CC BY-NC-ND
11
Правовые проблемы регулирования рыночной экономики
Т.В. Закупень
ПРАВО И РЫНОК СПУСТЯ 15 ЛЕТ СО ДНЯ ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
В статье поставлен и предлагается ответ на один из самых животрепещущих вопросов современной жизни России: действительно ли в нашей стране создан рынок и сложился рыночный механизм общественного развития? Насколько он в состоянии выдержать системный экономический кризис и выйти из него?
Ключевые слова: рынок, системный экономический кризис, конституционно-правовые инструменты выхода из кризиса, режим максимального благоприятствования предпринимательским отношениям, законы о холдингах, государственных корпорациях, саморегулируемых организациях, государственно-частное партнерство.
Со дня принятия Конституции Российской Федерации прошло 15 лет. Конституцией гарантированы права и свободы личности, сформирована демократическая политическая система, стала реальностью многопартийность, россияне избирают президента, депутатов Государственной думы, органы местного самоуправления, сформирован каркас гражданского общества.
Прошедшие годы показали, что наше общество за этот период достигло высокого уровня экономического развития. Ушли в прошлое времена, когда мы опирались на чужие советы, помощь, кредиты Запада. Удалось справиться с диктатом теневой экономики, «серыми» схемами, приостановить массовый отток капитала за рубеж. Россия перестала жить по указке Запада и стала развиваться с опорой на самобытность и на собственные силы. Стабильный рост экономики страны позволяет надеяться на признание России в качестве сильного и уважаемого в мире государства с цивилизованными основами рынка.
© Закупень Т.В., 2009
Экономический спад и нынешняя финансовая дестабилизация, последовавшие вслед за поразившим Запад мировым финансовым кризисом, вызывают закономерный вопрос: эффективен ли в России сложившийся рыночный механизм развития, способен ли он справиться с наступившими экономическими проблемами? Существует ли в нашем государстве рынок в надлежащем понимании этой категории, чтобы с достоинством и с благоприятной экономической конъюнктурой выйти в будущем из сложившейся экономической ситуации?
Еще в 1998 г. официальная интерпретация в Послании Президента РФ была утвердительной: «Экономика России стала принципиальной иной, в России построена рыночная экономика. И другой она уже не будет». Обосновывался изложенный вывод, в частности, на том, что решена задача либерализации экономики, достигнуты финансовая стабилизация, устойчивый экономический рост.
Однако уже в 1999 г. в Послании содержится совершенно иной вывод: «Россия испытывает недостаток нормальных рыночных отношений. У нас сложилась уродливая переходная система, застрявшая на полпути от плановой командной экономики к рыночной. Считаем, что с учетом нынешних реалий - неспадающей политической нестабильности, духовной разобщенности, усиливающейся криминализации, непрекращающегося роста неплатежей, когда правилом стало неисполнение договорных обязательств - оставшаяся часть пути будет очень непростой и неблизкой». Как видим, буквально в течение одного года положительная оценка ситуации сменилась прямо на противоположную.
Прошло почти 10 лет. Какой рынок мы создали в настоящее время? Основы рыночной экономики в России, безусловно, созданы. Наряду с государственной собственностью появилась и активно функционирует частная собственность на средства производства, значительное развитие получил внешнеторговый оборот с участием предпринимательских структур, сформирован рынок ценных бумаг, большое развитие получили кредитно-рас-четные, арендные отношения, страхование и т. д. В результате благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры произошел рост экономики: выросли ВВП, промышленное производство, инвестиции, сбор налогов.
Однако, как показал кризис, нынешний экономический рост, как и в период оживления 1997-1998 гг., находится на грани риска. Сегодня только ленивый не говорит о системном кризисе, поразившем нашу экономику. Россия столкнулась с серьезными внешними и внутренними экономическими и финансовыми проблемами.
Наша страна оказалась вовлечена в глобальные мировые финансовые процессы, и мы не имеем права проиграть в сложившейся экономической ситуации стратегически.
