CC BY
149
И. В. Лобанов*
Право вето губернатора как проявление его контрольных функций по отношению к законодательному (представительному)
органу субъекта РФ
В статье говорится о возможности губернатора субъекта Российской Федерации наложить вето на принятый законодательным органом данного субъекта закон. Определены случаи, при которых губернатором отклоняется закон субъекта Федерации, а также способы преодоления вето.
The article said the governor about the possibility of a Russian Federation subject to veto by the legislature enacted the law of the entity. Identified cases in which the governor rejected the law of the Federation, as well as ways to overcome the veto.
Ключевые слова: субъект Федерации, право вето, губернатор, законодательный орган.
Key words: subject of the Federation, the veto, the governor, legislature.
В Российском федеративном государстве немалое значение имеет взаимодействие высших органов законодательной и исполнительной власти в региональном законодательном процессе. Согласно ст.23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в соответствии с конституционным принципом разделения властей законодательный и исполнительный органы государственной власти региона осуществляют свои полномочия самостоятельно и взаимодействуют в установленных федеральным законом и законом субъекта РФ формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения1.
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова.
1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2012. № 19. Ст. 2274.
151
Проявлением системы «сдержек и противовесов», а также контрольных полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации выступает возможность наложения вето на закон, принятый высшим законодательным органом субъекта РФ в случае его несоответствия федеральному законодательству, либо конституции, уставу данного субъекта Федерации. Данное право можно рассматривать в качестве определенной контрольной функции губернатора, который, по аналогии с Президентом РФ, должен выступать гарантом законности во вверенном ему регионе.
Ряд губернаторов применяет право вето достаточно часто. К примеру, губернатор Санкт-Петербурга вернула в городское законодательное собрание Закон «О передаче прав на земельные участки, на которых расположены дома жилищных и жилищно-строительных кооперативов» без подписания. С вето губернатора на закон «О внесении поправок в Устав Иркутской области» столкнулись депутаты северного региона. Отстаивал свою позицию по земельному вопросу и губернатор Ярославской области2.
Губернатор Владимирской области наложил вето на принятый областным Законодательным собранием закон о поправках в региональный закон об Общественной палате. Данными поправками право доизбрать последнюю треть палаты передано муниципальным образованиям региона. Необходимость этих изменений депутаты объяснили тем, что уже избранные члены палаты не смогли утвердить кандидатуры своих коллег в отведенные законом сроки. По мнению губернатора, принятые депутатами поправки противоречат федеральному законодательству и «ведут в очередной тупик», поэтому наложил вето на принятый депутатами законопро-ект3. Однако в некоторых субъектах Федерации, например, в Саратовской области, за все время существования Саратовской областной думы (более 15 лет) право вето губернатором ни разу не применялось.
Право вето означает юридическую возможность высшего должностного лица субъекта Федерации не только оценить качество закона, его соответствие определенным требованиям, но и выразить свою точку зрения на последствия, которые вызовет принятие данного законопроекта. Право вето, по нашему мнению, исходя из анализа его использования в субъектах РФ, применяется высшим должностным лицом субъекта РФ в нескольких случаях: при несоответствии закона субъекта РФ федеральному законодательству, при отсутствии необходимых финансовых средств для его реали-
2 Время, 2009. 5 окт.
3 http://molva33.ru. 11.11.2010.
зации, при нежелании высшего должностного лица сокращать объем своих полномочий или подвергать свою деятельность дополнительному контролю. Рассмотрим все данные случаи.
Так например, в сентябре 2011 г. губернатор наложил вето на принятый Псковским областным собранием депутатов Закон «О развитии сельского хозяйства Псковской области», который был направлен на регулирование отношений между сельхозпроизводителями, органами государственной власти области в сфере развития сельского хозяйства. В сопроводительном письме по отклонению закона губернатора сказано, что принятый закон не учитывает отдельных положений Федерального закона № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон “О развитии сельского хозяйства”», который вступает в силу с 1 января 2012 г., в части компетенции областного Собрания по определению условий предоставления субсидий сельхозпроизводителям из областного бюджета, а также в части определения порядка предоставления субсидий в сфере сельскохозяйственного страхования. Кроме того, отмечены другие несоответствия отдельных норм принятого закона федеральному и областному законодательству4. В данном случае губернатор Псковской области выступил гарантом соблюдения федерального законодательства в сфере сельского хозяйства и предупредил возможные противоречия областного закона с федеральным.
