CC BY
381
ния, статистики и решения вопроса, были ли реализованы на практике судебные решения, вынесенные по ходатайствам правоохранительных органов;
6) определения механизма уведомления лиц, в отношении которых проводились неправомерные негласные ОРМ или иные следственные действия;
7) порядка принесения жалоб граждан на решения и действия (бездействие) оперативно-розыскного органа, а также сообщений о фактах проведения следственных действий без судебного решения (в случаях, не терпящих отлагательства) и иных случаях незаконных действий.
Э.В. Тапапина
ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В ПРАКТИКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Основные права и свободы, право на информацию гражданина и человека в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ, что соответствует международным нормам о правах человека и гражданина. Часть 4 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, определяет формы реализации права на информацию1, принципы свободы информации2. На наш взгляд, проблема принципа свободы информации затрагивается в федеральных законах по информации, но как конституционный принцип нуждается в развитии и нормативном оформлении. Это придало бы особый вес открытости органов государственной
Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН. " Статья подготовлена при поддержке РФФИ. Проект № 10-06-00003.
1 См.: Банило И.Л. Информационное право. М., 2009. С. 132.
2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 245.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2012
власти и существенно повлияло на ход административной реформы.
Как представляется, лучше понять смысл конституционных положений о праве на информацию помогают акты Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ). Право на информацию может реализовываться в режиме публичного и частного права (к примеру, доступ к социально значимой информации подчинен публично-правовому режиму). Проанализируем основные категории дел, рассмотренных КС РФ по данной проблематике.
Право на информацию в свете обращений в КС РФ граждан и организаций
В эту категорию чаще всего попадают дела, касающиеся доступа к информации, связанной с деятельностью акционерных обществ. КС РФ выработал правовую позицию, согласно которой информация об акционерном обществе должна быть доступна его акционерам, но в режиме частного права. Так, в определении КС РФ от 18 июня 2004 г. № 263-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Симакова Сергея Ивановича на нарушение его конституционных прав абзацем первым пункта 1 статьи 91 Федерального закона "Об акционерных обществах"»3 косвенно признается, что ст. 29 Конституции РФ не может быть нарушена законно установленными в рамках гражданского права ограничениями оборота информации. Норма, в соответствии с которой к документам бухгалтерского учета и протоколам заседаний коллегиального исполнительного органа имеют право доступа акционеры (акционер), обладающие в совокупности не менее 25% голосующих акций общества, «не может рассматриваться как нарушающая конституционный принцип равенства, поскольку это обусловлено спецификой соответствующих правовых отношений и поскольку вступление в акционерное общество в качестве акционера является добровольным, т.е. предполагающим свободное волеизъявление заранее осведомленного обо всех ограничениях лица».
3СЗ РФ. 2011. №8. Ст. 1202.
Данный подход был подтвержден и в определении КС РФ от 18 января 2011 г. № 8-О-П «По жалобе ОАО «Нефтяная компания «Роснефть» на нарушение конституционных прав и свобод положением абзаца первого пункта 1 статьи 91 Федерального закона "Об акционерных обществах"»4: «Подобное правовое регулирование - с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - отвечает целям обеспечения информационной открытости хозяйственной деятельности акционерного общества и возможности реализации всеми его участниками своих прав, а также обеспечения необходимого баланса прав и законных интересов всех заинтересованных лиц в процессе предпринимательской деятельности акционерного общества и тем самым публичного интереса в развитии акционерного общества в целом. Соответственно оспариваемое заявителем законоположение само по себе не может рассматриваться как нарушающее в конкретном деле его конституционные права, перечисленные в жалобе».
В то же время КС РФ признал, что доступ к информации о деятельности акционерного общества может порождать споры между акционером и органами управления акционерного общества, которые «в любом случае подлежат разрешению в судебном порядке. Этим не исключается правомочие федерального законодателя внести изменения в действующее правовое регулирование отношений по обеспечению доступа акционеров к документам акционерного общества, в том числе в части конкретизации возможных возражений в зависимости от характера документов, доступа к которым требует акционер, количества имеющихся у него акций и иных факторов, а также установить особенности судебной процедуры по такого рода спорам».
