«Правоохрана» и «Правозащита» идентичности или антиподы в правовом государстве? Текст научной статьи по специальности «Право»

«ПРАВООХРАНА» И «ПРАВОЗАЩИТА» - ИДЕНТИЧНОСТИ ИЛИ АНТИПОДЫ В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ?

ЦЫМБАЛЮК Наталья Игоревна

Аннотация. В статье рассматривается проблема разграничения или синонимического применения понятий «правоохрана» и «правозащита». В статье в наглядной форме приведены системные представления автора о главных элементах процессов правоохраны и правозащиты, а также связях между этими элементами. На основании анализа нормативно-правовой базы и научных исследований в соответствующей сфере автор указывает на отличительные особенности как правоохранительной, так и правозащитной деятельности, подчеркивая, что есть все основания не смешивать данные понятия.

Ключевые слова: правоохрана, правозащита, правоохранительная деятельность, правозащитная деятельность.

Целенаправленное описание сложившейся в обществе системы правоотношений представляется невозможным без использования понятий «правоохранительная деятельность» и «правозащитная деятельность» (часто называемых, соответственно «правоохрана» и «правозащита»). При этом вопрос о четком разграничении или синонимическом применении указанных понятий пока остается открытым и не является предметом широкой научной дискуссии, поскольку, в том числе, в официальном законодательстве термины «охрана» и «защита» чаще всего используются в одинаковом смысле.

Например, в ст. 2 Конституции Российской Федерации читаем: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Часть 2 ст. 7 гласит: «В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей...», а в ч. 2 ст. 8 находим: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». В ч. 1 ст. 35 говорится: «Право частной собственности охраняется законом», а из ч. 1 ст. 45 узнаем, что: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется» и т.д.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» оба термина используются также как синонимы: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: .» (п. 2 ст. 1).

В Федеральном законе «О следственном комитете Российской Федерации» от 28 декаб-

ря 2010 г. № 403-Ф3 используется лишь термин «защита». Например, в ч. 4 ст. 1 читаем: «.Основными задачами Следственного комитета являются. а также защита прав и свобод человека и гражданина.».

В части 1 статьи 1 Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ говорится: «.Полиция .предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства. для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности».

В научной среде содержательная сущность понятий «правоохранительная деятельность» и «правозащитная деятельность» излагается более внятно и конкретно, с указанием на отличительные особенности каждого вида деятельности.

В частности, А.И. Числов в своем диссертационном исследовании пишет: «.В большинстве случаев профессиональная правоохранительная деятельность в системе управления государством и обществом определяется как специфическая форма поведения, в рамках которой устанавливаются пределы свободы поведения субъектов правоотношений и реализуются меры государственного воздействия негативного характера в отношении лиц, нарушивших правовые предписания .»1.

А.Г. Братко отмечает, что «государство является представителем общества, и поэтому оно охраняет жизненно важные интересы общества, права и свободу граждан. Системе негативных проявлений должна быть противопоставлена правоохра-

1 Числов А.И. Профессиональная правоохранительная деятельность: Теоретико-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. СПб., 2000. С. 3.

нительная, которая представляет собой комплекс государственно-правовых средств, используемых для нейтрализации негативных явлений и эффективной охраны общественных отношений»2.

Еще более широкая трактовка имеет место у А.Н. Артемьева: «... Правоохранительная система является единством таких неотъемлемых ее элементов, как система функций правоохраны, правоохранительная деятельность, охранительные юридические нормы и правоотношения, система правоохранительных органов, сложившиеся законность и правопорядок, охранительные элементы правосознания и правовой культуры»3.

Авторы некоторых научных исследований идут еще дальше в оценке роли и места правоохранительной деятельности в процессе функционирования государства, обращая внимание на интегративную свойственность и специфичность правоохраны. При этом отмечаются целесообразность и даже необходимость выделения в системе органов государственного управления единой правоохранительной службы, с выделением в ее составе специализированных правоохранительных подразделений.

Так, например, А.М. Касумов отмечает, что «.в современных условиях правоохранительная деятельность в единстве представляет собой правоохранительную функцию государства, в реализации которой участвуют все государственные органы, в силу того, что она отнесена к разным ветвям государственной власти, правоохрана не представлена в виде единой структуры.. ,»4.

С.В. Бабаченко считает, что «под правоохранительным органом будет обоснованным понимать федеральный орган государственной власти, в котором учреждаются должности правоохранительной службы, наделяемые правами и обязанностями по осуществлению правоохра-ны, выполняющий задачи специально подготовленными кадрами, путем проведения действий принудительного характера в установленной процессуальной форме»5.

По нашему мнению, приведенных точек зрения достаточно, чтобы выделить наиболее характерные признаки правоохранительной деятельности:

2 Братко А.Г. Правоохранительная система: Вопросы теории : автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. М., 1992. С. 2.

