CC BY
74
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 4 (57). С. 114-117.
УДК 347.9
DOI 10.25513/1990-5173.2018.4.114-117
ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НА ПУТИ ПЕРЕМЕН: В ПОИСКАХ НОВЫХ РЕШЕНИЙ
LEGAL REGULATION OF SOCIAL SECURITY IN THE PATH OF CHANGE М. Г. СЕДЕЛЬНИКОВА (M. G. SEDELNIKOVA)
Изменение возраста выхода на страховую пенсию по старости может рассматриваться как старт для смены фундаментальных подходов к регулированию социально-обеспечительных отношений, для пересмотра содержания социальных обязательств, в первую очередь в части соотношения ответственности личности и государства. В краткосрочной перспективе должна быть сформулирована отраслевая парадигма (концепция), отвечающая потребностям общества и личности в современных экономических условиях и обеспечивающая эффективное регулирование социально-обеспечительных отношений.
Ключевые слова: парадигма; пенсионная реформа; пенсионный возраст; социальное обязательство; обязательное социальное страхование; юридическое прогнозирование; оценка пенсионных прав; социально-обеспечительные отношения; эффективность правового регулирования.
Changing of the retirement age can be regarded as a start to change of the fundamental approaches to the regulation of social security relations, to revise the content of social obligations, primarily in terms of the ratio of responsibility of the individual and the state. There is a need to formulate a new special paradigm (concept) that deals with the needs of society and the individual in modern economic conditions and provides effective regulation of social security relations.
Key words: paradigm; pension reform; retirement age; social obligation; social security; legal forecasting; assessment of pension rights; social security relations; effectiveness of legal regulation.
Проект Федерального закона № 489161-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» вызвал очень широкий общественный резонанс, выступил катализатором научных дискуссий, спровоцировал протестные настроения активного и пассивного характера. Это объясняется не только тем, что с его принятием произойдёт изменение возрастных параметров выхода на страховую пенсию по старости. Большинством граждан нашей страны это воспринимается как фактический пересмотр содержания социальных обязательств государства в наиболее важной сфере социального обеспечения - пенсионном обеспечении.
Негативные демографические тенденции, ставшие основной причиной несбалансированности пенсионной системы, не явля-
ются отличительной особенностью исключительно Российской Федерации. Наоборот, значительное число развитых капиталистических стран столкнулись с этой проблемой несколько раньше и предпринимали более или менее удачные попытки выхода из сложившейся ситуации различными способами. Российский законодатель длительное время игнорировал складывающуюся ситуацию. Без внимания оставались научные разработки; практический опыт стран, повысивших пенсионный возраст; статистические данные и актуарные расчёты, свидетельствовавшие о крайне негативных трендах в области пенсионного обеспечения.
Логично следовавшее из пенсионной реформы 2001 г. повышение пенсионного возраста было отложено на неопределённый срок. Предпринятые законодателем в период
© Седельникова М. Г., 2018 114
с 2001 по 2018 г. меры характеризовались крайней хаотичностью и привели к снижению и без того невысокого уровня доверия к пенсионной системе. За это время неоднократно менялась ставка страховых взносов, в том числе в отношении накопительной пенсии; был введён и отменён единый социальный налог; заморожены пенсионные накопления; менялись субъекты, администрирующие сбор страховых взносов, и подходы к определению размера трудовой (страховой) пенсии.
Сегодня вопрос о повышении возраста выхода на пенсию рассматривается как безальтернативный и практически решённый. Тем не менее не следует забывать, что эффект такого решения является краткосрочным и лишь предоставляет отсрочку для выработки новых подходов как к пенсионному, так и к социальному обеспечению в условиях постиндустриального общества, характеризующегося целым рядом существенных отличий, таких как более поздний возраст вступления в трудовую деятельность, увеличение продолжительности жизни, развитие нетрадиционных форм занятости, не сопровождающихся уплатой страховых взносов, и, как следствие, сужением круга застрахованных лиц.