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию сказал, что в сложившихся сложных финансово-экономических условиях как никогда надо действовать на опережение. «Наши действия в экономике будут базироваться на уже заявленной концепции четырех «И» - Институты, Инвестиции, Инфраструктура, Инновации. Такой подход закреплен в подготовленной Правительством Российской Федерации Концепции развития России до 2020 года. Реализовать его нужно в полном объеме, добавив к нему, как я уже об этом как-то говорил, пятую составляющую - Интеллект»1.
Полагаем, что выйти без потерь из глобального мирового экономического кризиса Россия сможет, используя для этого все конституционно-правые инструменты государства - свободу личности, свободу предпринимательства, свободу развития институтов гражданского общества. Только сильное, эффективное, демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические и экономические свободы в стране, способно создать условия для благополучной жизни людей и процветания Родины.
Преодолеть системный кризис можно только путем создания дееспособного, эффективного государства. Без этого шага любые меры по выходу из кризиса будут неэффективными, поскольку не будет сформирован сам инструмент их определения и достижения. В основу должно быть положено единство экономического и правового пространств. Экономика и право должны развиваться во взаимной интеграции. Нам не добиться устойчивого развития страны без опоры на право, без создания эффективного законодательства, без действенной судебной системы и правоохранительных органов. При этом сферой главного сосредоточения усилий правового регулирования должна быть экономика, в первую очередь ее основа - производство и предприниматели.
Государство не вправе пассивно наблюдать за процессами, происходящими в настоящее время на рынке. Оно должно обеспечивать правовые гарантии предпринимательства, не допускать сбоев и кризисов, поддерживать законопослушных и помогать им, принимать меры юридической ответственности к нарушителям. Организация исполнения законов, и в первую очередь «экономического блока», должна быть поставлена во главу угла деятельности всей системы государственных органов.
Главная задача государственной власти по регулированию рыночной экономики - формирование режима максимального благо-
приятствования предпринимательским отношениям. В условиях кризиса повсеместных неплатежей предпринимательские риски слишком высоки. Множество юридических лиц не выдержат критического финансового бремени и обанкротятся. Нельзя допустить, чтобы одни предпринимательские структуры, формально действуя в равных условиях, ставились государством в привилегированное положение перед другими. Вопросы предоставления преференций, льгот, государственных заказов, снижения тарифов не должны превратиться в орудие сведения счетов государственных структур с «неугодными» предприятиями и организациями.
К сожалению, приходится отмечать существующую отсталость правовой деятельности государства в регулировании экономики, ее неполноту и противоречивость. Отсутствуют законы о федеральных органах исполнительной власти, о государственном контроле. Следует принять федеральные законы об управлении государственной собственностью, о регулировании денежного обращения. Не до конца урегулирован статус ряда хозяйствующих субъектов -акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, банков, некоммерческих организаций и др.
Остановлюсь лишь на некоторых существующих проблемах.
Нуждается в конкретизации правовой статус государственных и муниципальных учреждений. Существующий правовой вакуум (в отсутствие специального закона о государственных и муниципальных учреждениях, определяющего четкие критерии соответствия предпринимательской деятельности бюджетных учреждений целям, ради которых они созданы, их правовой статус, объем и характер функций) породил безграничное расширение содержания деятельности государственных и муниципальных учреждений, неоправданно расширил сферу применения этой организационно-правовой формы юридических лиц. Специфическая имущественная обособленность, ограниченные возможности самостоятельного участия в гражданском обороте и особенности гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных учреждений порождают множество правовых коллизий. Усеченная ответственность по обязательствам учреждений в реальной жизни приводит, по сути, к неравенству частных и государственных участников гражданского оборота.