Чаще всего законы отклоняются высшим должностным лицом субъекта Федерации в связи с отсутствием необходимых финансовых средств для их реализации. Это касается, прежде всего, дополнительных социальных обязательств субъекта Федерации. Так, в 2008 г. депутаты Читинской областной думы разработали закон области, в соответствии с которым предлагалось увеличить выплаты ветеранам труда, проживающим в области с 250 до 500 рублей, однако деньги на реализацию данного закона в дефицитном бюджете региона на 2008 г. не были предусмотрены. В связи с этим губернатор Читинской области предложил в законопроект поправку, предусматривающую вступление документа в силу с 1 января 2009 г. Депутаты отклонили это предложение, однако в качестве компромиссного решения внесли собственную поправку, согласно которой повышение размера выплат отсрочено на полгода. В этой редакции закон был принят Читинской областной думой, однако губернатор закон не подписал5. Эту ситуацию наложения вето губернатором можно расценивать с положи-
4 URL:http://informpskov.ru/news/83236.html
5 ШЬЬйр://%'%^акЛ.га^£Ф008/3-4_40.Мт
153
тельной стороны, поскольку в данном случае высшее должностное лицо выступает как главный распорядитель финансовых средств субъекта Федерации, а потому должен отвечать за сбалансированность бюджета, дефицит которого может повлечь за собой ряд неблагоприятных последствий для жителей региона. Здесь, на наш взгляд, популистские действия депутатов пришли в противоречие со взвешенной и ответственной позицией главы региона.
Проведенный анализ показывает, что в ряде случаев право вето высшим должностным лицом используется для того, чтобы ограничить влияние регионального парламента на свою деятельность, преодолеть возможность усиления контрольных функций парламента по отношению к высшему исполнительному органу власти субъекта РФ. Так например, губернатор Иркутской области наложил вето на закон, вносящий поправки в устав области, в соответствии с которым губернатор должен согласовывать с Законодательным собранием Иркутской области не только кандидатуру своего первого заместителя, но и шести руководителей органов исполнительной власти по управлению финансами, госсобственностью, соцзащитой, лесопромышленным комплексом и охраной окружающей среды. При этом в законопроекте была предусмотрена и возможность выражения депутатами недоверия тем руководителям подразделений обладминистрации,
6
назначение которых они согласовывали .
Два года в Приморском крае не принимался законопроект о Контрольно-счетной палате, внесенный краевой администрацией. Губернатор Приморья дважды накладывал на документ вето. Поводом для разногласий стало предложение исполнительной власти о праве выдвигать кандидатуру председателя Контрольно-счетной палаты не спикером парламента, а главой субъекта Федерации. Поскольку задача ревизоров - проверять расходование бюджетных средств именно исполнительной властью, то выдвижение губернатором лояльной для него кандидатуры председателя Контрольно-счетной палаты могло повлечь за собой неэффективность деятельности данного органа7. Точка в данном споре была поставлена принятием Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» 7 февраля 2011 г.8, где в ч. 2 ст. 6 говорится: «Предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации вносятся в
6 Коммерсантъ - Дальний Восток. 2006. 4 июля.
7 URL:http://www.ng.ru/regюns/2011-04-14/100_sta1:us.html
8 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:
1) председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
2) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее одной трети от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
3) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».
Таким образом, данная конфликтная ситуация в Приморском крае устранена путем принятия федерального закона.
Согласно регламентам многих региональных законодательных органов, вето губернатора должно быть рассмотрено на ближайшей сессии регионального парламента. При этом за преодоление вето должно проголосовать квалифицированное большинство от числа депутатов. При этом если для преодоления вето на обычный закон требуется, чтобы за принятие документа в первоначальном варианте проголосовало две трети депутатского корпуса, то за преодоление вето на изменения в основном законе субъекта Федерации (конституции или уставе) необходимы голоса трех четвертей депутатов парламента. Однако помимо преодоления вето высшего должностного лица есть и другие варианты рассмотрения спорного законопроекта в региональном парламенте.
