CC BY
13
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Канд. техн. наук, начальник цикла Учебного центра ФПС Московской области, Академия ГПС МЧС РФ
П. М. Евграфов
УДК 614.841
ПРАВИЛА ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЧАСТИ ДЕЙСТВИЙ ОРГАНИЗАЦИЙ ПРИ ПОЖАРАХ И ИХ ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Рассматриваются правила пожарной безопасности в части действий организаций при пожарах и анализируется их эффективность. Делается вывод об их малой фактической и правовой применимости. В качестве причин такого положения называются нечеткий и неконкретный характер формулировок, недостаточность глубины проработки проблемы, слабость системы подготовки сотрудников организаций к действиям при пожарах. Раскрываются общие направления решения этой проблемы.
Введение
Как известно, состояние защищенности общества от пожаров охраняется государством законодательно. В качестве одного из объектов правонарушений в области пожарной безопасности (ПБ) выступают требования (правила) ПБ. Обязанность соблюдения требований ПБ законом возложена на организации и граждан. За нарушение этой обязанности Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее — КОАП) [1] и Уголовным Кодексом РФ (далее — УК) [2] предусмотрена соответственно административная (ст. 20.4 КОАП "Нарушение требований пожарной безопасности") и уголовная (ст. 219 УК "Нарушение правил пожарной безопасности") ответственности. Административная ответственность за данное нарушение предусматривает такое серьезное наказание, как административное приостановление деятельности. Уголовное наказание в зависимости от тяжести наступивших последствий может достигать семи лет лишения свободы.
Напомним, что диспозиции указанных статей законодательства России имеют ссылочно-блан-кетный характер. Это означает, что подробное содержание упоминающихся в статьях нарушений раскрывается не в них самих, а в других документах нормативного характера.
Одним из направлений обеспечения ПБ непосредственно во время пожаров является организация действий населения на горящих объектах, которая в основном регламентирована Правилами пожарной безопасности в РФ (ППБ 01-03) [3].
Регламентация действий при пожарах в ППБ 01-03 касается как сотрудников различных организаций, так и граждан, являющихся собственниками или арендаторами соответствующих объектов, равно как и граждан, не связанных с горящим объектом ни трудовыми, ни иными отношениями, но ставших свидетелями пожара. Несмотря на болезненность вопроса, связанного с организацией действий при пожарах граждан (большинство пожаров и потерь от них происходит в частном и жилом секторах), в данной статье мы не касаемся этой области организации действий населения. При этом исходим из того, что организация действий во время пожаров "неорганизованных" граждан возможна только при серьезной государственной поддержке, выделении крупных средств на соответствующую программу, массовом и системном использовании телевидения. Краткие бессодержательные репортажи с места пожара, акции пиаровского характера не заменят серьезной работы с населением. В настоящее время пожарная охрана может лишь мечтать о такой поддержке. Другое дело — различные организации, имеющие трудовые отношения со своими сотрудниками, в обязанности которых трудовым законодательством включено соблюдение требований охраны труда (в том числе и мер ПБ). В руках Государственного пожарного надзора по отношению к организациям имеются существенно более серьезные рычаги административного воздействия, чем к гражданам. К тому же, наиболее тяжелые последствия с массовой гибелью людей и максимальными материальными потерями присущи пожарам как
^ШШ ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2008 ТОМ 17 №2
Цена неверных действий объектов во время пожара (пожар в г. Владивостоке)
раз на различных предприятиях и учреждениях. Достаточно вспомнить последние пожары на объектах социального назначения, пожар в г. Владивостоке (см. рисунок), где во многом размер последствий от пожаров был предопределен неправильными действиями людей, находящихся на горящих объектах. Именно по перечисленным причинам рассмотрим в данной статье организацию действий при пожарах на объектах, принадлежащих различным организациям и учреждениям любой формы собственности (далее — объектах).
Цена вопроса обеспечения действий объектов при пожарах очень высока по размеру как последствий от неправильных действий, так и возможного наказания за нарушение соответствующих требований ПБ. Следовало бы ожидать, что при такой весомости проблемы к ее решению подходят весьма обстоятельно. Но каково реальное состояние дел в этой области?
