CC BY
279
УДК 94 (47)
Т. Р. Вакилев
ассистент, кафедра истории Отечества, государства и права Пензенский государственный университет, г. Пенза, Россия
ПРАВИТЕЛЬСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО ОТНОШЕНИЮ К ЧИНОВНИЧЕСТВУ В ПЕРВЫЕ ГОДЫ ЦАРСТВОВАНИЯ НИКОЛАЯ I КАК ОТРАЖЕНИЕ ЕГО ПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА
Аннотация. В статье приведены результаты анализа правительственной политики по отношению к чиновничеству в первые годы правления Николая I. Рассмотрен вопрос об изменениях и новшествах в области законодательства, касавшегося в целом государственного управления и непосредственно бюрократии николаевской эпохи. Полученные результаты дают представление о характере политики императора, о тех целях и задачах, которые ставились им в деле государственного устройства и управления. Подчёркивается особенность внутренней политики Николая I, выражавшейся в росте бюрократии, в целенаправленном повышении социального статуса чиновника. В деле управления Николай I опирался на чиновничество. Именно в его царствование наблюдался процесс формирования профессиональной бюрократии, ее количественное и качественное развитие. Реализуя свой план государственного устройства, Николай I выбрал фигуру чиновника как ключевую. Особенностью его правления явилась опора на бюрократию, усилиями которой обеспечивалось становление государственного порядка.
Ключевые слова: император, министр, чиновничество, генерал-губернатор, губернатор, вице-губернатор, законодательство, государственное управление, местная администрация, высшее звено бюрократии.
T. R. Vakilev
Assistant, department of History of Russia, State and Law Penza State University, Penza, Russia
POLICY OF THE GOVERNMENT TO THE RELATION TO OFFICIALS IN THE FIRST YEARS OF REIGN OF NIKOLAY I AS OF HIS POLITICAL LINE
Abstract. The article contains the analysis results of the government's reorganization policy at the first years of Nikolay I. The author deals with the issue of the legislation area modification and novelty, which in generally apply to the whole Russian state government and directly to the Nicolay's bureau-
cracy. The gained results present the emperor police disposition and nature, show the aims and missions, what he set before himself in the state organization and management subject. The author emphasizes particular feature of the Nicolay's domestic policy, which was entailed by the bureaucracy growth and the social status rise of the official. In his government rule, Nikolay I relied on the officials. During his reign we can see the profession bureaucracy formation process, its cardinal and qualitative development. In fulfilling of his own state organization plan, Nikolay I choose the official man as the key figure. The feature of his reign was the bureaucracy basis. The government order was installed by the officialdom.
Key words: officials, legislation, local administration, bureaucracy highest group, emperor, governor-general, governor, vice-governor.
Тридцатилетнее царствование императора Николая I часто характеризуется как апогей самодержавия, всеобщее утверждение формализма и бюрократии, небывалый прежде рост чиновничества и, как следствие, увеличение злоупотреблений, лихоимства и взяточничества. Чиновник николаевской России становился классической, типичной, даже знаковой фигурой. Отношение к чиновнику в обществе формировалось посредством негативных оценок. Этот типаж прочно вошёл в русскую литературу ещё при Николае I и продолжает жить в искусстве до нынешних дней. Н. В. Гоголь, М. Е. Салтыков - Щедрин ярко и саркастически описывали чиновников, выводя образы именно из эпохи Николая I.
Не будет преувеличением сказать, что бюрократия как явление окончательно оформляется и утверждается в период царствования Николая I и при его непосредственном участии. Как отмечал В. О. Ключевский, «здание бюрократизма» было поставлено, завершено и достигло известных результатов в царствование Николая Павловича [1, с. 543, 546]. Чиновничество становится профессиональным и превращается в подлинного правителя страны. Это подмечал и сам государь, сказав, однажды, что Россией правит не он, а столоначальники. Забыв, правда, уточнить, кто же породил этих правителей и кто несёт за это ответственность. Долгий период царствования Николая I содержит в себе много интереснейших аспектов развития государственного управления в целом и вопросов, связанных с развитием самого чиновничества. В данной статье предлагается рассмотреть особенности политики по отношению к бюрократии в начальный период правления Николая I. Через призму государственных мер
в этой плоскости целесообразно установить планы императора в отношении конкретных целей и задач его правления (как он сам их представлял), а также очертить некий общий контур его представлений и взглядов на государственный порядок в целом.