Из принципа профессионализма в предпринимательской деятельности и сознательного отказа акционеров от некоторых прав исходил КС РФ и в определении от 2 марта 2000 г. № 38-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан J1.A. Межерицкой, A.A. Аксеновой, Е.П. Горбуновой и H.A. Стяговой на нарушение их конституционных прав положением абзаца шестого части одиннадцатой пункта 3 статьи 8 Федерал ьно-
4 СПС «КонсультантПлюс». 68
го закона от 22 апреля 1996 года "О рынке ценных бумаг"»5. Сведения об акционерах, содержащиеся в реестре ценных бумаг, по сути, не признаны информацией о частной жизни граждан. «Оспариваемая норма не исходит из общедоступности этих сведений для любых заинтересованных лиц, а закрепляет право на их получение лишь теми зарегистрированными в системе ведения реестра владельцев и номинальных держателей ценных бумаг, которые владеют более чем одним процентом голосующих акций акционерного общества, т.е. регламентирует раскрытие этой информации исключительно для самих акционеров при аккумулировании ими определенного пакета акций. Доступ к данным, содержащимся в реестре акционеров, является неотъемлемой частью общего права акционера (особенно имеющего существенное количество акций) на получение информации о делах акционерного общества, включая сведения о других акционерах. В его основе лежат право собственности на акции, необходимость защиты акционером своих законных прав и интересов. В более широком плане раскрытие информации о владельцах именных ценных бумаг выражает фундаментальный принцип функционирования современного фондового рынка - его информационную прозрачность, соблюдение которого является важнейшей гарантией защиты прав инвесторов, вкладывающих средства в ценные бумаги, и прежде всего самих владельцев ценных бумаг». Согласно выводу КС РФ, «во взаимоотношениях акционеров друг с другом и с акционерным обществом, складывающихся в рамках акционерного общества в связи с владением его ценными бумагами, сведения об имени (наименовании) и о количестве, категории и номинальной стоимости акций, принадлежащих акционерам, имеют характер деловой информации и не могут быть отнесены к личной или семейной тайне, к сфере исключительно частной жизни».
Таким образом, осуществляя экономическую деятельность, граждане добровольно подчиняют себя гражданско-правовым нормам и даже корпоративному регулированию. Право на информацию в данной сфере если и находится под защитой Конституции РФ, то лишь через множество посредников в виде ГК
5 СПС «КонсультантПлюс».
69
РФ и других законов, а также законно принятых локальных актов.
Право на экологическую информацию
Пожалуй, из социально значимой информации наиболее очевидно право на экологическую информацию, которому посвящена ст. 42 Конституции РФ («Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением»). Так, в определении КС РФ от 15 июля 2010 г. № 931-0-0 «По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса РФ, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"»6 подчеркивается, что экологическая информация относится не только к природным, но и к рукотворным объектам. Тем самым требования об охране окружающей среды, предполагающей в числе прочего предотвращение негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, применимы и к городской среде. Эта позиция получила дальнейшее развитие в определении КС РФ от 30 сентября 2010 г. №1421-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе"»7. Суд указал, что в Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) провозглашено, что экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне; на национальном уровне каждый человек имеет доступ к
6 Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 2,
7 Там же.
70
информации, касающейся окружающей среды, которая находится в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессе принятия решений (принцип 10). Соответствующее этому требованию положение Конституции РФ о праве каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды предполагает право как отдельных индивидов, так и объединений граждан, в том числе территориальных объединений, а также коренных малочисленных народов на доступ к значимой для них полной и объективной информации о состоянии окружающей среды. «Причем право каждого владеть полной и объективной информацией о состоянии окружающей среды распространяется не только на уже функционирующие объекты, но и на проектируемые».