3 Артемьев А.Н. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение : автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. М., 2008. С. 11.

Касумов А.М. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы Российской Федерации : авто-реф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.

5 Бабаченко С.В. Конституционно-правовой статус право-

охранительных органов Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 7.

- наличие установленной государством системы правоотношений в обществе, включающей в себя законодательно регламентированные нормы и правила поведения граждан, организаций и общественных объединений, а также принципы и механизмы реагирования государства на административные и уголовные правонарушения со стороны субъектов этих правоотношений;

- существование системы правоохранительных органов, наделенных государством конкретной компетенцией и соответствующими полномочиями, необходимыми и достаточными для адекватного противодействия антиконституционным и противозаконным действиям субъектов правоотношений;

- использование правоохранительными органами законодательно регламентированных форм, способов и средств для предупреждения и пресечения недопустимых в обществе правонарушений, начиная с социально-гуманистического инструментария (беседа, убеждение, внушение, просветительская работа и т.п.) и вплоть до мер принудительно-силового воздействия (задержание, арест, содержание под стражей, исполнение уголовных наказаний, применение специальных средств и оружия и т.д.).

Понятно, что в подобной интерпретации правоохранительная деятельность является неотъемлемым атрибутом государственности в современном мире. В то же время, нельзя не согласиться с мнением С.В. Бабаченко о том, что «...современное состояние отечественного законодательства, в частности закрепляющего цели, задачи, функции, властные полномочия правоохранительных органов, требует глубокого научно-обоснованного исследования на предмет его соответствия новым реалиям российской государственности, а также адаптации к активно формирующимся институтам гражданского об-щества».6 Это обстоятельство связано, прежде всего, с общественно-политическими проявлениями, главной характеристикой которых являются понятия «правозащитник», «правозащитная организация», «правозащитная деятельность», «правозащитное движение».

Цели, содержание и особенности осуществления правозащитной деятельности, в главном, нетрудно воспроизвести, обратившись к ряду действующих законодательных и подзаконных актов (табл. 1).

6 Бабаченко С.В. Конституционно-правовой статус правоохранительных органов Российской Федерации. С. 3.

Таблица 1

Фрагментарное воспроизведение механизма правозащитной деятельности

Законодательные источники информации Цели, содержание и особенности осуществления правозащитной деятельности

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (п. 1 ст. 1) «Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 3) «Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей».

Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (п. 1 ст. 2) «Благотворительная деятельность осуществляется в целях: социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы...»

Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (п. 1 ст. 2) «Профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов...»

Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (п. 2 ст. 2) «Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематери-

альных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, раз решения споров и конфликтов, оказания юридической помощи а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ».

Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об общественной палате Российской Федерации» (п. 1 ст. 1) «Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений.»

Указ Президента РФ от 1 ноября 2009 г. № 986 «Об уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» «В целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации постановляю: 1. Учредить должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка...»

В упомянутой таблице приведены не все, а только наиболее показательные с точки зрения природы и особенностей осуществления правозащитной деятельности законодательные и подзаконные акты, процитированы лишь нормы, дающие представление об основополагающих элементах правозащиты. Однако отображаемый с помощью таблицы механизм правозащитной деятельности существенным образом дополняют конституционно установленные объекты правозащиты и субъекты ее осуществления.

Гарантируемые государством права и свободы гражданам и общественным объединениям Конституция Российской Федерации раскрывает следующим образом:

- гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ч. 3 ст. 6);

- каждый имеет право на жизнь (ч. 1 ст. 20);

- каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22);

- каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тай-

ну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23);

- каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);

- каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности (ч. 1 ст. 26);

- каждый, законно находящийся на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27);

- каждый гражданин России может свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться в страну (ч. 2 ст. 27);

- каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы (ч. 1 ст. 30), и многое другое.

Одновременно Основной закон страны устанавливает порядок и условия осуществления правозащитной деятельности:

- осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 3);

- органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24);

- отстаивая свои права и свободы, граждане России имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31);

- для защиты своих прав граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

- каждый вправе в соответствии с международными договорами России обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46);

- каждый задержанный или заключенный под стражу, а также обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката или общественного защитника (ч. 2 ст. 48);

- каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), и др.

И, наконец, в Основном законе указаны субъекты с законодательно вмененной им обязанностью осуществления правозащитной деятельности:

- защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 гл. 1):

- каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46 гл. 2);

- Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан (п. «е» ст. 114 гл. 6) и др.