Прежде всего следует остановиться на кратком сравнении двух царствований - Александра I и Николая I, а точнее, на восприятии последним правления его брата. «Властитель слабый и лукавый», как отозвался об Александре I поэт, или «наш ангел», как его называли в кругу семьи, был не похож на своего младшего брата уже только потому, что вряд ли подобными терминами можно охарактеризовать Николая. С другой стороны, такие клише, как «Палкин», «рыцарь самодержавия», «проницательный владыка», «самый ревностный слуга государства» недостаточно полно характеризуют личность Александра. Стоит упомянуть о разнице в возрасте братьев. Николай, принадлежавший ко второму поколению детей Павла I, воспитывался в иной среде и получил другое образование, нежели старшие Александр и Константин. Как отмечают исследователи биографии Николая, его отношения с царствующим братом, несмотря на внешнюю идиллию, нельзя назвать вовсе безоблачными [2, с. 61; 3, с. 29]. Не вдаваясь в подробности и перипетии взаимоотношений двух братьев, отметим интересующий нас момент, а именно разницу в их взглядах на развитие государства и на приоритеты в этом вопросе, отличие в стиле управления. Пожалуй, ключевым словом для понимания этой разницы будет слово «порядок». Как отмечает А. А. Левандовский, в письме к своему брату Константину Николай употребляет этот термин в двух значениях: «порядок» с маленькой буквы и в кавычках как синоним лжепорядка; порядок с большой буквы как идеал, к которому он будет стремиться [4]. К царствованию Александра Николай относился весьма сдержанно, считал брата ответственным за события 14 декабря 1825 г. [5, с. 391]. Показательно, что Николай не любил не только либералов, но ненавидел даже А. А. Аракчеева, видимо за то, что последний принадлежал к эпохе Александра и в чём-то воплощал мрачную половину. Метания Александра в государственных делах, его неопределённость, напущенная таинственность («сфинкс», как называли его), - всё это противоположно и неприемлемо целостной, прямой и волевой натуре Николая.
Прямо не осуждая брата и его царствование, не противопоставляя его «порядок» своему, как это последовательно делали до него Елизавета, Пётр III, Екатерина II, Павел I, а за ним и Александр I, Николай всё же руководствовался идеалами государственного управления отличными от тех, которые были у брата.
Правление Александр I для него явно не было примером для подражания. Известно, что своё царствование Александр I начал в ореоле либерала, от него часто слышали высказывания о даровании конституции, о ликвидации крепостного права и так далее. Однако слова остались словами, и эти идеи были похоронены в мрачную вторую половину его правления, если термин «правление» вообще употребим к периоду «аракчеевщины». В этом отношении важно вновь подчеркнуть устремлённость и целостность как самого Николая I, так и его тридцатилетнего царствования. Примечательно, что правление Николая I довольно трудно разделить на какие-либо периоды. Хотя такие попытки уже делались современниками [6, с. 838 - 839]. Единственный период, часто выделяемый, это так называемое «мрачное семилетие», хотя кардинально ничего в это время не изменилось. Произошло «закручивание гаек» в тех сферах, где оно уже имело место в предыдущие годы.
Итак, взойдя не престол, новый император не расточал заманчивых обещаний. Напротив, сохранение существующего порядка вещей, консервация общественно-политического строя, «защита» (как он себе представлял) страны от опасного западного влияния - таковы штрихи глобальной программы в весь период его царствования. Цель представлялась вполне чёткой и определённой. Реформы если и предполагались, то не радикальные, ломающие саму систему и создающие новую реальность (как это сделал Пётр I и пытался осуществить Александр II), а строго в рамках существующей парадигмы. Как отмечал В. О. Ключевский, задача, которую ставил перед собой Николай I, в этом отношении была более скромной по сравнению с прожектами его старшего брата [1, с. 536].