Нормативные требования к организации действий объектов при пожарах
Рассмотрим сначала основные положения Правил [3] в части организации действий объектов при пожарах с целью определения их обязанностей и прокомментируем эти положения.
Согласно п. 18 [3] "работники организаций, а также граждане должны: ... в случае обнаружения пожара сообщить о нем в подразделение пожарной охраны и принять возможные меры к спасению людей, имущества и ликвидации пожара.".
В п. 109 тех же Правил говорится, что "каждый гражданин при обнаружении пожара или признаков горения (задымление, запах гари, повышение температуры и т.п.) должен: незамедлительно сообщить об этом по телефону в пожарную охрану.; принять по возможности меры по эвакуации лю-
дей, тушению пожара и сохранности материальных ценностей".
В соответствии с п. 110 [3] различные ответственные лица организаций "по прибытии к месту пожара должны: сообщить о возникновении пожара в пожарную охрану.; в случае угрозы жизни людей немедленно организовать их спасание.; при необходимости отключить электроэнергию. коммуникации, остановить работу систем вентиляции., выполнить другие мероприятия, способствующие предотвращению развития пожара и задымления помещений здания; прекратить все работы в здании (если это допустимо по технологическому процессу производства).; осуществить общее руководство по тушению пожара (с учетом специфических особенностей объекта) до прибытия подразделения пожарной охраны; обеспечить соблюдение требований безопасности работниками, принимающими участие в тушении пожара; одновременно с тушением пожара организовать эвакуацию и защиту материальных ценностей"; выполнить другие приведенные в данном пункте Правил организационно-технические мероприятия.
В п. 111 [3] перечислены обязанности руководства организации после прибытия пожарного подразделения, но этот этап действий объектов проходит уже под контролем профессиональных пожарных, и он не дает особых оснований для тревоги, поэтому в своем рассмотрении ограничимся моментом времени до встречи пожарного подразделения.
Анализ эффективности положений ППБ 01-03 о действиях во время пожара
В работе [4] высказывались замечания к ППБ 01-03 общего характера. Здесь более подробно рассмотрим эти замечания, детализировав их.
Передача сообщения о пожаре—крайне важное мероприятие, от своевременности которого зависит, насколько пожар разовьется до прибытия пожарной охраны, если его не удастся ликвидировать силами и средствами объекта. В каждом противопожарном инструктаже, настенных и иных средствах пожарной агитации, включая средства массовой информации, говорится о необходимости и обязанности сообщения о пожаре в пожарную охрану. Без сомнения, можно утверждать о поголовном знании людьми этой своей обязанности. Однако большое количество "упущенных" по причине задержки сообщения пожаров неизбежно приводит к мысли о наличии неких факторов, неблагоприятных для своевременной передачи сообщения о пожаре.
При пожарах, безусловно, присутствует растерянность людей, вызванная сильнейшим стрессом. Однако стресс не может быть основанием для игнорирования обязанностей, возложенных ППБ и со-
ООЖАРООЗРЫООБЕЗООАСНОСТЬ 2008 ТОМ 17 №2
ответствующими должностными инструкциями, иначе эти правила необходимо было бы отменить.
Обратим внимание на то, что Правила [3] в п.п. 18, 109 и 110 вводят в круг лиц, обязанных сообщать о пожаре, не только руководителей и ответственных за соблюдение ПБ в организации, а также ее сотрудников, но и "каждого" гражданина, ставшего свидетелем пожара. Согласно этим положениям, нет человека, ставшего свидетелем пожара и не ответственного за передачу сообщения о нем. Таким образом, передавать сообщение о пожаре обязаны все. Желание пожарной охраны обеспечить безусловную передачу сообщения о пожаре понятно, но при этом не учтено, что нет хуже способа организовать какое-либо мероприятие, как поручить его исполнение всем. Это все равно, что поручить его исполнение никому. Дефектность подобных формулировок подтверждается соответствующими психологическими исследованиями, говорящими о том, что человек, обнаруживший первичные признаки пожара и находящейся в одиночестве, начинает беспокоиться и практически всегда передает сообщение о пожаре. Если же в помещении находится несколько людей, то в передаче сообщения наблюдается значительная задержка либо сообщение вообще не передается по причине внутреннего переложения каждым из них этой ответственности на соседей. Так и в памятном для всех пожаре в г. Владивостоке — ни руководители организации, пострадавшей от пожара, ни охрана, ни сотрудники — никто не позвонил в пожарную охрану. Звонили по сотовым телефонам близким, прощаясь с ними, но не в пожарную охрану. Спустя сорок минут сигнал поступил в пожарную охрану от посторонних людей, увидевших дым и пламя в окнах здания.
