAW ENFORCEMENT AND THE SOCIAL FUNCTION OF THE MILITIA
Б статье рассматриваются основные условия правоохранительной деятельности милиции в 1920-е гг., выделяются особенности нормативно-правовой базы ее рабо-123 ты в период проведения новой экономической политики, раскрывается роль органов вну- 123 тренних дел в осуществлении социальной функции государства.
Ключевые слова: органы внутренних дел, правоохранительная деятельность, социальная функция милиции, новая экономическая политика в период 1921 -1928 гг.
The article discusses the basic conditions of the militia law enforcement in the 1920s, highlights the features of the regulatory framework of the work during the new economic policy, and reveals the role of the internal affairs bodies in the implementation of the social function of the state.
Key words: internal affairs bodies, law enforcement, social function of the police, new economic policy in the period 1921 -1928
Для цитирования: Галеев Н.В., Гребенкин М.Ю. Правоохранительная деятельность и социальная функция милиции в период проведения новой экономической политики (1921 - 1928 гг.) // Ученые записки Казанского юридического института МВД России. 2019. T.4. № 2(8). С. 123-130.
For citation: Galeev N.V., Grebenkin M.Y. The New Economic Policy (1921 - 1928): Law Enforcement and the Social Function of the Militia // Scientific Notes of the Kazan Law Institute of MIA of Russia. 2019. V.4. No 2(8). Pp. 123-130.
Деятельность современной российской полиции развивается в направлении реализации ее социальной функции, которая должна проявляться «в социальном служении обществу и предоставлении ему социальных услуг в правоохранительной сфере» [1, а 79].
Современными исследователями функций полиции высказывается обоснованное мнение, что среди правоохранительных органов государства «главной отличительной чертой полиции является ее социальная функция, выраженная в защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан» [2, с. 1007].
Ученые выделяют социально-инте-гративный и социально-сервисный уровни реализации социальной функции деятельности полиции. «Первый уровень («метауровень») - консолидация общества, моделирование поведения, правосознания социума с опорой на социальную функцию права. Второй уровень - помощь, охрана, поддержка слабо защищенных групп населения и создание комфорта социальной среды» [3, с. 140].
Особо отмечается взаимодополняемость правоохранительного и социального назначения полиции: оказание в рамках своей компетенции помощи гражданам, так как полиция нацелена на «мобильное обеспечение защиты прав и интересов населения, общественной безопасности и порядка» [4, с. 143].
В научных трудах по профессиональной педагогике обосновывается 124 необходимость подготовки в образовательных организациях МВД России сотрудников полиции к реализации в современном российском обществе «социальной функции, сущностью которой является служение обществу и предоставление услуг в сфере правоохранительной деятельности» [1, с. 88].
Изучение опыта деятельности органов внутренних дел России имеет немаловажное значение для определения перспективных направлений их современного развития. Изменения, которые сегодня происходят в системе государственных органов, требуют детального изучения предшествующего опыта функционирования полицейских механизмов.
В последние годы появились исследования, посвященные социальным функциям российской полиции [5, с. 8]. Многофункциональность полицейской деятельности требует подробного изучения. Неслучайно, когда 8 сентября 1802 года Манифестом императора Александра I была создана система
из восьми министерств, министерство внутренних дел стало самым многофункциональным, на него была возложена ответственность «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи, ... возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии»1.
После свержения самодержавия в ходе февральских событий 1917 г. в России к власти в стране пришло Временное правительство, объявившее о замене полиции на «народную милицию», которая должна была подчиняться главным образом органам местного самоуправления.
После перехода власти к Советам особенностью милиции стало закрепление ее классового характера. Народ- 124 ный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат юстиции РСФСР 12 октября 1918 г. утвердили «Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции» и определили задачи: «советская милиция стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее обязанностью является охрана революционного порядка и гражданской безопасности»2. Характерным явлением стала почти полная замена кадров сотрудников органов внутренних дел на представителей бывших «угнетенных классов», лишь в уголовном розыске на некоторое время остались незаменимые представители бывшей сыскной полиции.
В мае 1920 года решением ВЦИК была образована Татарская Автономная Советская Социалистическая Республика (ТАССР). 25 июня 1920 года Революционный комитет Татарской АССР принял власть от Казанского губернского испол-
1 Полное собрание законов Российской империи. В 45 т. СПб., 1830. Собр. 1. Т. XXVII. № 20406.
2Инструкция по организации Советской рабоче-крестьянской милиции. Казань: Типография Совета Рабочих, Крестьянских и Красноармейских депутатов, 1918. С. 4.