Государь определил и те методы, которыми он намерен был добиваться поставленной цели. Остановимся на тех практических шагах, которые предпринял Николай I как император в начале своего правления. Прежде всего рассмотрим высшее звено государственной власти Российской империи - основные учреждения. На 1826 год к ним можно отнести 12 органов: 7 министерств, Главное управление путей сообщения, Правительствующий Сенат (генерал-прокурор Сената одновременно являлся министром юстиции), Комитет министров и Государственный совет (эти два ведомства по традиции возглавлялись одним лицом), Святейший Синод. За первые три года царствования Николая в доставшихся ему от брата высших и центральных ведомствах главы сменились в 8-ми из 12-ти. Изменения коснулись Министерства внутренних дел, Министерства юстиции
(следовательно, и Сената), Министерства народного просвещения, Военного и Морского министерств. Председатель Комитета министров и Государственного совета П. В. Лопухин умер в 1827 году. Свои посты к 1829 году сохранили министр финансов Е.Ф. Канкрин, бессменный в николаевское царствование министр иностранных дел, будущий канцлер К.В. Нессельроде, начальник Главного управления путей сообщений А-Ф. К. Вюр-тембергский и обер-прокурор Синода П.С. Мещерский. Таким образом, состав высшего звена государственного управления сменился на две третьих, что может свидетельствовать о намерении нового монарха выстраивать систему управления согласно собственным представлениям.
Ступенью ниже располагались три уровня местного управления: генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы. Временные рамки службы на этом уровне более продолжительные просто в силу многочисленности данного чиновничества, обширности империи и степени доступности, отличной от столичных сановников.
Самая высшая должность в структуре местного управления - генерал-губернатор. Этот чиновник высшего ранга имел особый статус личного представителя императора, был подотчётен только ему, наделён особыми, иногда чрезвычайными полномочиями. Генерал-губернаторы направлялись на наиболее важные с точки зрения империи участки: значимые геополитические, пограничные регионы, осваиваемые или недавно присоединённые области и края. За первые пять лет царствования Николая I из 15 реально действовавших генерал-губернаторов (должность Киевского генерал-губернатора оставалась вакантной с 1818 по 1827 г.) сменилось 9, не считая убитого 14.12.1825 г. Санкт-Петербургского генерал-губернатора М. А. Милорадовича [7, с. 11-33, 36, 45, 127, 241]. Следующий уровень местной администрации - губернаторский корпус: гражданские и военные губернаторы. За первые пять лет николаевского правления из 56 губернаторов сменилось 53 лица, то есть почти полное обновление [7, с. 35-345]. И, наконец, последняя ступень высшей местной администрации - вице-губернатор, на тот момент заведовавший казённой палатой. За первые пять лет, что Николай I был у власти, из 51 сменился 41 вице-губернатор [7, с. 35-345]. Осталось добавить, что за этот же период новые посты получили два чиновника: областной начальник (Якутская область) и Московский обер-полицмейстер [7, с. 355, 388].
Таким образом, очевидна коренная смена всех уровней местной администрации. Относительно «небольшой» процент смены генерал-губернаторов - «всего» 60%, вероятно, объясняется их особым статусом как личных представителей императора и тем консерватизмом, который был присущ власти по отношению к ним. В целом же картина весьма ярко иллюстрирует начатую Николаем I замену «старой» бюрократии на «новую» -его собственную, им выпестованную, от него зависевшую, его поддерживавшую. Широкомасштабная смена высших сановников и местной администрации была не беспочвенной. Как уже отмечалось, царствование брата отнюдь не было для Николая I идеалом или примером государственного управления и устройства. Смена, точнее, замена «старого» чиновничества должна была быть подкреплена нормативно. Для «новой» бюрократии готовилось новое законодательство. Обратим внимание, какие важнейшие государственные акты последовали за этой трансформацией.
Прежде всего, и это самое главное, - общая кодификация законодательства. Попытки прежних царствований к успеху на этом поприще не привели. Именно за эту задачу - привести в порядок (пожалуй, любимое слово эпохи) все законы огромной страны за несколько столетий - и взялся молодой император. Труд титанический, но император знал человека, который мог справиться с задачей. Николай призвал М. М. Сперанского, человека выдающегося государственного ума и работоспособности, возглавить эту работу. Специально для этого дела было организовано Второе отделение Собственной Его Величества Канцелярии. Позже эта ничем не примечательная контора раз-раслась в огромное ведомство, через которое де-факто Николай управлял страной. Отметим, что пресловутое Третье отделение появилось уже в 1826 г., то есть на самой заре нового царствования.