Может быть, кто-то скажет, что из этого примера как раз и следует важность обязанности каждого сообщать о пожаре. Автор, однако, не сомневается, что причиной передачи сообщения о пожаре посторонними лицами в рассмотренном примере были не осознание этими лицами своей правовой ответственности и не страх перед соответствующим наказанием. Причина заключалась в присущей этим людям гражданской позиции и моральной ответственности, чувстве сострадания к другим людям, попавшим в беду. И о какой правовой ответственности вообще в этой ситуации может идти речь? Хотя ужасные последствия задержки вызова пожарной охраны налицо, но виновны в них в соответствии с ППБ 01-03 буквально все. Наказывать, следовательно, за это уголовное преступление (ст. 219 УК РФ [2]) необходимо также всех. Ясно, что этого не будет. Таким образом, налицо недееспособность рассмотренных формулировок ППБ 01-03 относительно передачи сообщения о пожаре пожарной охране.
Далее обратим внимание на формулировку п. 109 [3] о принятии по возможности мер по эвакуации людей, тушению пожара и сохранности материальных ценностей. В п. 110 также говорится об обязанности проведения этих мероприятий, но уже без оговорки "по возможности". Само по себе это уже вносит путаницу, однако если применить законы формальной логики, то становится ясно, что единственно верной трактовкой, исходящей из непротиворечивости и п. 109, и п. 110, является применение оговорки "по возможности" к обоим этим пунктам Правил. Значение применения данной оговорки вполне понятно для профессиональных пожарных, учитывающих, что реальная ситуация на пожаре может сложиться по-разному, что этой самой возможности может не быть для людей, обязанных проводить указанные мероприятия. Однако, с другой профессиональной стороны — юридической, введение подобных оговорок, вносящих в текст нормы неопределенность, требует обязательного разъяснения, в каких случаях те или иные действия возможны, в каких — нет. Иначе норма бесполезна. За ее невыполнение нельзя наказывать при неоднозначных ситуациях. А подобных неоднозначных ситуаций на пожарах очень много. Происхождение рассматриваемой проблемы обусловлено не применением неподходящих формулировок, а тем, что задачи пожарной тактики относятся к классу так называемых слабоструктурированных задач, характерных тем, что многие параметры их решения представляются не в численном, а в качественном выражении. По мнению автора, это самая серьезная, принципиальная проблема в вопросе нормирования действий во время пожара.
Замечание по нечеткости и неконкретности формулировок касается также положений п. 110, где идет речь об отключении электроэнергии и проведении "других" мероприятий, способствующих предотвращению развития пожара и задымления помещений. Согласно этому положению, указанные мероприятия надо выполнять "при необходимости". Разъяснения же, когда есть эта необходимость, а когда ее нет, отсутствуют. Что понимать под "другими" мероприятиями, также не расшифровывается. Даже если для специалистов пожарной охраны этот вопрос абсолютно ясен, то для людей, не имеющих ни соответствующих знаний, ни опыта тушения пожара, такая формулировка абсолютна неинформативна. Но и для профессионалов далеко не все ясно. В этом вопросе существуют серьезные научные и технические трудности. Распространение опасных факторов пожара в зданиях сложно и недостаточно изучено. Процессы дымоудаления также зачастую неоднозначны. Для объектов же ситуация с решением этих проблем еще более тяже-
лая, поскольку на сегодня не существует никаких развернутых, систематизированных и широко опубликованных разъяснений по действиям во время пожара. А все, что доходит до объектов, — малоинформативно.
Не выдерживает критики категоричность формулировки п. 110 [3] в части спасания материальных ценностей, не учитывающей возможной опасности людям, проводящим мероприятия по спасению материальных средств, и не разъясняющей границ применимости данного положения правил.