нительного комитета. В состав Главного управления милиции ТАССР вошли административно-строевой отдел, отдел уголовного розыска, инспекторский отдел, материальный отдел и канцелярия.
Первая мировая и гражданская войны оставили тяжелое наследие. 1921 - 1928 гг. для страны стали периодом, когда проводилась новая экономическая политика (НЭП), главное содержание которой - замена в деревне продразверстки продналогом, использование рынка и различных форм собственности, проведение денежной реформы, привлечение иностранного капитала. Для милиции это период действия децентрализованной системы органов внутренних дел, для которой характерно сохранение принципа «двойного подчинения» милиции (НКВД и местным Советам), при 125 значительной роли местных Советов.
Качество жизни населения оставалось на низком уровне, за 1922 г. только официально зарегистрированная безработица выросла в четыре раза. Криминогенную обстановку в стране усугубило проведение крупномасштабных амнистий в связи с четвертой и пятой годовщиной Советской власти [9]. В обществе стала исчезать грань между уголовной субкультурой и массовой культурой, примером чему было повсеместное распространение среди молодежи моды на уголовные татуировки.
В начале 1920-х гг. у власти отчетливо прослеживалось снисходительное отношение к «уличной» и «бытовой» преступности. Такой подход, очевидно, был связан с марксистским взглядом на преступность, в соответствии с которым ее главные причины - плохие условия жизни и неграмотность населения. Государственным преступлениям в Уголовном кодексе РСФСР 1926 г. отводилась первая глава, а преступлениям против личности - только
шестая; преступлением называлось «всякое действие или бездействие, направленное против Советского строя или нарушающее правопорядок, установленный рабоче-крестьянской властью на переходный к коммунистическому строю период времени»1.
Сфера обязанностей, возложенных на НКВД, была очень широкой, в том числе: руководство организацией и развитием коммунального хозяйства, исполнение различных распоряжений местных властей, охрана государственной собственности, взыскание налоговых недоимок, содействие в сборе продовольственного налога, санитарный надзор, поддержание порядка на транспорте.
В первой половине 1920-х гг. серьезную опасность представлял бандитизм. В сельских кантонах (Татарская республика в 1920-е гг. была разделена на 12 «кантонов» - районов) на- 125 селению досаждали банды, которые базировались в лесах и совершали разбойные нападения, грабежи и убийства. В городах, особенно на окраинах, действовали грабители и разбойники - «стопорщики», «штурмовщики».
Органы внутренних дел принимали активное участие в ликвидации банд, главное внимание уделяя выявлению особо опасных рецидивистов, для чего проводились массовые обыски и облавы, задержанные в их ходе так называемые «нравственно дефективные» преступники направлялись в концентрационные лагеря для принудительных работ (один из лагерей был создан в Казани на Сибирском тракте) [6, с. 38].
Не меньшую угрозу для общества представляло такое характерное для 1920-х гг. явление, как конокрадство, совершаемое хорошо организованными преступными группами. В 1925 - 1926 гг. в Татарстане была ликвидирована банда известного конокрада Шакура Рахимова, приговор был вынесен в от-
1 Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР, 1926. № 80. С. 600.
ношении 78 человек, в том числе 30 чиновников-пособников, 14 преступников были расстреляны [6, с. 58]. Возвращение сотрудниками милиции крестьянам украденных лошадей часто означало спасение от неминуемой голодной смерти не только пострадавших от краж, но и целых семей.
В уголовном розыске совершенствовались методы оперативно-розыскной деятельности, приказом по Управлению уголовного розыска НКВД от 15 июня 1922 г. была введена в действие инструкция по дактилоскопированию и фотографированию регистрируемых преступников, которая указывала, что «граждане дактилоскопируются по усмотрению начальника местного угрозыска, в случаях если имеются достаточные основания предполагать принадлежность их к преступному миру, даже при отсутствии формальных на то указаний»1. К 1925 г. в уголовном розыске Татарстана были внедрены четыре метода регистрации: дактилоскопический (однопальцевый), по кличкам преступников, по способам совершения преступлений, графологический [10, с. 14].
Переход к НЭПу обусловил активизацию преступности в сфере экономики: взяточничество, растраты, злоупотребления служебным положением, хищения бюджетных средств. Преступность стремительно внедрялась в финансово-кредитную сферу, особенно опасным преступлением считалась спекуляция -перепродажа хлеба, муки, сахара и других товаров, приобретенных по твердым государственным ценам, с целью личной наживы. В уголовном розыске стали создаваться группы по борьбе с определенными видами преступлений, особенно с мошенничеством.