Таким образом, право на экологическую информацию, будучи удачно сформулированным в конституционном тексте, трактуется КС РФ в полном соответствии с международными стандартами. По большому счету, право на экологическую информацию носит абсолютный характер, что не исключает возможности ее засекречивания с переводом под особый режим оборота.
Право органов власти на засекречивание информации
Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Ее содержание предполагает два «ограничителя» в обороте информации: 1) использование незаконных способов ее производства и оборота и 2) особый режим информации, отнесенной к государственной тайне. Часть 1 ст. 24 («Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются») добавляет третье ограничение - особый режим персональных данных.
Постановление КС РФ от 27 марта 1996 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ от 21 июля 1993 года «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и
А.К. Никитина»8 демонстрирует причины «засекречивания» информации государством. «Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, в то же время предусматривает, что федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (статья 29, часть 4). Такое решение вызвано необходимостью защиты суверенитета России, обеспечения ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и права на информацию. Исходя из этого законодатель вправе устанавливать перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, регулировать отношения, связанные с их рассекречиванием и защитой, определять порядок допуска и доступа граждан к таким сведениям». Таким образом, отнесение информации к государственной тайне осуществляется на основании федерального закона (правда, согласно ст. 9 Закона РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» данными полномочиями наделены руководители органов государственной власти, перечень которых утверждается Президентом РФ).
Тем не менее обращения в КС РФ показывают, как засекречивание информации рикошетом отражается на осознании граждан своих прав. К примеру, определением КС РФ от 26 мая 2011 г. № 662-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ильина Александра Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 13 приложения 3 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2000 год», пункта 8 приложения 4 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год», пункта 5 приложения 9 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год», части первой статьи 97 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к нему, части первой статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и подпункта 37 пункта 1 прило-
"СЗРФ. 1996. № 15. Ст. 1768. 72
жения 20 к нему»9 оспариваемые в жалобе приложения были признаны законодателем секретными. Они содержат основные показатели государственного оборонного заказа, утверждаемого в дальнейшем по объему финансирования этого заказа Правительством РФ в установленном законодательством РФ порядке и в пределах предусмотренных законом расходов. Однако Суд посчитал, что «режимом секретности приложений не нарушалось право заинтересованных военнослужащих на получение информации о законодательно установленном размере денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка, поскольку такая информация доводилась до их сведения ведомственными актами Министерства обороны Российской Федерации, а выплата компенсации производилась на основании ежемесячных приказов командиров войсковых подразделений (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2004 года № 349-0)».
Данная и аналогичные ей ситуации возникают на основе недостаточной осведомленности граждан о действии законодательства.
Еще более удивительный факт мы узнаем из определения КС РФ от 16 июля 2009 г. № 1038-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дмитриева Дмитрия Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 10 Закона Российской Федерации "О государственной тайне"»10. На основании приказа Министерства транспорта РФ от 10 ноября 2007 г. № 5 некоторая информация, содержащаяся в генеральном плане г. Иркутска, относится к картографической информации с грифом «Секретно», что судом общей юрисдикции квалифицировано как государственная тайна. Не вторгаясь в суть спора, КС РФ указал, что «отнесение нормативных актов муниципального образования, в котором проживает заявитель, к категории секретных связывалось с ограничением широкого доступа к картографической, а не экологической информации». Заметим, что в данном деле заявитель основывался на ст. 24
9 СПС «КонсультантПлюс».
10 СПС «КонсультантПлюс».
73
(ч. 2) Конституции РФ, которая обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Заявителю было отказано в принятии жалобы к рассмотрению на том основании, что генеральный план не затрагивает непосредственно права и свободы заявителя, тогда как план содержит социально значимую информацию. Однако в Конституции РФ не говорится о свободном доступе к социально значимой информации, если только она не связана с охраной окружающей среды и другими сведениями, не подлежащими ограничению доступа. Выходит, что формальное право законодателя на засекречивание информации КС РФ воспринимает априори, не рассматривая процедуру его реализации.