За пределами дискуссии остался вопрос о том, каким образом будет производиться оценка и переоценка приобретённых пенсионных прав застрахованных лиц. Сохранится ли существующая балльная система, о неэффективности которой активно высказывалась Татьяна Голикова, вице-премьер, курирующий с социальный блок? Любые механизмы конвертации пенсионных прав вызывают обоснованные сомнения в их справедливых началах и создают почву для споров и обращений граждан в Конституционный Суд РФ.
С момента введения в действие Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» прошло более 15 лет, но проверка конституционности отдельных положений ст. 30, закрепляющей порядок оценки пенсионных прав, осуществляется по сей день. Так, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ становилось исключение льготного (кратного) порядка исчисления общего трудового стажа и некоторых периодов общест-
венно полезной деятельности, ранее включавшихся в общий трудовой стаж [1]; ограничение отношения среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации в размере не превышающем 1,2 [2]; ограничение расчётного размера трудовой пенсии предельной величиной [3]; порядок подтверждения среднемесячного заработка для определения расчётного размера трудовой пенсии [4] и др. Не во всех случаях Конституционный Суд РФ согласился с доводами заявителей, что не исключает сомнений в справедливости модели конвертации пенсионных прав, избранной законодателем.
Не удивительно, что граждане страны воспринимают сложившуюся ситуацию крайне негативно. Обещание ежегодного повышения размера пенсии на 1 000 руб. в год для многих не является значимым стимулом, особенно с корректировкой на инфляционные ожидания. Тем более что обозначенные бенефициары пенсионной реформы и работники, которым предстоит выход на пенсию на 5 лет позже, относятся к разным группам субъектов. При этом представители всех возрастных групп рассматривают право на пенсию как неотъемлемое, придавая ему статус своеобразного государственного долга, составную часть социального обязательства. Корни этих воззрений связаны как с патерналистским прошлым Советского государства, так и с особенностями российской менталь-ности [5].
Ускоренное повышение пенсионного возраста не только меняет вектор развития социально-обеспечительного законодательства, но и избавляет от патерналистских иллюзий граждан страны, ориентируя их на более высокий уровень ответственности за свою жизнь, здоровье и материальное благополучие. Этой цели, по мнению Правительства РФ, должно послужить преобразование накопительной пенсии в индивидуальный пенсионный капитал, который может быть инвестирован с использованием более рисковых стратегий. При наличии определённого уровня финансовой грамотности, по мнению разработчиков законопроекта, это даст возможность получать накопительную пенсию на 5 лет раньше установленного срока и в размере, соизмеримом со страховой пен-
М. Г. Седельникова
сией. Подобные положения содержались в Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», однако прогнозируемого эффекта они не дали. Сегодня повысить вовлечённость граждан в процесс формирования будущей пенсии можно только при условии повышения уровня экономических знаний, наличие которых позволит выбрать грамотную финансовую стратегию, рассчитанную на длительный срок. В противном случае нас ожидают очередные финансовые пирамиды, принимающие денежные средства по 600 % годовых и исчезающие через непродолжительное время.
Изменения в пенсионном законодательстве с неизбежностью скажутся на рынке труда, повысят риск потери работы для лиц старших возрастных групп. Повышение размера пособия по безработице для лиц предпенсионного возраста в целом может оцениваться как положительная, но явно недостаточная реакция власти на меняющиеся общественные отношения. Нами уже высказывалась позиция, в соответствии с которой сегодняшний уровень развития рынка труда и тесно связанной с ним безработицы требует новых подходов к регулированию данных отношений [6]. По нашему мнению, оптимальным является использование двухуровневой модели социального обеспечения безработных - введение обязательного социального страхования на случай потери работы в сочетании с государственным социальным обеспечением безработных, ориентированным в первую очередь на материальную поддержку лиц с высокой трудовой мобильностью (готовых к переобучению, повышению квалификации и т. п.). Это позволит материально поддержать на приемлемом уровне не только лиц предпенсионного возраста, но и другие категории граждан.
Экстраполируя современные экономические и социальные тренды на социально-обеспечительные отношения в целом, следует акцентировать внимание на прогнозируемых негативных тенденциях [7] и необходимости их предупреждения и преодоления. Являясь последовательным сторонником исключения из числа видов обязательного социального страхования обязательного медицинского страхования, полагаю, что финан-
сирование медицинской помощи должно осуществляться за счёт средств бюджетов различных уровней. Это позволит разгрузить систему обязательного социального страхования, избавить её от избыточных субъектов и участников, существенно снизит административные расходы.