Сказанное позволяет сделать обоснованный вывод о наиболее характерных чертах правозащитной деятельности. Это, в частности:

- наличие конституционно установленных неотчуждаемых прав и свобод российских и иностранных (находящихся на территории России) граждан, организаций и общественных объединений, с законодательно регламентированным ограничением некоторых прав и свобод в отдельных случаях;

- существование системы государственных органов и уполномоченных ими лиц, а также граждан и общественных объединений, которые, соответственно, по вмененной государством обязанности либо добровольно и по собственной инициативе являются субъектами правозащитной деятельности;

- использование субъектами правозащитной деятельности разрешенных законом форм, способов и средств для отстаивания личностных и коллективных интересов, защиты гражданских прав и свобод отдельных граждан и общественных объединений.

После проведенного содержательно-правового анализа сущности понятий «правоохрана» и «правозащита», автор полагает, что для современного состояния российской государственности есть все основания не смешивать понятия «правоохранительная деятельность» и «правозащитная деятельность», относя правоохрану и правозащиту к смежным направлениям процесса обеспечения государственной и общественной безопасности, рассматривая эти направления как взаимосвязанные и взаимно обусловливающие друг друга составляющие, как подсистемы более масштабной системы правового обеспечения жизнедеятельности общества. Образно говоря, правоохрана и правозащита - это «сообщающиеся сосуды», заполненные правомерной или неправомерной правоохранительной и правозащитной деятельностью: противоправные действия правоохранительных органов вызывают в обществе реакцию в виде правозащит-

ных проявлений, а антиконституционные или противозаконные проявления правозащитной деятельности неизбежно сопровождаются реакцией правоохранительных органов в виде соответствующих административно-правовых или даже уголовно-правовых санкций. Такая ситуация вполне подпадает под действие известного философского закона о «единстве и борьбе про-

тивоположностей», но в рамках существующей системы правоотношений между субъектами правоохранительной и субъектами правозащитной деятельности.

В наглядной форме системные представления автора о главных элементах процессов правоохра-ны и правозащиты, а также связях между этими элементами, приведены схематически на рис. 1.

Субъекты правоохранительной деятельности

Президент РФКС РФ ФС РФ

Конституционно-правовое устранение

Другие правоохранительные органы

Прокуратура

I

Вмененное правоохранительное противодействие

Вмененное правоохранительное противодействие

Неправомерное поведение и противоправные действия, допущенные при осуществлении правоохраны и правозащиты

Неправомерное поведение и противоправные действия, допущенные при осуществлении правоохраны

Неправомерное поведение и противоправные действия, допущенные при осуществлении правозащиты

т

«Границы» правопослушного поведения и правомерных действий, законодательно установленных в системе правоотношений

Вмененное правоохранительное противодействие правонарушениям, не мотивированным субъективными интересами правоохраны (спонтанные или устойчивые корыстные интересы, невменяемость, неосторожность, халатность, состояние аффекта и т.п.)

} )

Вмененная и инициативная правозащитная деятельность

Вмененная и инициативная правозащитная деятельность

Органы Уполно- Государ- Коммер- Граждан- Профессио- Граждане

государст- моченные ственные ческие ско- нально- страны

венной государст- учрежде- учрежде- правовые производст-

власти вом лица ния и ния и институты венные,

и управле- по защите организа- организа- правоза- обществен-

ния (феде- прав, ции ции щиты но-

рального, свобод и (адвокаты, политиче-

региональ- законных нотариусы, ские и обще-

ного и мест- интеСреусбовъек юрискон- ственные

ного уровня) граждан сульты) объединения

Рис. 1. Правоохрана и правозащита в единстве и противоположностях проявления

По поводу множественности субъектов правозащитной деятельности (в отличие от субъектов правоохранительной деятельности) следует согласиться с мнением С.И. Бойченко, который утверждает, что «все государственные органы в России входят в конституционную систему защиты прав и свобод человека и гражданина, представляют публичный сектор правозащитной структуры российского общества и государства, включены в осуществление правозащитной деятельности... одни государственные органы (например, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации) осуществляют правозащитную деятельность в том числе, другие (федеральные и региональные уполномоченные по правам человека) призваны выполнять именно ее ..

В качестве дополнения к приведенному перечню субъектов правозащитной деятельности необходимо добавить) граждан страны, каждый из которых обладает правом самостоятельно за-

щищать свои права и свободы, а также государственные учреждения и организации, негосударственные организации любой организационно-правовой формы и различного рода общественные объединения. При этом в систему правозащитных субъектов входят, по определению, и все правоохранительные органы страны.

Все изложенное выше наглядно демонстрирует не только полезность, но и целесообразность рассмотрения с позиций системного подхода и системного анализа организационно-правового содержания понятий «правоохранительная деятельность» и «правозащитная деятельность», механизмов их раздельного и совместного проявления, а также диалектической взаимообусловленности этих направлений обеспечения государственной и общественной безопасности, степени отношения органов государственной власти и общественных организаций к реализации процессов правоох-раны и правозащиты в современных условиях.

1 Бойченко С.И. Правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2009. С. 3.