Право па ознакомление с информацией, непосредственно затрагивающей права и свободы
В практике КС РФ данное направление представлено в основном делами, связанными с ознакомлением с информацией в рамках уголовно-процессуального законодательства. Его решения основываются на ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ. Данная конституционная норма настраивает нас на два возможных ограничения права на информацию: 1) органы власти предоставляют доступ к информации, только непосредственно затрагивающей права и свободы граждан; 2) такой доступ может быть ограничен законом, в частности, речь идет об информации ограниченного доступа, но, возможно, и об иной информации. В определении КС РФ от 12 мая 2003 г. № 173-0 «По жалобе гражданина Коваля Сергея Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями статей 47 и 53 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»11 говорится, что в силу непосредственного действия указанной конституционной нормы любая затрагивающая права и свободы гражданина информация (за исключением сведений, содержащих государственную тайну,
11 СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2872. 74
сведений о частной жизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью) должна быть ему доступна, при условии, что законодателем не предусмотрен специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты. Соответственно «отказ защитнику в ознакомлении с документами, которые подтверждают законность и обоснованность применения к подозреваемому или обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу, не может быть оправдан интересами следствия или иными конституционно значимыми целями, допускающими соразмерные ограничения прав и свобод (статья 44 часть 3 Конституции Российской Федерации)».
В определении КС РФ от 18 января 2005 г. № 39-0 «По жалобе гражданина Часовских Сергея Владимировича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 416 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»12 Суд еще раз подчеркнул, что ограничение права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, допустимо лишь в соответствии с федеральным законом, устанавливающим специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием, в том числе наличием в ней данных, составляющих государственную тайну, конфиденциальных сведений, связанных с частной жизнью, со служебной, коммерческой, профессиональной, изобретательской деятельностью. «Вся иная информация, которая, исходя из Конституции РФ и федеральных законов, не может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа, в силу непосредственного действия ст. 24 (ч. 2) Конституции России должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты».
12 Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 4.
75
Таким образом, роль КС РФ в толковании уголовно-процессуального законодательства в плане доступа к информации неоспорима.
Защита персональных данных
Определением КС РФ от 29 января 2009 г. № З-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Глушкова Николая Петровича на нарушение его конституционных прав статьями 3, 5, 6 и 9 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и статьями 8 и 9 Федерального закона «О персональных данных"»13 подтверждается особый правовой режим информации, содержащей персональные данные. «Конституции Российской Федерации допускает возможность установления в отношении той или иной информации специального правового режима, в том числе режима ограничения свободного доступа к ней со стороны граждан. Исключение информации, относящейся к персональным данным, которая была запрошена заявителем, из режима свободного доступа полностью соответствует предписаниям статьи 24 (ч. 2) Конституции РФ. В противном случае под угрозой оказалось бы гарантированное статьями 23 (часть I) и 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации право на неприкосновенность частной жизни».
Исходя из той же правовой позиции, КС РФ признал, что действие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности судов, содержащей персональные данные (определение от 16 декабря 2010 г. № 1626-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Га-ланиной Елены Валерьевны на нарушение ее конституционных прав положением пункта 3 части 4 статьи 2 Федерального закона
13 СПС «КонсультантПлюс». 76
"Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"»14).
Однако данная конституционная норма не предусматривает полного запрета доступа к любой информации, содержащей персональные данные. Некоторые субъекты имеют право на доступ к ней, и они должны быть непосредственно поименованы в законе. Зачастую законодатель «забывает» отнести к их числу адвокатов. Такой случай рассмотрен в определении КС РФ от 17 июня 2008 г. № 434-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузьминых Константина Сергеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 10 Таможенного кодекса Российской Федерации»15.
