CC BY
168
Смолькова Антонина Владимировна
заместитель начальника правового управления администрации муниципального образования город Краснодар _(тел. 88612583596)
Право муниципальной собственности в России: истоки законодательного регулирования, современное состояние и перспективы
Аннотация
В своей работе автор рассматривает институт права собственности, оценивает его состояние и перспективы развития, анализирует современное понимание права собственности, вносит в него поправки и коррективы.
Аnnotation
In the work an author examines the institute of right of ownership, estimates his state and prospects of development, analyses the modern understanding of right of ownership, brings in amendments and korrektivy in him.
Ключевые слова: право собственности, имущество, собственность, муниципальное имущество, муниципалитет.
Key words: right of ownership, property, propert, municipal property, municipality.
ЧЩ то обеспечивает собственность ■ главным образом? Не метафизическое понятие о справедливости судной,ноточность исполнения1.
М.М. Сперанский Право собственности ассоциируется в современной России с понятием «частная собственность» что является отражением по меткому выражению С.В. Полениной «частноправовой» крена в процессе развития системы права и системы законодательства»2. Всякого рода публичная собственность рассматривается как основной источник формирования частной собственности, ее обвиняют в неэффективности, ненадлежащем выполнении возложенных функций. Не является исключением и муниципальная собственность.
Одной из существенных черт собственности является то, что в результате реализации отношений собственности возникает эффект удовлетворения потребностей индивидов, обладающих определенными правами в отношении блага. Законодатель, вмешиваясь в этот процесс, путем установления определенных «правил игры» вли-
яет на возможность эффективного использования тех или иных объектов права собственности, делая иногда их абсолютно недоступными либо абсолютно незащищенными.
Муниципальная собственность является особенно уязвимой в силу своих отличительных черт:
1) неспособность совладельца муниципальной собственности продать или передать свою долю участия в ней, а также уклониться от обладания ею, единственным способом уклонения от обладания данным видом собственности является изменение места жительства;
2) отсутствие тесной связи между поведением индивидуальных совладельцев муниципальной собственности и результатами ее использования;
3) меньшая заинтересованность в контроле за использованием имущества, что создает условия для злоупотребления бюрократического аппарата своим положением в личных интересах;
4) отсутствие надежного способа выявления общественного интереса.
Таким образом, задачей законодателя является, с одной стороны, обеспечение равной доступности всем членам общества к объектам му-
1 Сперанский М.М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.).
2 Поленина С.В. Взаимодействия системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1990. № 9.С. 8.
137
ниципальной собственности, с другой стороны -ограничение органов местного самоуправления, наделенных в силу действующего законодательства правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в принятии решений не соответствующих интересам большинства населения.
Институт муниципальной собственности существует в системе российского права сравнительно непродолжительное время, не смотря на то, что имущественные отношения, связанные с принадлежностью имущественных благ территориальным коллективам существовали и развивались в течение длительного периода.
В качестве прообраза муниципальной собственности Д.Г. Грязнов, например, предлагает выделять общинную собственность и собственность земских учреждений, утвержденных Иваном IV в ходе проведения земской реформы1. В 1785 г. Екатерина II в ходе реформы местного управления издала Грамоту на права и выгоды городам Российской империи, в которой впервые на законодательном уровне было введено понятие «градского общества» как юридического лица, которому могла принадлежать недвижимая собственность, в виде общественной городской земли и зданий. Важной новеллой было указание на «город» как на субъект права. С 1785 г. городская собственность стала приобретать характер общественной, а не частно-общинной.
Позднее нормы, оформляющие институт, который в настоящее время принято называть «муниципальной собственностью» были включены в различные части Свода законов Российской империи - Городовое положение, Свод учреждений и уставов строительных, Свод законов гражданских, Свод законов межевых, Свод учреждений и уставов лесных и др.
Статья 414 Свода законов гражданских предусматривала существование «общественных имуществ», к которым относились:
1) «имущества, дворянским обществам принадлежащие»;
2) «имущества, городам и городским обществам принадлежащие»;
3) «имущества, принадлежащие обществам сельских обывателей»;
4) «имущества, приобретенные именем земства земскими учреждениями».