С поставленной задачей М. М. Сперанский справился блестяще. Было составлено «Полное собрание законов российской империи» - упорядоченные в хронологическом порядке все акты, начиная с 1649 г. Однако это был только первый шаг, из данного реестра были выбраны действующие законы и сведены в более компактный «Свод законов». На этом работу Николай I посчитал законченной. Косвенно и тут проявился его подход к делам и принцип сохранения - ничего не вводить нового, не сочинять новых законов, а лишь упорядочить, систематизировать старые. Замене «старой» бюрократии сопутствовали и другие акты. Вот некоторые из них:
1. 31 мая 1827 г. и 20 ноября 1835 г. - о чиновниках особых поручений при губернаторе [8, № 1159, № 8595];
2. 13 сентября 1828 г. - новая форма послужного списка для гражданских чиновников [8, № 2278];
3. 31 декабря 1828 г. - правило производства в чины VIII и V классов [8, № 2573];
4. 6 декабря 1831 г. - Манифест о порядке дворянских собраний, выборов и службе [8, № 4989];
5. 25 июня 1834 г. - Положение о чинопроизводстве [8, № 7224];
6. 20 ноября 1835 г. - расписание должностей гражданской службы от XIV по V класс включительно [8, № 8594].
Наконец, 3 июня 1837 г. был издан «Общий наказ гражданским губернаторам» [8, № 10303] - фундаментальный документ, на долгие годы определивший практически все аспекты работы губернской администрации.
Следует отметить ещё один момент: Николай I, хотя и был, как отмечают многие, идеалистом, всё же не питал иллюзий по поводу злоупотреблений чиновников. Исправить «старую» бюрократию невозможно. Следовательно, как человек прямой и дельный, он решился создать свою собственную бюрократию, отличную, как он полагал, от прежней. Эта задача соотносилась с генеральной идеей - порядком. Поддерживать порядок он планировал, с одной стороны, законодательством, с другой, - административными и бюрократическими мерами, то есть, опираясь на чиновничество, созданное им самим. Упорядочить Россию, как отмечал Э. Н. Берендтс, - вот задача государя [19, с. 161]. Этим был обусловлен рост бюрократии. По оценкам П. А. Зайончков-ского, с конца XVIII к середине XIX в. чиновничество увеличилось с 15 - 16 тыс. до 61 тыс., а к концу 1850-х ещё на 30 тыс. То есть с 1796 по 1857 гг. количество чиновников выросло в 6 раз [10, с. 66-68]. Одновременно с созданием собственной бюрократии император заботился о поднятии авторитета чиновника в обществе. В частности, «Наказ губернаторам» должен был это сделать в отношении местной администрации [2, с. 169]. И действительно, фигура чиновника, функционера, исполнителя и распорядителя при Николае I встала в один ряд с офицером или дворянином. И как метко подметил Ю. М. Лотман, что если в Александровскую эпоху в салоне господствовал гвардейский мундир, то в Николаевскую эпоху господствовал зелёный чиновничий фрак [11].
Замена «старого» чиновничества новой порослью бюрократии, её количественный рост, систематизация под неё
законодательства, выдвижение в социокультурном плане фигуры чиновника - все эти первые шаги Николая I чётко вписываются в общую структуры доведённого им до абсолюта самодержавия. Это та система, которую называют самодержавно-бюрократическим строем, когда вся власть принадлежит царю, а он в свою очередь в деле управления опирается на чиновничество, им же создаваемое и корректируемое по мере сил. И вся пирамида покоится на крепостном праве. Заметим, что взращивая и поднимая бюрократию, опираясь на неё в деле управления, Николай I совершенно забыл об участии общества. Напротив, всякое общественное участие, инициатива, самостоятельность подавлялись. Он, подобно строгому отцу (этот образ чётко ассоциируется с его личностью), оградил общество, как несмышлёное дитя, от малейшего участия в деле управления, взвалив эту ношу лично на себя и на своё чиновничество. Идея порядка, как его понимал сам Николай I, вытекала из более общих его представлений о жизни и развитии государства. Справедливым будет сказать, что у Николая Павловича как государственного мужа, видимо, отсутствовало ощущение, чувство исторического времени. Идеалист в душе, он искренне полагал, что возможно навести некий идеальный порядок теми методами, которые он сам избрал, а впоследствии только незначительными косметическими мерами поддерживать его. Эта черта его мировоззрения проявлялась практически во всём, начиная от внешней политики, крестьянского вопроса (как поменять, ничего при этом не меняя) и заканчивая искусством. Но историческое развитие, сам прогресс противоречат такому подходу, в чём Николай I стал убеждаться на закате своего правления.