Статья 24 (ч. 2) Конституции РФ не определяет порядок и условия реализации гарантируемого ею права - это компетенция федерального законодателя, который, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов, вправе установить разные уровни гарантий и степень возможных ограничений права на получение информации при условии соразмерности таких ограничений конституционно признаваемым целям их введения (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). При этом, как указал КС РФ в постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана»16, ограничение права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, допустимо лишь в соответствии с федеральным законом, устанавливающим специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием, в том числе наличием в ней данных, составляющих государственную тайну, конфиденциальных сведений, связанных с частной жизнью, со служебной, коммерческой, профессиональной, изобретательской деятельностью.
Федеральный законодатель «не называет адвокатов в числе лиц, запросы которых о предоставлении информации, составляющей коммерческую тайну, являются обязательными для обла-
14 СПС «КонсультантПлюс».
15 Вестник Конституционного Суда РФ. 2008 г. № 6.
16 СЗ РФ. 2000 г. № 9. Ст. 1066.
77
дателей данной информации, а также для государственных и муниципальных органов, которым она стала известна в силу выполнения ими своих функций».
Право органов публичной власти на отказ в предоставлении информации
В принципе право органов власти отказать в предоставлении информации о своей деятельности противоречит самой свободе информации. Однако законодательство должно предусматривать основания для отказа в предоставлении информации, относимой законом к конфиденциальной, в силу ее принадлежности другим субъектам. Поскольку право на информацию имеет конституционную основу, логично было бы искать предпосылки таких оснований в самой Конституции. Статьи 24 и 29 в качестве этих оснований называют закон.
Практика КС РФ в целом подтверждает это. Но имеется решение, не вписывающееся в общую логику. Речь идет об определении КС РФ от 15 апреля 2008 г. № 287-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Павлова Ивана Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 3 статьи 6 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и пунктом 1.2 Положения о порядке общения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти»1 . Пункт 1.2 указанного Положения предусматривает, что к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Таким образом, федеральные органы исполнительной власти могут самостоятельно определять критерии отнесения имеющейся у них информации к категории ограниченного доступа. Однако КС РФ посчитал, что, несмотря на то, что законы не предписывают напрямую Правительству РФ определять информацию ограниченного доступа, «в то же время не исключают осуществление
17 СПС «КонсультантПлюс». 78
им нормативного правового регулирования отнесения информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций к информации ограниченного служебного распространения, не являющейся секретной, что соответствует конституционной обязанности Правительства Российской Федерации обеспечивать эффективную реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти». Напомним, что режим служебной информации определен постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в фе-
,о
деральных органах исполнительной власти» .
На наш взгляд, нарушение конституционной нормы в виде ограничения оборота информации на уровне подзаконных актов здесь имеет место. Следует обратить внимание на такое «отклонение» в оценке Судом возможности не предоставлять информацию. Речь идет об определении КС РФ от 24 февраля 2011 г. № 203-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаниной Елены Валерьевны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 20 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"»19. Оспариваемая норма наделяет судебные органы, органы судейского сообщества правом не предоставлять информацию о деятельности судов по запросу, если эта информация опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальных сайтах судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента. Таким образом, судебные органы обладают диспозитивным правом, зависящим от усмотрения должностных лиц, по предоставлению опубликованной информации. Суд, основываясь на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, посчитал, что «оспариваемая норма, как предполагающая наличие у судов права предоставлять гражданам по их запросу информацию, доступ к которой обеспечен иными способами, направлена на реализацию права граждан на получение информации и не
18 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3165.
19 СПС «КонсультантПлюс».
может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявительницы».
В постановлении КС РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-11, как представляется, высказана иная (и правильная) правовая позиция, не учтенная в рассмотренных выше определениях. Конституция РФ предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако согласно ч. 3 ст. 55 данное право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения.
«Из этого требования вытекает, - отметил Суд, - что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягапи бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц (выделено мной. - Э.Т.), и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и статье 45 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом».