Таким образом, субъектом права собственности выступали особые юридические лица - зем-
ства, города и сельские общества, Е.В. Васьков-ский, в своем учебнике гражданского права, рассматривая различные виды юридических лиц, относит их к корпорациям. Выделяя следующие их особенности2:
1) корпорация возникает только на основании закона, в то время как иные юридические лица могут возникать из договора;
2) организация корпорации определяется законом, иных лиц - договором между членами;
3) имущество корпорации считается принадлежащим воображаемому лицу3, в связи с чем члены корпорации могут вступать в ней в сделки, являясь по отношению к ней посторонними лицами;
4) доходы и расходы корпорации относятся к ее имуществу в целом, не обременяя ее членов;
5) существование корпорации не зависит от воли ее членов;
6) после прекращения существования корпорации имущество корпорации не подлежит разделению между ее членами.
Проводя различие между корпорациями и учреждениями он указывает, что «в корпорациях олицетворяется союз, в учреждениях - имущество»4. Представляется, что идея «города-корпорации» не утратила своей актуальности и в настоящее время. Во всяком случае, она позволяет решить ряд законодательных трудностей, не привлекая конструкцию, основанного на праве оперативного управления учреждения, которая в настоящее время заложена в ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Перечисляя в ст. 414 Свода законов гражданских «имущества городам и городским обществам принадлежащие» законодатель упомянул особо: городские земли, леса, мельницы и другие угодья, как внутри города, так и вне его, отведенные городам, выгоны и городские доходы.
Быстрый рост населения городов в 19 в. сделал актуальным строительство новых объектов -водопровода, канализации, мостовых, уличного освещения, объектов социальной сферы (больниц, богадельни, училища, народные дома и др.). К концу 19 в. крупные города были уже крупными собственниками, в том числе обладали значительной земельной собственностью. Так Москва к концу 1915 г. владела имуществом общей стоимостью 233 млн руб. Городские и губернские
1 Сборник научных трудов юридического факультета. Выпуск 4. Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. 271 с. ISBN 5-92960222-0 © Северо-Кавказский государственный технический университет http://www.ncstu.ru
2 Васьковский Е.В. Учебник гражданского права. Выпуск 1 С.-Петербург, издание юридического книжного магазина Н.К. Мартынова, типография контрагентства железных дорог, 1894 г. С. 70.
3 Автор придерживался теории олицетворения, основным понятием которой является фикция юридического лица.
4 Васьковский Е.В. Учебник гражданского права. Выпуск 1 С.-Петербург, издание юридического книжного магазина Н.К. Мартынова, типография контрагентства железных дорог, 1894 г. С. 71.
_138
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
города не отставали в приобретении имущества от столичных городов. Л. Писарькова приводит данные, что в начале 20 в. трамваи имели 32 города, электрическое освещение - 86, газовое -33, водопроводы - 204 города1.
Городские сообщества в начале 20 в. стали также создавать собственные предприятия, которые осуществляли обслуживание городского хозяйства и приносили ощутимый доход. Так Д.Д. Семенов упоминает, что петербургские предприятия и другое принадлежащее городу имущество, приносили порядка 5 млн рублей дохода, что составляло 1/3 всех доходов городской кас-
сы2.
Однако развитие этого института было прервано Первой мировой войной, а затем и революцией.
На месте прежних органов самоуправления были созданы местные советы. Понятие «муниципальная собственность» использовалось в законодательстве, так в ст. 52 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. установлены различные виды собственности, а именно - «государственная (национализированная и муниципальная)». Таким образом, местные Советы
распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение объектами, «переданными на их баланс», было существенно ограниченно именно потому, что они являлись собственностью не местных Советов, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало правом владения, пользования и распоряжения ими и в любой момент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского или центрального государственного органа.
Существо отношений собственности в советском государстве хорошо проиллюстрировал в своем стихотворении «Быль-небылиц» детский писатель Самуил Маршак:
- Чей это дом? Который дом?
- А тот, где надпись «Гастроном»
И на стене газета.
- Ничей, - ответил пионер.
Другой сказал: - СССР.
А третий: - Моссовета3.
Процесс политических преобразований в обществе вызвал к жизни институт местного самоуправления, который с необходимостью потребовал формирования законодательных положений о праве муниципальной собственности. Первым законом, посвященным вопросам местного са-
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС моуправления стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», которым было введено понятие «коммунальной собственности». Муниципальная собственность впервые была упомянута в Законе РФ от 6 июля 1991 № 1550-! «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 37 указанного Закона муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории.