Большие сомнения вызывает также положение п. 110 Правил о необходимости обеспечения руководством объектов соблюдения требований безопасности работниками, принимающими участие в тушении пожара. Действительно, работы эти опасны для жизни и здоровья. Выполняя их, следует принимать меры безопасности. Для подразделений пожарной охраны правила техники безопасности на пожаре существуют. Для объектов же подобных норм нет, хотя с них требуют проведения работ на пожаре, качественно сходных с осуществляемыми пожарной охраной. Пожарная охрана имеет специальные защитные средства, которых нет у объектов. Также для объектов нет установленных требований ни по защитной одежде, ни по газодымозащитному вооружению, ни по приемам безопасной работы. Степень опасности той или иной ситуации на пожаре далеко не всегда ясна и для профессионалов, для объектов же понятными могут быть только очевидные вещи. Оценить, например, опасность задымления они не смогут, а оно всегда присутствует на пожаре. Таким образом, не зная требований безопасности на пожаре, на сегодняшний день руководство объектов принципиально не может обеспечить безопасности соответствующих работ.
Жизнь и здоровье людей — это их неотъемлемые права, защита которых гарантирована конституционно. Конституция имеет высшую юридическую силу над всеми законами, поэтому в подавляющем большинстве случаев руководство объектов, раз оно не имеет нормативно установленных конкретных требований по безопасности работ на пожаре, может правомерно не направлять своих сотрудников на эти опасные для здоровья и жизни работы.
Подводя промежуточный итог нашему анализу, можно сказать, что в зависимости от конкретной ситуации на пожаре состав действий объектов, указанный в п. 110 ППБ 01-03, может быть различным, причем объекты, в большом числе случаев, принципиально не способны адекватно оценить ситуацию и принять правильное решение. Все это придает необязательный характер соответствующим требованиям, а обязательность исполнения
есть необходимый признак любой нормы, будь то норма юридическая или техническая.
Состав возможных работ на пожаре, как мы видим, носит довольно сложный характер. Но для достижения успешности соответствующих действий мало соблюсти их определенный состав, необходимо также выполнить эти действия в определенной последовательности. Однако невозможно указать необходимую последовательность действий, не зная конкретной ситуации на пожаре. А этих ситуаций может быть великое множество. Мы беремся утверждать, что даже передача сообщения о пожаре, о которой говорится преимущественно как о первоочередном мероприятии, не всегда таковым является. Кроме этого, задача выбора определенной последовательности действий может быть, подобно и другим задачам пожарной тактики, отнесена к слабоструктурированным со всеми вытекающими последствиями. В этом вопросе могут ориентироваться только профессионалы, но не сотрудники объектов, т.е. и с этой стороны очевидна неэффективность п. 110 Правил [3].
Что означает в правовом плане такое состояние проблемы?
Из вышеприведенного анализа соответствующих положений ППБ 01-03 следует, что сотрудники объектов попросту не знают и знать не могут, как правильно действовать в условиях пожара, они не понимают степени опасности своего бездействия или своих неправильных действий. Лица, обязанные предпринимать действия во время пожара и предпринимающие их неправильно, в момент пожара не осознают и по обстоятельствам дела не могут осознавать общественной опасности своих действий (бездействия) либо не предвидят возможности наступления общественно-опасных последствий от своих действий (бездействия) и по обстоятельствам дела не могут их предвидеть. Далее неизбежно следует вывод о невиновности и невозможности наказания этих лиц, нарушивших требования ПБ, так как авторы привели почти дословно, выделив курсивом, текст ч. 1 ст. 28 УК РФ "Невиновное причинение вреда" [1]. Зачем, в таком случае, нам законодательство о ПБ, если за его нарушение нельзя наказывать? Ведь увещеваниями и взываниями к гражданской сознательности мы не сможем поддерживать пожарную безопасность даже на минимально приемлемом уровне.
Нормируемые ППБ 01-03 меры подготовки объектов к действиям при пожарах
Можно очень долго говорить на тему несовершенства законодательства о ПБ в части организации действий объектов во время пожара, приводить все новые и новые соображения. Но, так или иначе,
ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2008 ТОМ 17 №2
13
уже из всего вышесказанного следует бесспорный вывод о необходимости по-новому готовить объекты к действиям во время пожара.