Кстати, отказ в предоставлении информации органами власти не так уж и безнаказан. Граждане уже пытаются получить соответствующее возмещение в судах и даже обосновать это свое право перед КС РФ. Правда, предпринятая попытка оказалась неудачной, поскольку была неправильно обоснована (определение КС РФ от 14 июля 2011 г. № 897-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фейтлихера Леонида Натановича на нарушение его конституционных прав статьями 150 и 151 Гражданского кодекса Российской Федерации»20). Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, было отказано в удовлетворении требований заявителя к Роскомнадзору и его территориаль-
20 СПС «КонсультантПлюс» 80
ному управлению, а также к Министерству финансов РФ в лице регионального управления Федерального казначейства о компенсации морального вреда, причиненного незаконным бездействием в виде непредоставления информации.
КС РФ со ссылкой на ст. 150 «Нематериальные блага» и ст. 151 «Компенсация морального вреда» ГК РФ указал, что в ходе рассмотрения дела не было установлено, что бездействием Роскомнадзора и его территориального управления в части непредоставления J1.H. Фейтлихеру возможности ознакомиться в полном объеме с материалами проведенной по его обращению проверки публикаций средств массовой информации и снять фотокопии, ранее признанным незаконным решением суда общей юрисдикции, были нарушены какие-либо личные неимущественные права истца либо другие принадлежащие ему нематериальные блага. Заявитель попытался признать эти статьи ГК РФ противоречащими Конституции РФ, что, конечно, юридически ошибочно, на что и указал КС РФ.
Решения КС РФ являются источником российского права21, чем обусловлено их исключительное значение в толковании конституционных норм. К сожалению, Конституция РФ не содержит нормативного определения принципа информационной открытости государственного управления, или более узко, информационной открытости деятельности органов власти.
Ранее автором обосновывались составные элементы открытости и прозрачности государственного управления22 и высказывалась идея утверждения принципа открытости государственного управления. Ведь именно отсутствием конституционного закрепления принципа открытости государственного управления можно объяснить парадоксальные пассажи в практике КС РФ, легализующие секретную информацию на уровне подзаконных актов или даже возможность административного усмотрения в
21 См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. М., 2003. С. 83.
22 Талапина Э.В. Институты информационного права в условиях административной реформы // Информационные технологии: инновации в государственном управлении / Отв. ред. Е.В. Алферова, ИЛ. Бачило. М., 2010. С. 61-62.
6-2045 81
решении вопроса о доступе к информации. Кроме того, и в самой Конституции РФ, и при ее толкованиях практически не учитывается разница между публично-правовыми и частноправовыми режимами информации.
Безусловно, под влиянием глобальных тенденций и проводимой административной реформы законодательство России постепенно развивается. Однако право на информацию, в том числе на социально значимую, по-прежнему нередко рассматривается только в аспекте реализации субъективного права гражданина, безотносительно к проникающей в законодательство концепции «хорошего управления», где центр тяжести предоставления информации переносится на органы власти, это становится их обязанностью, выполняемой вне зависимости от наличия запросов. В процессе дальнейшего совершенствования административной реформы этот вопрос мог бы получить достойное внимание.
В.Н. Монахов"
МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВА ЗНАТЬ.
ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ И ИНСТИТУАЛИЗАЦИИ"
Право знать. Роль и значение
Всякая власть имеет тенденцию развращать ее носителей, причем абсолютная власть развращает абсолютно. Практические проявления этой политико-психологической закономерности, включенной в научный оборот английским историком и политическим деятелем XIX в. лордом Эктоном (John Acton), век за веком побуждают лучшие умы рода человеческого разрабатывать меры политико-правовых противодействий беде развращения властью.
* Советник юстиции 1-го класса, старший научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН, заместитель председателя Палаты медиа-аудитории Общественной коллегии по жалобам на прессу.
" Статья подготовлена при поддержке РФФИ. Проект № 10-06-00003. 82
