CC BY
196
1.9. ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН НА ТЕРРИТОРИИ КОНФЛИКТА
Лысюк Святослав Вячеславович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права. Место учебы: Российская правовая академия Министерства юстиции РФ. E-mail: svyatoslav1@mail.ru
Аннотация: В настоящее время наиболее актуальными аспектами в проблематике регулирования, реализации и защиты прав человека и гражданина на территории конфликта, закрепленных в конституциях и законодательстве зарубежных стран, являются вопросы о пределах реализации этих прав, а также о возможности и основаниях их ограничения.
Ключевые слова: защита прав человека, особый правовой режим, ограничение свобод гражданина, чрезвычайное положение.
CITIZENS' RIGHTS AND FREEDOMS IN A CONFLICT ZONE
Lysyuk Svyatoslav Vyacheslavovich, postgraduate student. Place of study: Constitutional and Municipal Law chair, Russian Law Academy, Russian Federation Ministry of Justice. E-mail: svyatoslav1@mail.ru
Annotation: Nowadays the most topical aspects in a problem of regulation, realization and protection of human and citizen rights in a conflict zone, consolidated in foreign countries' constitutions and legislation, are those concerning the limits of these rights, possibilities and reasons of their limitation.
Keywords: protection of human rights, special law regime, limitation of the citizen freedoms, state of emergency.
В правовых системах стран мира центральное место занимают права человека как мощный пласт человеческой культуры и общественного сознания. Без его освоения невозможно оценить всю систему сложных политических, социальных, экономических, международных, национальных отношений. Как справедливо отмечает член-корреспондент РАН Е.А. Лукашева, только овладение культурой прав человека дает ориентир личности в оценке существующих политических режимов, гуманитарной и социальной деятельности
государств, мирового и национального общественного
1
сознания .
Мы считаем, что наиболее актуальными аспектами в проблематике регулирования, реализации и защиты прав человека и гражданина на территории конфликта, закрепленных прежде всего в конституциях и законодательстве зарубежных стран, являются вопросы о пределах реализации этих прав, а также о возможности и основаниях их ограничения.
Общим подходом, не вызывающим существенных разногласий, является объективное понимание того, что в своем практическом воплощении права и свободы не беспредельны и не могут не иметь разумных границ, ибо, по словам А.В. Малько, «любой закон ограничивает в какой-то мере индивидуальную свобо-
ду»2
Как отмечает А.В. Малько, проблема правовых ограничений в самом общем плане является проблемой пределов свободы человека в обществе, поскольку
1 Права человека и процессы глобализации современного мира/ отв.ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма. 2007. С. 30.
2 Хайек Ф.А. Дорога к рабству // Вопросы философии. 1990. № 11. С.124.
свобода каждого человека простирается до той границы, от которой начинается свобода других людей.
Стремясь установить эти границы, право содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе»3. Именно такая позиция («осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц»), первоначально нашедшая официальное закрепление в Декларации прав человека и гражданина 1789г. и теоретически обоснованная еще И. Кантом, имеет своего рода «классический» характер, и находит отражение во многих действующих Конституциях зарубежных стран (ст.2 Основной закон ФРГ, п.5.ст.12 Конституции Казахстана, ст.10 Конституции Италии и др.). Ведь в любом обществе индивид всегда сталкивается с необходимостью самоограничения прав с учетом прав других людей. Тем самым поддерживается необходимый баланс интересов. В нашей стране такая позиция также закреплена в ч. 3.ст.17 Конституции РФ.
Тем не менее, подобный подход, прежде всего основанный на нормах международного права (например, п.2 ст.29 Всеобщей декларации прав человека 1948г.) не может претендовать на абсолютную универсальность и разделяется далеко не всеми. К примеру, В.А. Толстик утверждает, что «в абстрактно теоретическом понимании данный принцип, возможно, и верен, но при ближайшем рассмотрении его универсальность весьма и весьма ограничена. В реальной жизни довольно часто возникают ситуации, когда осуществление своих прав одним человеком приводит к невозможности
4
осуществления этих прав другим человеком» .
Что касается оснований и условий ограничений прав и свобод человека (в том числе и при особых правовых режимах), то процесс их формирования и обоснования имеет довольно сложную и противоречивую историю. В результате, согласно С.В. Пчелинцеву, в течение XX века сформировались три основные теории (доктрины) ограничений прав и свобод человека.