Важным этапом формирования объектного состава муниципальной собственности стало принятие Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
С принятием Конституции РФ 1993 г. муниципальная собственность получила конституционное закрепление.
Исторический анализ законодательства позволяет сделать вывод о преимущественно публично-правовых методах регулирования данного института. Современный законодатель также склоняется к этому методу. В связи с проводимой с 2003 г. реформой местного самоуправления и принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее - 131-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы гражданского законодательства(частного права)оказались «потеснены» положениями административного законодательства (публичного права) с присущим ему распорядительным типом правового регулирования. В настоящее время законом установлен исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
Законом установлен ряд принципиальных положений, влияющих на содержание института права муниципальной собственности.
Во-первых, перечень имущества носит закрытый характер.
Во-вторых, последствием приобретения права собственности на имущество, не входящее в перечень,является возникновение у муниципалитета обязанности перепрофилировать его либо прекратить право собственности на него.
1 Писарькова Л. Право правом, но инициатива - мотор. Взгляд историка на муниципальную собственность в России // Муниципальная власть, 2005. № 1. С. 104.
2 Семенов Д.Д. Городское самоуправление (очерки и опыты) СПб., электро-типография Н.Я. Стойковой, 1901 г. С. 275.
3 Маршак С.Я. Избранное. М., 1964. С. 234.
139
В-третьих, особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества должны устанавливаться федеральным законом1.
Вместе с тем, действующее гражданское законодательство не устанавливает каких либо изъятий в отношении объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Из положений ГК РФ следует, что любые объекты гражданских прав могут относиться к муниципальной собственности. Они подразделяются на объекты, закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, и объекты казны. По мнению комментаторов ГК РФ Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина: «Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления»2. Однако это полезное положение нигде в законодательстве не закреплено. Не решен вопрос, какое имущество может быть передано в хозяйственное ведение муниципальному предприятию или в оперативное управление учреждению, а какое - нет.
Общая система объектов права собственности, представленная в ст. 128 ГК РФ, а также выделение в ст. 215 ГК РФ имущества закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение и средств местного бюджета и иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями (казны) не решают проблемы защиты муниципального имущества (по крайней мере его части) от произвольного использования в интересах одного или нескольких лиц в ущерб интересам муниципального образования, т.е. не закрепляется приоритета публичного интереса.
Анализ закона 131 -ФЗ позволяет сделать следующие выводы.
1) Вопросы местного значения, например, го-
родского округа содержащиеся в ст.16 Федерального закона различны по объему, формулируя их, законодатель не обоснованно выделяет вопросы, связанные с «организацией» тех или иных работ3, «обеспечением» решениях тех или иных вопросов, «созданием условий» для отдыха, обслуживания и т.д; отсутствуют разграничения между вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления в том значении, в каком они содержатся в ст.17 Федерального закона4, иначе говоря, происходит смешение компетенции с правомочиями собственника.
2) Среди вопросов местного значения выделяются как полномочия обеспеченные имуществом, так и полностью не обеспеченные.
3) Используемое в Федеральном законе понятие имущества не соответствует выработанному отечественными цивилистами, и воспринятому на всем пространстве бывшего СССР, понятию имущества.
Представляется, что все сказанное является иллюстрацией конфликта между широким понятием объекта права собственности, в публичном (конституционном) прав и более строгим частноправовым понятием. Как это ни парадоксально, конституционное понятие объекта в России служит скорее защите частных интересов, так как защищает возможно большее количество имущественных ценностей частных лиц от вмешательства государства.
Представляется, что решение данного конфликта может быть найдено на законодательном уровне путем введения в гражданское законодательство деления муниципального имущества на несколько категорий.
Еще римляне делили публичные вещи на несколько категорий, в зависимости от функций:
res in usu publico, вещи в общественном (публичном) пользовании, которые эксплуатируются членами общества как гражданами (реки, порты, дороги, театры, стадионы и прочее);
вещи, которые служат специфическим целям государства и изъяты из непосредственного использования гражданами (казна, военное снаряжение и прочее);
вещи, являющие объектом коммерческой деятельности государства (ager publicus - публич-
1 В комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», подготовленном коллективом авторов для системы ГАРАНТ, 2005 г. указывается, что данная норма «... определяет, что особенности регулирования муниципальной собственности устанавливаются только Федеральным законодательством».