Назрела необходимость принятия федерального закона о холдингах. Несмотря на широкую распространенность, правовая основа холдинговых структур пока не сформирована. В последнее время появилось огромное количество объединений предприятий, однако немногие могут точно определить, что же они из себя пред-
ставляют. Законодательного акта, содержащего нормы, определяющие понятие холдинга, формирование органов управления, системы гражданско-правовой ответственности участников холдинга пока не существует. Единственным нормативным документом, в котором предпринята попытка системного регулирования создания и деятельности холдинговых компаний в России, до настоящего времени является утвержденное Указом Президента Российской Федерации 16 ноября 1992 г. № 1392 «Временное положение о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества».
В отличие от западной модели, первые корпорации холдингового типа создавались в России как форма разгосударствления крупных объединений и предприятий. Они образовывались преимущественно в отраслях, относящихся к естественным монополиям либо к демонополизированным отраслям, в которых утрата государственного контроля была нежелательна по соображениям стратегического характера. В настоящее время это компании-конгломераты, связанные друг с другом системой участия и экономического преобладания со стороны «основного» общества над «зависимым». Как правило, они существуют в системообразующих отраслях народного хозяйства - сырьевых, оборонной промышленности, топливно-энергетическом комплексе, финансовых, банковских структурах и др. Нет необходимости говорить о важности стабильного развития этих объединений юридических лиц для народного хозяйства страны. Тем более необходимо законодательно урегулировать фактически сложившиеся предпринимательские взаимосвязи холдинговых компаний, регламентировать характер их гражданско-правовых отношений с государством, определить единую концепцию формирования холдингов, определить степень участия в них государства и т. п.
Не урегулированы также вопросы государственно-частного партнерства в предпринимательских отношениях. Широко распространенное в развитых экономических странах взаимовыгодное сотрудничество бизнеса и государства позволяет решать крупномасштабные, социально значимые проблемы экономического развития общества. В России же «отношение к государственно-частному партнерству каждый раз выражается в крайностях: то активно привлекается иностранный капитал, то, как в настоящее время, при существовании форм государственно-частного партнерства на практике заново вырабатываются его принципы»2. Норм о государственно-частном партнерстве пока немного, они разрозненны и касаются, в основном, партнерств в экономической сфере. Реально существующие в нашей стране правовые институты государствен-
но-частного партнерства возникают стихийно, не имеют долгосрочного и системного характера и, соответственно, не достигают экономически выгодного для государства результата.
При всей дискуссионности такого взаимодействия нельзя отрицать возможности создания государственно-частного партнерства в авиастроении, жилищно-коммунальном хозяйстве, энергетике, строительстве жилья, иных отраслях народного хозяйства, находящихся в тяжелейшем состоянии и нуждающихся в поддержке государства. Чтобы не «наступать на одни и те же грабли», необходимо определить четкие ориентиры отраслей и сфер, в которых допустимо заключение договоров публично-правового характера, основные принципы и механизмы создания государственно-частных партнерств, порядок принятия решений государственными органами о проектах, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства, а также формы строжайшего контроля их деятельности.
Необходимо создать специальный федеральный закон о государственных корпорациях (далее - ГК), безудержный рост числа и мощи активов которых вызывает у многих экспертов настоящий шок и воспринимается специалистами по гражданскому праву как разложение основ законодательства3.
Действительно, особенности правового статуса ГК дают повод для беспокойства многим юристам4. В частности, никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции ГК действующее законодательство не накладывает, а отсутствие общих механизмов организации, правового регулирования ГК и влияния учредителя на их деятельность исключают нормативное регулирование, подменяя его индивидуально-правовым. Огромные денежные средства, переданные ГК ее учредителем - государством, перестают быть объектом государственной собственности. В результате государство не имеет ни вещного права на имущество ГК, ни обязательственных прав в отношении самой ГК. При этом предусмотренные принятыми законами механизмы не позволяют осуществлять эффективный контроль со стороны государства за степенью соответствия деятельности ГК установленным целям. В большинстве случаев отсутствуют необходимые для этого критерии и процедуры, что противоречит основным принципам реформы государственного управления и делает ГК слабоуправляемыми.
Безусловно, такое состояние законодательства о ГК не может не вызывать острой критики у юридической общественности.