Следуя общему тренду на повышение личной ответственности гражданина, было бы целесообразно в рамках обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством закрепить условно-обязательное страхование лекарственного обеспечения за счёт собственных средств гражданина либо на паритетных основаниях с работодателем.
Увеличение продолжительности жизни в РФ пока не аналогично активному долголетию. Число лиц, нуждающихся в социальных услугах, оказываемых в стационарных учреждениях, имеет тенденцию к росту, и в обозримой перспективе ситуация вряд ли изменится на противоположную. Значительно возросла потребность в стационарных учреждениях социального обслуживания психоневрологического профиля. Попытки государства оптимизировать расходы на социальное обслуживание привели к передаче значительной части обязательств на региональный уровень, что, в свою очередь, привело к значительному разрыву в объёме социальных услуг, доступных на территории различных субъектов федерации.
Обозначенная тенденция имеет долгосрочный характер, и её игнорирование сегодня может привести к серьёзным проблемам организационного и финансового характера через 5-10 лет. Полагаем, что одним из вариантов их решения должно стать введение обязательного социального страхования на случай необходимости постороннего ухода. С учётом прогнозных показателей роста удельного веса численности лиц старших возрастных групп потребность в самостоятельном источнике финансирования этого направления будет расти год от года, и удовлетворение этой потребности не должно ставиться в зависимость от места проживания гражданина - получателя социальных услуг. Модели участия в данном виде обязательного социального страхования могут быть разными. Например, обязательное участие лиц
с доходами, не превышающими определённый уровень, и добровольное участи для лиц с уровнем дохода выше среднего либо предоставление последней категории граждан возможности выбора участия в аналогичном гражданско-правовом страховании. В любом случае откладывать данное решение на продолжительное время неверно: по прошествии тех же 5-7 лет мы можем столкнуться с более серьёзными диспропорциями и нарушением базовых прав граждан.
Критика, раздающаяся в последние годы в адрес обязательного социального страхования, звучит достаточно часто, но достойной замены названному институту предложить так никто и не смог. Основанное на принципах социальной справедливости и солидарности поколений, оно и сегодня может эффективно защищать права граждан нашей страны. Задачей же законодателя должно стать совершенствование системы обязательного социального страхования в соответствии с потребностями меняющихся общественных отношений.
1. По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан : Постановление Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. № 2-П. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Кадыковой Нины Степановны на нарушение её конституционных прав положениями пунктов 2, 4 и 6 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» : Определение Конституционного Суда РФ от 21 октября 2008 г.
№ 622-О-О. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фокина Валерия Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 и положениями статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» : Определение Конституционного Суда РФ от 19 июля 2016 г. № 1482-О. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. По запросу Андроповского районного суда Ставропольского края о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» : Определение Кон -ституционного Суда РФ от 4 апреля 2017 г. № 696-О. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. См., например: БутинД. О заслуженном и удостоверенном. Пенсия в русской картине мира // InLiberty. - Электрон. журн. - 2018. -12 сент. - URL: https://www.inliberty.ru/article /pension-status/ (дата обращения: 29.09.2018).
6. Седельникова М. Г. Социальное обеспечение безработных через призму организационно-правовых форм: в поисках новой модели // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2017. - № 4. - С. 118-121.
7. Вопросы юридического прогнозирования и стратегического планирования в правотворческой деятельности поднимались в значительном количестве работ ведущих учёных. См., например: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ю. А. Тихомирова. - М., 2010. -732 с.; Тихомиров Ю. А. Право: прогнозы, риски. - М., 2015. - 240 с.; ЗалоилоМ. В. Стратегическое планирование в обеспечении эффективности правотворчества // Журнал российского права. - 2018. - № 4. - С. 43-52; Агамиров К. В. Юридическое прогнозирование как фактор совершенствования российской правовой системы // Журнал российского права. - 2018. - № 8. - С. 25-36.