Первая теория, распространенная в странах Западной Европы, теория «государственной пользы» (raison d'etat), обосновывающая исключительное законодательство (введение чрезвычайного положения) интересами «защиты отечества», «общественной безопас-ности»5 Вторая являлась доктрина «скверных тенденций» (bad tendency doctrine), сформированная еще в 1925 г. судьей Верховного суда США Санфордом. Указанная доктрина предусматривала ограничения прав и свобод граждан (любых действий, представляющих угрозу для органов власти или имеющих целью воспрепятствовать исполнению государственных обязанностей, в том числе так называемых «подрывных действий») в интересах государственной безопасности6. Третьей известной доктриной являлась так называемая доктрина о явной и реально существующей опасности (clear and present danger doctrine), согласно которой органы государственной власти вправе ограни-
3 Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд. М. 2003. С. 104.
4 Толстик В.А. Противоречия в понимании и практике ограничения прав и свобод человека и гражданина // Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву: Сб. науч. трудов / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород. 1998. Ч I. С. 160.
5 Кострицына Н.А. Ограничение гарантий неприкосновенности личности в английском праве (Habeas Corpus Act 1679 года и чрезвычайное законодательство в Англии). М. 1957. С. 122-123.
6 Пчелинцев С.В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. - М.: Норма. 2006. -С.34.
чивать права граждан в том случае, если из реализации гарантируемого конституцией права следует явная и непосредственная опасность для государства.
Как отмечает С.В. Пчелинцев, что «несмотря на достаточно жесткий (а на практике иногда и репрессивный) характер, данная доктрина имела по сравнению с доктриной «скверных тенденций» (bad tendency doctrine) все же более конкретный характер, поскольку предполагала, что одной лишь опасности причинения вреда недостаточно для ограничения прав и свобод7. Она получила применение в практике Великобритании, Италии, Франции, ФРГ, США и других стран8.
Вместе с тем, общей чертой рассмотренных теорий являются все же недостаточно конкретные основания ограничений прав и свобод человека, а также отсутствие четкого определения самого существа ограничений, на что обращалось внимание в научной литературе зарубежных стран. Так, немецкие исследователи Х. Рейхель, Г. Радбрух, Г. Ханай высказывали соображения о возможности приостановления практически любых прав при определенных обстоятельства. При этом правила поведения, ограничивающие права, имели не вполне конкретный характер и мотивировались при помощи таких понятий, как «должный порядок», «первичный нравственный порядок», «высшие ценности реального» и т.п.9 Противоречивость и несостоятельность ряда положений доктрин ограничения прав и свобод человека отмечал и американский правовед Д.Л. Бэзилон, говоря, что в силу ряда факторов традиционное требование невмешательства государства во имя сохранения свободы граждан находится в противоречии с современными требованиями обеспечения государственных интересов 0
В середине 60-х г. XX века под эгидой ООН был проведен обзор конституций 36 стран мира, по результатам которого было выделено семь оснований для введения особых правовых режимов:
1) внешняя угроза (международный конфликт, война, вторжение извне, оборона либо обеспечение безопасности государства в целом или какой-то его части);
2) гражданская война, восстание, «подрывные действия революционных элементов»;
3) нарушение мира, публичного порядка или спокойствия;
4) угроза конституционному строю;
5) стихийные бедствия;
6) угроза экономической жизни страны или каких-то ее частей;
7) нарушение функционирования жизненно важных отраслей экономики или общественных служб11.
Впервые полные перечни оснований для введения особого (чрезвычайного) правового режима были составлены в начале 1960-х годов германскими конституционалистами А. Хаманном и Х. Фольцем.
Согласно А. Хаманну, таких оснований шесть:
1) нападение на страну;
2) публичные выступления с целью нарушения действующего конституционного режима;
7 Там же. С.35.
8 Благож Й. Формы правления и права человека в буржуазных государствах / Под ред. В.А. Туманова. М.1985. С.127.
9 Ханай Г.Социалистическое право и личность / Под. ред. Н.П Фарберова. М. 1971. С. 79-80.
Бэзилон Д.Л. Гражданские свободы - защита старых ценностей в новом веке // Нарушение прав и свобод человека в капиталистических странах. М. 1977. С. 60-63
11 Цит. по: Чрезвычайный правовой режим в России и за рубе-
жом / Под общ. и науч. ред. д.ю.н., профессора С.П.Щербы. М.:
Издательство «Юрлитинформ», 2006. С. 18-19.