2 Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3-х тт. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. (под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина). «Юрайт-Издат», 2006 г.
3 См. например: 23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
4 См. например: 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.
_140
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
ный земельный фонд).
В настоящее время законодательство большинства стран выделяет также целый перечень имущества, которое не может находиться в чьей либо частной собственности, в чьем либо личном использовании. Эти объекты например, в станах романского континентального права именуются имуществами общего пользования (ces biens d'utilite publique).
Данная категория во многих странах введена и на муниципальном уровне. В собственности коммун, муниципий и т.п. находится масса имущественных объектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания населения, водо-, энерго-, тепло- и водоснабжение городского хозяйства, транспорта и общего пользования и других коммунальных служб. Законодательство о местном самоуправлении позволяет на местном уровне принимать решения о придании тому или иному имуществу статуса общего пользования, а также запрещает отчуждать такого рода имущество, оно составляет неделимый фонд имущества, все члены сообщества имеют равные возможности по его использованию. Например, ст. 296 ГК Молдовы устанавливает, что к публичной сфере государства или административно-территориальных единиц относятся вещи, определенные законом, а также вещи, которые по своему характеру являются имуществом общественного пользования или имуществом, представляющим общественный интерес. Статья 9 Закона о вещном праве Эстонии выделяет всеобщие, публичные и частные вещи. Всеобщей вещью является вещь, которая по своей природной сущности не может относиться к чьей-либо собственности, а может использоваться всяким так, как пользуются воздухом и отрытым морем. Публичной вещью является вещь, которая относится к государственной или муниципальной собственности и по своей общественной сущности может использоваться всяким так, как пользуются территориальным и внутренним морями, судоходными водоемами, публичными улицами, площадями и парками. Всеобщая и публичная вещи не находятся в гражданском обороте1. Статьи 6 и 7 Закона о собственности Болгарии предусматривают, что государственная и муниципальная собственность могут быть публичной и частной.
Режим объектов государственной и муниципальной собственности определяется отдельными законами.
Представляется важным введение в российское гражданское законодательство особого статуса муниципального имущества, базирующего-
1 http://shi.pri.ee/jurist-list.htm
ся на концепции права публичной собственности. Сердцевина данной концепции предполагает, что небольшая часть имущества, принадлежащего публичным образованиям, может участвовать в гражданско-правовом обороте, большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках.
Представляется целесообразным принятие отдельного нормативного акта публичного права, регулирующего вопросы владения, пользования и распоряжения публичной собственностью и закрепление в нем, во-первых, целей приобретения муниципалитетами имущества в собственность, во-вторых, критериев, на основании которых можно определить вправе ли муниципалитет иметь то или иное имущество в собственности. В-третьих, важно на уровне закона выделить критерии отнесения того или иного имущества к публичному (так, можно выделять имущество, которое в силу особых качеств не может быть частным (водоемы, парки, дороги и т.д.), а также объекты жизнедеятельности (социальные приюты, объекты ЖКХ, объекты инфраструктуры и т.д.) В-четвертых, совершенно необходимо определение статуса органов, которые наделяются правами представлять интересы собственника в гражданском обороте, полномочия собственников в отношении данных объектов (например, возможность передачи их в аренду, безвозмездное пользование, хозяйственное ведение или оперативное управление и т.д.). И, наконец, в-пятых, нужно закрепление гарантий публичного собственника (например, запрет отчуждения, конфискации, наложения ареста и т.д.).
Введение соответствующих норм в ГК РФ, предусматривающих выделение публичного и частного муниципального имущества, а также принятие предлагаемого федерального закона позволило бы решить несколько задач. Во-первых, создать возможность наиболее полного удовлетворения публичных интересов, во-вторых, исключить «частное усмотрение» при распоряжении муниципальным имуществом, в-третьих, защитить участников гражданского оборота, повысить их информированность относительно особых качеств имущества.
Таким образом, институт права собственности имеет большой потенциал для своего развития и совершенствования, который, безусловно, должен видеть законодатель и оказать муниципальным образованиям помощь, без которой невозможно эффективное решение важных и насущных вопросов, имеющих значение для каждого и всякого жителя города, села, поселка России.
141