Конечно, организация такой подготовки является серьезной проблемой. Но здесь следует обратить внимание, что в ППБ 01-03 есть положения, на основе которых можно разворачивать эту работу.
Согласно п. 5 [3], для особо сложных и уникальных зданий должны быть разработаны специальные правила пожарной безопасности, отражающие специфику их эксплуатации и учитывающие пожарную опасность.
В п. 6 Правил говорится, что на каждом объекте должны быть разработаны инструкции о мерах пожарной безопасности для каждого взрывопожаро-опасного и пожароопасного участка (мастерской, цеха и т.п.) в соответствии с приложением к ППБ 01-03. Приложение, в свою очередь, выдвигает следующие требования к инструкциям о мерах ПБ: "Инструкции о мерах пожарной безопасности должны разрабатываться... исходя из специфики пожарной опасности зданий, сооружений, технологических процессов, технологического и производственного оборудования".
В п. 16 [3] требуется, чтобы на объектах с массовым пребыванием людей была разработана инструкция, определяющая действия персонала по обеспечению безопасной и быстрой эвакуации людей, по которой не реже одного раза в полугодие должны проводиться практические тренировки всех задействованных для эвакуации работников.
Данные положения ППБ 01-03 закладывают основы организации действий во время пожара профилактического, заблаговременного характера. Тем самым осуществляется планирование соответствующих действий при возможных пожарах.
На деле каждый объект уникален по своим пожароопасным свойствам и возможностям ведения действий во время пожара. Поэтому, планируя в инструкциях свои действия во время пожара, каждый объект должен учитывать собственную специфику. Однако анализ действительного состояния данного вопроса на объектах дает основание утверждать, что большей частью данная работа либо не осуществляется объектами вообще, либо проводится формально. Большинство объектов имеет инструкции по действиям во время пожара, но, как правило, они носят обобщенный, неконкретный характер, не учитывают специфики объекта и мало чем отличаются по содержанию от п. 110 [3]. Практические тренировки по действиям при пожаре проводятся лишь на редких объектах и содержание их по большей части мало профессионально.
Направления повышения готовности объектов к действиям при пожарах
Неутешительный итог состояния готовности объектов к действиям при пожарах, к сожалению, закономерен, так как слишком много необходимых для успеха этой работы составляющих не хватает. Хотя ППБ 01-03 возлагают ее проведение на сами объекты, но надо отдавать себе отчет, что объекты не способны осуществлять указанную работу на должном уровне, у них нет профессиональных знаний.
Данная проблема, впрочем как и вся проблема обеспечения ПБ, носит системный характер. Решить ее полумерами или какой-то одной мерой невозможно. Необходимо спланировать и выполнить целый спектр взаимосвязанных мероприятий. В самом общем плане мы бы выделили следующие направления решения проблемы: научно-исследовательская работы под условными названиями "Разработка тактических решений объектов на пожаре" и "Разработка методик эффективного обучения объектов действиям во время пожара", создание единой программы обучения объектов действиям при пожаре, корректировка нормативной базы в части этих действий.
Дадим некоторые пояснения.
Несмотря на то, что объекты, как отмечалось выше, обязаны на пожаре проводить до прибытия пожарных подразделений самостоятельные действия, качественно сходные с действиями профессиональных пожарных, знак тождества между их тактическими решениями ставить нельзя, так как объекты не имеют ни вооружения, ни опыта профессиональных пожарных. Многие проблемы организации действий объектов на пожаре, часть из которых отмечена в статье, до сих пор не нашли своего решения. Все это делает научно-исследовательскую работу по выработке тактики объектов на пожаре актуальной. Одним из выходов данной работы должен быть выпуск учебно-методического пособия по изучаемому вопросу. Данное пособие должно рассмотреть решение тех вопросов, которые отмечались в статье выше. При этом необходимо отразить и многие другие не освещенные авторами вопросы, например организацию эвакуации. Существующая нормативная база по этому вопросу [5] не охватывает всех имеющихся проблем. При ведении этой работы пристальное внимание следует уделить психофизиологическим особенностям поведения населения при пожаре и их учету в рекомендациях.