В 1924 г. в масштабах всей страны была создана «ведомственная милиция», которая на основе договоров охраняла различные объекты.
В конце 1922 - начале 1923 гг. финансирование милиции переводится на местный бюджет. В результате денежное содержание милиционеров стало отставать от средней зарплаты рабочих, наблюдался разнобой в ставках окладов. В 1925 г. месячная зарплата старшего милиционера и участкового надзирателя равнялась 23 рублям, в 1929 г. милиционер в среднем по России получал 33 рубля в месяц, чернорабочий - 40 рублей, дворник - 60 рублей [10, с. 18].
Болезненной проблемой был низкий уровень материального обеспечения, образования и профессионализма кадров милиции. Например, в Татарстане в район обслуживания Альметьевского волостного управления Бугульминской кантонной милиции в 1929 году входило 28 населенных пунктов, 24.164 жителя. О состоянии альметьевской милиции тех лет и формах ее деятельности рассказывает интересный исторический документ - «Акт обследования» от 31 октября 1929 г.: «В момент обследования оказалось: начальник милиции и 1 милиционер, он же делопроизводитель. 2 милиционера с работы сняты и отданы под суд как обвиняемые в дискредитировании власти - пьянство и т.п. при исполнении служебных обязанностей... Классовый принцип соблюдается. Волость разбита на районы, в район конного милиционера входит 7 деревень, в район пешего милиционера входит 5 деревень, милиционеры в своих районах ведут дознания, взыскивают штрафы и выполняют другие поручения. Имеется одна лошадь по кличке «Фортуна», лошадь старая, к езде не пригодная. Помещение управления - одна комната, является проходной в комнату к страховому агенту. Арестантское помещение требует ремонта, задержанные пьяные вылезают в отверстие в крыше и уходят»2.
1 Систематический сборник приказов, инструкций и циркуляров НКВД административного характера, действующих на 1 июля 1924 г. М.: Издание «Заготхоза» милиции Республики, 1924. С. 258 - 259.
2 Центр документации истории нефтяной и газовой промышленности Республики Татарстан // Городской архив г. Альметьевска. Ф.357. Оп. 1. Д. 15. Лл. 1 - 4.
В 1929 г. началась кампания «выдвиженчества»: на работу в милицию направлялись лучшие рабочие и крестьяне, в том числе женщины, стали создаваться школы административно-милицейских работников, а в некоторых школах - национальные отделения. Так, в г. Свердловске готовили кадры для Татарской республики. Проводились партийные мобилизации в милицию, организованно осуществлялось привлечение на службу национальных кадров - «коренизация». Неоднократно проводились чистки кадров, которые к тому же стали способом изгнания из милиции «классово чуждых Советской власти» сотрудников.
Социальную направленность в работе милиции тех лет ярко демонстрировали ее участие в борьбе с голодом в Поволжье в 1921 г. и помощь голодающим, ликвидация последствий наводнений на р. Волге и помощь пострадавшим от них, связанные с мерами по массовой эвакуации населения.
Постоянно актуальной была проблема борьбы с хулиганством, в газетных сообщениях в тот период нередко писали о нападениях хулиганов на постовых милиционеров, о фактах вооруженного сопротивления работникам милиции. Органам внутренних дел было дано право привлекать к содействию «сельских исполнителей», дворников и сторожей. Стоит обратить внимание, что привлечение институтов гражданского общества к поддержанию правопорядка - очень важная задача и в наше время [8, с. 43].
В 1924 г. был принят Декрет о сельских исполнителях. «Исполнитель» назначался по очереди на срок до 2-х месяцев на 25 крестьянских дворов, отказ от исполнения обязанностей без законных причин карался Уголовным кодексом. Сельские исполнители имели право наблюдать за порядком и задерживать его нарушителей, им даже
могли выдавать оружие. Они обязаны были действовать по указаниям сельских советов и начальников милиции: проверять документы у прибывающих в селения посторонних граждан; поддерживать порядок на ярмарках и базарах; сообщать об эпидемиях, о массовых заболеваниях животных; принимать участие борьбе с пожарами, наводнениями, стихийными бедствиями; сообщать органам власти о дезертирах, конокрадах, ворах, грабителях, самогонщиках, о самоубийствах и найденных человеческих трупах; противодействовать незаконным порубкам лесов и т.д.1
Согласно «Положению о дворниках» по приказу НКВД от 14 июля 1922 г., в целях оказания помощи милиции в деле охраны внешней тишины и спокойствия, дворники должны были нести наряд суточного дежурства на улице; находиться на время дежурства в полном подчинении местного отделения милиции; беспрекословно исполнять все распоряжения и приказания местного отделения милиции; за неисполнение распоряжений милиции они несли ответственность в административном порядке и подвергались взысканиям в виде штрафов, внеочередных дежурств, увольнений2.