Библиографический список
1. Ключевский В.О. Русская история: полный курс лекций. Т.3. - М.: АСТ, Мн.: Харвест, 2002. - 592 с.
2. Выскочков Л.В. Николай I. Жизнь замечательных людей. -М.: Молодая гвардия, 2006. - 695 с.
3. Ляшенко Л. М. Николай I. Случайный император. - М.: АСТ-ПРЕСС-КНИГА, 2013. - 224 с.
4. Левандовский А.А. «Не так: Николай I». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.echo.msk.ru/programs/netak/ 18279/#element-text (дата обращения: 27.01.2014).
5. Гордин Я.А. Николай I без ретуши. - СПб.: Амфора. ТИД Амфора, 2013. - 543 с.
6. Записки сенатора К. И. Фишера. // Исторический вестник. Т. 112. - 1908. - С. 838-839.
7. Губернии Российской империи. История и руководители. 1708-1917. - М.: Объединённая редакция МВД России, 2003. - 480 с.
8. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. СПб.: Тип. II Отд. СЕИВК. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //www.runivers.ru/lib/book3136/ (дата обращения: 24.01.2014).
9. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. - СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1913. - 280 с.
10. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. - М.: Мысль, 1978. - 288 с.
11.Лотман Ю. М. Беседы о русской культуре. Цикл передач. Выпуск №17. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: fenixclub.com >index.php?showtopic=17327 (дата обращения: 23.01.2014).
Referenses
1. Kliuchevskii V.O. Russkaia istoriia: polnyi kurs lektsiia. [The Russian history: the full lection line]. Moscow, AST Publ., 2002, 592 p.
2. Vyskochkov L.V. Nikolai I. Zhizn' zamechatel'nykh liudei. [Niko-lay the First. The outstanding person's biographies]. Moscow, Molodaya Gvardiya Publ., 2006, 695 p.
3. Nikolai I. Sluchainyi imperator. [Nikolay the First. The fortuitous emperor]. Moscow, AST-PRESS-KNIGA Publ., 2013, 224 p.
4. Levandovskii A. A. «Ne tak: Nikolai I». [Not so: Nikolay the First] Available at: http://www.echo.msk.ru/programs/netak/18279/# element-text.
5. Gordin Ia.A. Nikolai I bez retushi [Nikolay the First without retouch]. Saint-Petersburg, Amfora Publ., 2013, 543 p.
6. Zapiski senatora K. I. Fishera. [Notes of senator K. Fischer.]. Is-toricheskii vestnik - Historical bulletin, 1908, pp. 838 - 839.
7. Gubernii Rossiiskoi imperii. Istoriia i rukovoditeli. 1708-1917. [The Russian empire provinces. The history and leaders 1708-1917] Moscow, Ob"edinennaia redaktsiia MVD Rossii Publ., 2003, 480 p.
8. Polnoe sobranie zakonov Rossiiskoi imperii. Sobranie vtoroe. [The full collection of the Russian empire laws]. Saint-Petersburg, Tip. II Otd. S. E. I. V. K. Available at: http://www.runivers.ru/lib/book3136/
9. Berendts E. N. O proshlom i nastoiashchem russkoi admin-istratsii. [About the Russian administration past and present]. Saint-Petersburg, Tip. M. M. Stasiulevicha Publ., 1913, 161 p.
10.Zaionchkovskii P.A. Pravitel'stvennyi apparat samoderzhavnoi Rossii v XIX veke. [The Russian autocratic government organs in the XIX century]. Moscow, Mysl' Publ., 1978, 288 p.
11. Lotman Iu. M. Besedy o russkoi kul'ture. Tsikl peredach. Vypusk №17. [The Russian culture stories]. Available at: fenixclub.com >index.php?showtopic=17327
Информация об авторе
Вакилев Тимур Рамилевич - ассистент, кафедра истории Отечества, государства и права, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Россия, e-mail: vakilev_t@rambler. ru.
Author
Vakilev Timur Ramilevich - assistant, department of History of Russia, State and Law, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, Russia, e-mail: [email protected].