То обстоятельство, что в отличие от профессиональных пожарных, каждодневно принимающих участие в тушении пожаров, сотрудники объектов, как правило, вообще никогда не были участниками подобных событий и вероятность их участия в бу-
дущих пожарах также относительно невелика, создает у сотрудников объектов серьезный психологический барьер, выражающийся в недооценке значимости обучения мерам ПБ. Это существенно обостряет и делает актуальной проблему разработки методов эффективной подготовки сотрудников объектов. В указанных условиях нельзя опыт, используемую методику обучения пожарных автоматически переносить на сотрудников объектов, что наблюдается нередко при обучении их по программам пожарно-технического минимума. Однако задел в этом направлении имеется. Так, в работе [6] рассматриваются новые методики подготовки сотрудников объектов. Кратко смысл предложений заключается в создании компьютеризованных систем интеллектуальной поддержки принятия решений при пожаре индивидуально под каждый объект массового пребывания людей. В рамках предлагаемой системы можно изучать и решать проблемы тактики объектов общеприменительного характера, а также исследовать особенности своего объекта с отработкой действий по спланированным пожарам именно на этом объекте. Подготовка сотрудников осуществляется посредством решения ими конкретных ситуаций и деловых игр — это наиболее эффективные методы так называемого активного обучения, наилучшим образом способствующие повышению интереса обучаемых сотрудников к предмету и, соответственно, психологической готовности к адекватным действиям при пожарах.
Далее, на основе рекомендаций пособия нужно внести необходимые положения в соответствующие нормативные документы, обращая внимание на повышение структурированности и четкости формулировок. Для снижения слабоструктуриро-
ванности проблемы необходимо подвергнуть структурному анализу имеющиеся у нас качественные представления и выделить в них четкие элементы знаний. И именно на основе выделенных четких частей знаний строить нормирование действий, исключив из рассмотрения, а еще лучше, отметив как рекомендательные, а не обязательные, части знаний, носящие нечеткий характер. Не всегда сказанное возможно при современном уровне знаний, но это — единственный и конструктивный путь.
Нормативная база должна строиться на основе проведенной научно-исследовательской работы с введением предложений конкретного характера относительно методики планирования действий при пожаре, самих действий на пожаре и охраны труда, обязательности обучения по единой общероссийской программе и единым методикам.
Некоторые вопросы нормирования действий при пожарах можно решить достаточно оперативно и качественно без проведения большой научно-исследовательской работы. Например, в отношении передачи сообщения о пожаре наше предложение в самом общем виде состоит, во-первых, в исключении из круга лиц, обязанных передать сообщение, посторонних граждан, во-вторых, в указании строгой очередности лиц, имеющих отношение к объекту и ответственных за передачу сообщения, с разъяснением при этом возможных причин изменения очередности передачи сообщения.
Представляется желательным и целесообразным, чтобы высказанные замечания и предложения были учтены при подготовке соответствующего регламента, введение которого в силу уже не за горами.
ЛИТЕРАТУРА
1. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации / Под ред. Е. Н. Сидоренко. 5-е изд. — М.: Проспект, 2006. — 1014 с.
2. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. М. Лебедева. 3-е изд. — М.: Норма, 2005. — 881 с.
3. ППБ 01-03. Правила пожарной безопасности в Российской Федерации.
4. Евграфов, П. М. О правовой необходимости нового единого подхода к подготовке сотрудников объектов к действиям при пожаре и общих требованиях к этому подходу / П. М. Евграфов // Пожаровзрывобезопасность. — 2006. — Т. 15, № 5. — С. 15-21.
5. ГОСТ 12.1.004-91. ССБТ. Пожарная безопасность. Общиетребования.
6. Евграфов, П. М. Система интеллектуальной поддержки принятия решений организации при пожаре / П. М. Евграфов, И. П. Евграфов // Пожаровзрывобезопасность. — 2006. — Т. 15, № 4. — С. 10-18.
Поступила в редакцию 29.02.08.
ООЖАРООЗРЫООБЕЗООАСНОСТЬ 2008 ТОМ 17 №2
15