В период проведения новой экономической политики в стране широко распространились негативные социальные явления: нищенство, самогоноварение и шинкарство (незаконное производство и продажа алкоголя), массовое пьянство, проституция, нарушение правил хранения различного оружия.
Значительную проблему представлял собой рост наркомании, связанный с действием с 1914 г. по 1925 г. «сухого закона», разрушением в годы гражданской войны спиртовых заводов и разграблением винных складов, с ликвидацией розничной торговли спиртным и легкой доступностью как лекарственных наркотических веществ, так и кон-
1 Систематический сборник приказов, инструкций и циркуляров НКВД административного характера, действующих на 1 июля 1924 г. М.: Издание «Заготхоза» милиции Республики, 1924. С. 229 - 232.
2Там же. С. 228.
трабандных опия и кокаина. В 1924 г. были приняты меры по регулированию оборота наркотических веществ, с 1925 г. в стране отменяется «сухой закон». Последствиями стали сокращение наркомании при росте «пьяного» хулиганства, открытие сети вытрезвителей.
Серьезной проблемой для общества и правоохранительных органов стало распространение проституции и сутенерства. С целью противодействия этим негативным социальным явлениям был принят циркуляр НКВД и Народного комиссариата здравоохранения от 26 января 1923 г. «О борьбе с проституцией», который констатировал, что «новая экономическая политика вызвала вновь усиление исчезавшей проституции. Из разных мест Республики приходят сведения о возрождении всех видов профессиональной проституции, тайных 128 притонов, сводничества. Волна проституции, разлагающая общественную жизнь, растет, а вместе с ней растут и неизменные ее спутники - венерические болезни; борьба с возрождающейся и быстро растущей проституцией должна быть включена в число первоочередных задач. Проституции не должно быть места в трудовом государстве»1.
Предлагалось принять меры предупредительного характера, причем подчеркивалось, что «старые методы надзора, применявшиеся в дореволюционной России и фактически приводившие не к защите женщины, а к ее угнетению, должны быть самым решительным образом отвергнуты. Сюда относятся облавы, преследование проституток, их принудительное освидетельствование и т. д. Борьба с проституцией никоим образом не должна быть заменена борьбой с проститутками»2.
Приказ Центрального административного управления НКВД от 25 января 1924 г. утвердил инструкцию органам
милиции по борьбе с проституцией, где указывалось, что основная работа милиции должна заключаться в раскрытии притонов разврата и в обнаружении и задержании лиц, промышляющих сводничеством, притонодержатель-ством, вербовкой женщин для проституции, сутенерством; при этом милиция не может применять репрессивных действий в отношении отдельных проституток.
Интересна отраженная в инструкции постановка вопроса о социальных причинах проституции: «Принимая во внимание, что женщина, занимающаяся проституцией, вступила на этот путь в силу неудачно сложившихся материальных или бытовых условий, всякий работник милиции, сталкиваясь с нею во время исполнения служебных обязанностей, должен соблюдать все правила вежливости и корректности и ни в 128 коем случае не допускать приемов грубого обращения»3.
Большую роль играла милиция в ликвидации детской беспризорности, которая после периода войн и революций в России являлась одной из острейших социальных проблем. Беспризорники бродяжничали, хулиганили, приставали к прохожим, совершали мелкие кражи, взрослые уголовники вовлекали их в серьезную преступную деятельность. С профилактическими целями работники милиции совершали проверки на вокзалах, в поездах, на чердаках и в подвалах. Милиция получила право сообщать на место работы родителей о случаях отсутствия с их стороны надлежащего надзора за детьми. К концу 1920-х гг. сложился межведомственный подход к решению данной проблемы. Милиция оказывала комиссиям при органах народного образования всемерное содействие. В Татарстане, в г. Чистополе, при отделе образования была
1 Систематический сборник приказов, инструкций и циркуляров НКВД административного характера, действующих на 1 июля 1924 г. М.: Издание «Заготхоза» милиции Республики, 1924. С. 216.
2 Там же. С. 215.
3 Там же. С. 217.
создана секция правовой защиты со штатом «детской милиции», работники которой должны были носить на рукавах красные повязки с буквами «ДМ» (детская милиция) и принимать меры в отношении беспризорных и безнадзорных детей [6, с. 46]. Затрудняло работу по перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей то, что на территории Татарстана в 1920-е гг. не было колонии для несовершеннолетних. В результате совместных с милицией усилий общества, проблема беспризорности к началу 1930-х гг. была в основном решена.