При этом со стороны предпринимателей оценка необходимости создания ГК совершенно иная. Недавно пришлось столкнуться с парадоксальной ситуацией: наша промышленность положительно
оценивает перспективы создания этих структур. Причем, со слов президента ОАО «Летные испытания и производства им. Гризодубовой В.С.» В.М. Бушуева, переосмысление предпринимателями необходимости создания ГК произошло именно в период наступления мирового экономического и финансового кризиса. «Предприятия ВПК, которые всегда были локомотивом развития экономики, собранные "в один кулак" под крышей госкорпораций, со своей спецификой собственности, интеллектуальным потенциалом, сконцентированными крупными финансовыми средствами смогут с наименьшими потерями пройти через разрушительные жернова кризиса и, по сути, сохранить основу нашей экономики». Как считает руководитель этого крупного стратегического предприятия, «произошло гениальное предвосхищение ситуации Правительством Российской Федерации. В условиях, когда мировая финансовая экономическая и политическая системы рушатся, создание государственных корпораций позволит сохранить не только основу, но и создать предпосылки для технологического рывка, который непременно следует за каждым кризисом»5.
В этой связи возникает извечный вопрос, что первично - экономика или право? Существующее законодательство не есть догма. Одна из основных его функций - эффективное регулирование общественных отношений для процветания Родины. И если законодательство тормозит, мешает нормальному развитию экономики страны, отстает от реальностей народного хозяйства, подгоняет экономические процессы под какие-то ранее придуманные каноны, то необходимо изменить законодательство, перевести вновь сложившиеся экономические отношения на новый юридический язык, вписать его в систему экономических законов посредством надлежащего нормативного регулирования.
Есть проблемы и с законодательством о саморегулируемых организациях. На этом вопросе следует остановиться подробнее.
Проводимая Правительством Российской Федерации политика по ограничению масштабов государственного контроля в сфере экономических отношений, перехода на механизмы саморегулирования рынка добровольными профессиональными союзами предпринимателей должна быть введена в строгие рамки закона. Передача отдельных функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям без отработки надлежащей системы контроля со стороны государства может привести к созданию со стороны саморегулируемых организаций дополнительных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности, ущемлению прав предпринимателей - членов организаций. Ряд саморегулируемых организаций (в частности,
саморегулируемые организации арбитражных управляющих), членство в которых является для предпринимателей обязательным, превратили реализацию своих первейших функций - контроль за деятельностью своих членов и содействие им в реализации предпринимательской деятельности - в своеобразную вотчину. Занимаясь трудоустройством «приближенных к телу» членов, руководство ряда саморегулируемых организаций сделало из этого де-факто бизнес6.
Многочисленные «добровольные имущественные взносы и пожертвования», «регулярные и единовременные поступления от членов саморегулируемой организации», «вступительные, членские и целевые взносы» (ст.12 Закона) лежат тяжелым бременем на и без того тощем кошельке предпринимателей, особенно субъектов малого бизнеса. (На этот счет пришлось услышать жалобу отнюдь не бедной строительно-девелоперской организации. Вступительный взнос в одну из профессиональных саморегулируемых организаций строителей составляет 1 млн руб.) Для того чтобы содержать многочисленный штат руководства, «контролеров», «проверяющих», некоторые саморегулируемые организации превратились в «пылесос» по высасыванию денег у своих членов.
Безусловно, подобная практика недопустима и должна всячески пресекаться всеми возможными способами, прежде всего законодательными. Внесение поправок в действующее законодательство давно назрело. Если государство заинтересовано в дальнейшем расширении этого крайне необходимого по своей сути и содержанию института, уходе от формализма и бюрократии в работе саморегулируемых организаций, требуется направить деятельность саморегулируемых организаций (прежде всего по отношению к их членам) в жесткие рамки закона. Принцип независимости членов саморегулируемых организаций и ее участников должен строго соблюдаться и реализовываться в повседневной профессиональной деятельности СРО. При этом законодатель должен четко определить круг полномочий саморегулируемой организации и установить постоянный и действенный контроль за их деятельностью со стороны регулирующих органов.