Предварительное рассмотрение отклоненного губернатором законопроекта может быть поручено профильному комитету законодательного органа, который по итогам рассмотрения данного вопроса может рекомендовать законодательному органу субъекта РФ несколько вариантов: принять закон в прежней редакции; принять закон в редакции, предложенной губернатором; создать согласительную комиссию из представителей законодательного и исполнительного органов; согласиться с отдельными изменениями, предложенными губернатором; согласиться с предложением губернатора о нецелесообразности принятия данного закона.
Однако окончательное решение всегда принимает высший законодательный (представительный орган) субъекта Российской Федерации. Как отмечает А.Н. Чертков: «При повторном рассмотрении закона, отклоненного высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа), законодательный орган вправе:
а) отклонить заключение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования за отклонение заключения в целом или путем голосования по каждой поправке указанного лица;
б) принять все поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования за принятие всех поправок в целом или путем голосования по каждой поправке;
в) принять часть поправок и отклонить остальные поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования по каждой поправке;
г) принять или отклонить часть поправок высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) и одновременно не принять и не отклонить остальные поправки путем голосования по каждой поправке;
д) не принять и не отклонить все поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования
9
по каждой поправке» .
Кроме этого, законодательный орган субъекта Федерации может инициировать внесение проекта федерального закона, если вето губернатора связано с несоответствием регионального закона федеральному или пробелами в федеральном законодательстве. Так например, было с принятым Законодательным собранием Санкт-Петербурга законом, который вводил административные санкции за организацию самовольных парковок на тротуарах, внутриквартальных дорогах, во дворах и других территориях общего пользования. По законопроекту это влекло за собой штраф для граждан в размере от 1 до 5 тыс. рублей, на должностных лиц - от 2 до 10 тысяч, на юридических лиц - от 20 до 50 тыс. рублей. После того, как губернатор наложил вето на данный закон в связи с тем, что административная ответственность за самовольную установку ограждений на проезжей части дорог и тротуарах была уже введена федеральными законами, Комитет по законодательству решил рекомендовать не преодолевать вето губернатора. Вместо этого предложено депутатам Законодательного собрания Санкт-Петербурга подготовить для внесения в Госдуму законодательную инициативу по увеличению штрафов за самовольную установку ограждений на проезжей части и парковку машин на тротуарах10.
9 Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) М.:, Юстицинформ, 2006. С.42.
10 ЦКЬййр://^'^^Ьп.пі/ш:1іс1еіз/2011/01/13/79304^1тІ
156
Одним из выходов из ситуации наложения вето и примером эффективного взаимодействия высшего законодательного органа и высшего должностного лица может стать предложенный высшим должностным лицом субъекта РФ вариант предлагаемого текста законопроекта или поправки в законопроект, который может быть представлен на согласительную комиссию. Так например, в июне 2011 г. вместо отклоненного закона «О порядке проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры» губернатор Санкт-Петербурга предложила принять единый закон о митингах, пикетах и шествиях11. Документ был разработан в соответствии с принятыми в конце 2010 г. поправками в федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», согласно которым порядок проведения публичных акций на объектах транспорта должны устанавливать региональные парламенты.
Таким образом, право вето губернатора можно рассматривать с двух сторон: с одной стороны - как реализацию определенных контрольных полномочий по отношению к региональному парламенту в сфере обеспечения единства правового пространства, выполнения социальных обязательств перед жителями региона и установления сбалансированности и бездефицитности бюджета субъекта Федерации. И с другой стороны - как возможность воспрепятствовать уменьшению своих полномочий или усилению контрольных функций законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Тем не менее, наложение вето губернатором на обсужденный в комитетах и одобренный на заседании законодательного собрания закон, всегда выступает как результат конфликта, недопонимания между двумя ветвями региональной власти, а потому более эффективным будет такое взаимодействие высшего должностного лица субъекта Федерации и его законодательного органа, которое не позволит губернатору применить имеющееся у него право вето.
URL:http://www.echomsk.spb.m/news/poHtika/gubemator-nak>zЫla-veto-na-proekt-
zakona-o-provedenii-massovyh-meropriyatiy-na-obektah-transportnoy-infrastruktury.html
157