После принятия в декабре 1930 г. постановления ЦИК и СНК СССР «О ликвидации Народных Комиссариатов Внутренних Дел союзных и автономных республик» в деятельности милиции проявились две тенденции:
1) ликвидация системы «двойного подчинения» (уменьшение влияния местных властей на деятельность органов внутренних дел);
2) объединение в одном ведомстве органов государственной безопасности и милиции (милиция и уголовный розыск передавались под руководство Объединенного государственного политического управления, что усилило репрессивную направленность их деятельности в ущерб социальной функции) [7, с. 202].
Происходили серьезные изменения в работе пенитенциарной системы. После 7 апреля 1930 г. по Положению СНК РСФСР об исправительно-трудовых лагерях они перешли в ведение Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) СССР
С 1931 г. финансирование милиции было переведено на государственный бюджет; милиционеров приравняли к военнослужащим; ввели единую форму, знаки различия и вооружение, в масштабе страны утверждались твердые ставки оплаты за работу в милиции и система периодических надбавок за выслугу лет, что позволило улучшить качество кадров.
27 декабря 1932 г. ЦИК и СНК СССР полностью изъяли управление милицией из ведения Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик и передали милицию в ведение Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) СССР и его местных органов.
Рассматривая работу советской милиции в период проведения новой экономической политики, трудно недооценить ее роль в решении острых 129 социальных проблем: детской беспризорности, пьянства, хулиганства, наркотизма, проституции, голода, безработицы, бытовой и организованной преступности. Конечно, социальные функции милиции не получили достаточно широкого и, главное, качественного развития. Причины различны: это и проблемы формирования внутренней (в том числе уголовной) политики государства, и низкий уровень квалификации кадров, и проблемы социального обеспечения личного состава, «классовый подход» к праву. Но в целом правоохранительные и социальные функции милиции впервые были постепенно обозначены, что определило дальнейшее развитие органов внутренних дел в последующие годы.
список литературы
1. Коваленко В.И., Коваленко Е.В. Подготовка сотрудников полиции к реализации социальной функции в современном российском обществе: предпосылки исследования // Проблемы правоохранительной деятельности. 2015. № 3. С. 79 - 91.
2. Амельчаков И.Ф., Карагодин А.В., Переверзева Е.С. Полиция в механизме обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина // Фундаментальные исследования. 2014. № 6 (часть 5). С. 1106 - 1109.
3. Коваленко Е.В., Коваленко В.И., Соколова О.А. Социальная мета - функция правоохранительной деятельности в современном российском обществе // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2016. № 3 (224). Вып. 35. С. 136 - 142.
4. Янбухтин Р.М. Актуальные аспекты формирования российской полиции // Евразийский юридический журнал. 2013. № 11 (66). С. 141 - 146.
5. Тарасова И.А. Участие полиции в реализации социальной функции государства в дореволюционной России // История государства и права. 2012. № 12. С. 6 - 10.
6. На страже порядка: Кн. 1. Казань: Редакционно-издательский центр «Лиана», 1997. 261 с.
7. Гребенкин М.Ю., Миронов С.Н. История органов полиции и милиции в России и Татарстане. Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2005. 312 с.
8. Участковый - от слова «участие»: 85 лет службе участковых уполномоченных милиции. 1923 - 2008. Казань: Мир без границ, 2008. 118 с.
9. Московская общеуголовная преступность в период военного коммунизма // Преступник и преступность. М., 1928. С. 365-373.
10. Время выбрало нас: к 100-летию уголовного розыска Республики Татарстан. Казань: Мир
130 без границ, 2018. 236 с. 130
Галеев Николай Викторович, заместитель начальника Оперативного управления МВД по Республике Татарстан email: kolj88@mail.ru
Гребенкин Михаил Юрьевич, старший преподаватель кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Казанского юридического института МВД России email: mikegreben@mail.ru © Галеев Н.В., 2019 © Гребенкин М.Ю., 2019
Статья получена: 26.08.2019. Статья принята к публикации: 10.09.2019. Статья опубликована онлайн: 31.10.2019.
Заявленный вклад авторов:
Галеев Николай Викторович - подготовка первоначального варианта текста; поиск исторических и аналитических материалов в научных, архивных и справочных источниках; обобщение и систематизация материалов исследования,
Гребенкин Михаил Юрьевич - анализ научной литературы; разработка концептуальных подходов исследования; формулирование выводов; итоговое редактирование, оформление справочно-библиографического аппарата.
Против размещения полнотекстовой версии статьи в открытом доступе в сети Интернет не возражаем.