Закон должен исходить из того, что членство в саморегулируемых организациях должно быть экономически выгодным предпринимателям, предоставлять целый ряд преимуществ, содействовать развитию бизнеса. Главенствующим принципом их создания должен стать не принцип контроля и регулирования деятельности членов организации, не «допуск к профессии» наиболее лояльных к руководству их участников, а принцип содействия в предпринимательстве и защита прав и законных интересов своих членов.
В этом случае сами предприниматели будут заинтересованы в создании организаций, саморегулирование будет инициироваться «снизу», а не «насаждаться» сверху, по указке законодателя.
Наиболее важное направление конституционно-правовой защиты государством предпринимателей - освобождение предпринимателей от административного гнета и ликвидация коррупции.
Следует отметить, что зачастую предприниматель не проявляет должной принципиальности в защите своих прав из-за понимания собственной уязвимости и ощущения своего бессилия перед безжалостной чиновничьей машиной. Разобщенность предпринимателей, а зачастую и правовая безграмотность не позволяют им эффективно отстаивать свои интересы в реализации предпринимательской деятельности и действенно бороться с чиновничьим произволом. К сожалению, основная масса предпринимателей, особенно представителей малого бизнеса, не проводит мониторинга законодательства и зачастую просто не осведомлена о своих правах и обязанностях. Эффективной системы ознакомления с действующим законодательством (ввиду неразвитости самоорганизации бизнеса и невнимания чиновников к проблемам и интересам предпринимателей, порой не заинтересованных в том, чтобы субъекты бизнеса больше пользовались своими правами) в России пока не существует.
Возможности чиновников действовать по своему усмотрению, произвольно и двойственно толковать нормы законодательства, применять вместо законов прямого действия ведомственные инструкции приводят к необоснованным запретам и ограничениям в осуществлении предпринимательской деятельности, создают благоприятную среду для процветания коррупции и мздоимства. Комплексность, системность и адресная направленность законодательства, регулирующего деятельность таможни, органов внутренних дел, прокуратуры, государственных и муниципальных органов и др., должны создать действенный механизм противодействия коррупции в нашей стране.
Разрешить существующие проблемы можно только создав эффективное правовое государство. Создание правового государства является решающим фактором стабильности и поступательного развития России. Основа правового государства - закон. Именно он обеспечивает баланс социальных и экономических интересов развития гражданского общества, защищает политические, экономические свободы, гарантирует свободу предпринимательства, создает условия для благополучной жизни людей и процветания Родины. Совершенствование конституционно-правовых основ российской экономики, скорейшее принятие пакета законов, фор-
мирующих основу эффективного и поступательного развития государства, ликвидация коррупции позволят экономике нашей страны, ее локомотиву - предпринимательству (особенно малому и среднему бизнесу), преодолеть финансовые трудности и встать на путь устойчивого развития и процветания.
Примечания
1 Российская газета. 2008. 6 ноября.
2 Игнатюк Н. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. 2006. № 8.
3 Первой ГК в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее в 1999 г. В 2003 г. появилось вторая ГК - Агентство по страхованию вкладов. В 2007 г. были созданы ГК «Внешэкономбанк», «Олимпстрой», «Роснанотех», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, «Росатом», «Ростехнологии», Агентство по страхованию вкладов, Российская венчурная компания и др.
4 См. об этом: Суханов Е.А. Перспективы корпоративного законодательства и другие проблемы отечественного права // Закон. 2008. № 2; Материалы VIII Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение». МГУ. 2007. 7 дек.; Андреев В.К. О совершенствовании гражданского и предпринимательского законодательства // Предпринимательское право. Гражданское право: Учеб. М.: Проспект, 2008. Т. 3. С. 210.
5 Творцы летающих лабораторий // Гражданская авиация. 2009. № 1.
6 Герасимов А. О саморегулируемых организациях арбитражных управляющих // Хозяйство и право. 2008. № 6.