3) серьезные правонарушения, угрожающие правопорядку и безопасности;
4) катастрофы, стачки и забастовки в отраслях производства, жизненно важных в экономическом отношении;
5) перебои в снабжении населения;
6) затруднения в экономике и финансах.
При детальном рассмотрении нетрудно заметить, что некоторые основания не являются экстремальными ситуациями, а скорее свидетельствуют, к примеру, о недостаточной компетентности и низкой эффективности деятельности органов власти. Тем не менее, составление такого перечня оснований является и положительным моментом в деле развития чрезвычайного законодательства.
Х. Фольц в своей книге «Чрезвычайное положение и законодательство о чрезвычайном положении» 1962г. выделяет семь оснований для введения особого (чрезвычайного) правового режима:
1) наличие внешней угрозы государству, выражающейся в совершении иностранным государством актов военной угрозы или военного нападения, а также руководстве иностранным государством действиями «подрывных элементов» внутри страны;
2) наличие различного рода «внутренних беспорядков», мятежей и волнений;
3) наступление «конституционной необходимости», вызванной нарушением функционирования какого-либо конституционного органа или конфликтом (в федеративном государстве) между Федерацией и ее субъектом;
4) нарушение функционирования государственного аппарата, вызванное забастовкой государственных служащих;
5) отказ от уплаты налогов (налоговая забастовка);
6) бедственное положение в области экономики и финансов, а также трудовые конфликты;
7) катастрофы, эпидемии и стихийные бедствия.
Указанные основания, а также бурная дискуссия в
стране легли в основу внесенных изменений в Основной закон ФРГ и принятия пакета законов в области чрезвычайного законодательства в конце 60-х годов прошлого столетия. Объединяющим мнением общественности явилось соображение того, что принятые законы и внесенные изменения в Основной закон ФРГ, подводит под деятельность государства четкую правовую основу в условиях чрезвычайного положения.
Любопытен также тот факт, что предусмотренное ст. 80 Основного закона ФРГ «состояние напряженности» не имеет точного нормативного определения и предполагает такую ситуацию повышения международной напряженности, которая делает настоятельным установление повышенной оборонительной готовности, т.е. непосредственно угрожающее нападение вооруженной силы уже обосновывает случай «состояния оборонительной войны». В некоторых случаях это вызвано выполнением международных обязательств ФРГ, в частности в формате НаТо1 .
Когда же основные права ограничиваются по недостаточно веским причинам, то, как считает К. Хессе, перечеркиваются разумные пределы их ограничения, вытекающие из задачи установления практического соотношения. В этих случаях ограничение ведет к тому, что ограниченное основное право теряет свое зна-
12 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М. Юрид. лит. М. 1981. - С. 348.
чение (по своему существу) в жизни общества13. На наш взгляд, обосновывая такую позицию, К. Хессе подчеркивает тем самым объективную необходимость и чрезвычайную важность сохранения должного баланса между содержанием чрезвычайных ситуаций и вводимыми на их основании ограничениями прав и свобод личности как причиной и следствием.
Для США свойственна иная модель установления оснований для введения чрезвычайного положения. Так, основания для введения особого (чрезвычайного) режима на федеральном уровне устанавливаются различными актами конгресса, а также прецедентами Верховного суда США:
- стихийные бедствия, которые привели к серьезным последствиям и требуют скорейшего устранения их последствий;
- забастовки или иные социально-трудовые конфликты, которые могут привести к серьезным последствиям;
- вооруженное нападение на Соединенные Штаты или угроза начала военных действий;
- «непредвиденная и чрезвычайная угроза» национальной безопасности, внешней политике или экономике страны со стороны других государств либо внешних сил или обстоятельств;
- угроза развитию сельского хозяйства, требующая введения протекционистских мер со стороны государ-
14
ства .
Кроме того, чрезвычайный режим может вводиться в США в случае «восстания», под которым федеральным законодательством понимается:
- восстание в штате против его правительства, если имеет место обращение к президенту со стороны легислатуры или губернатора штата с требованием о его подавлении;
- выступления против правительства Соединенных Штатов, если по мнению президента, федеральные судебные органы не в состоянии обеспечить должный правопорядок;
- восстания и акты внутреннего насилия, препятствующие применению федерального законодательства и законодательства штатов, в результате которых определенная часть населения штата остается лишенной прав и привилегий, гарантируемых федеральной Конституцией.
Таким образом, законодательство США не содержит четких критериев отнесения к основаниям обстоятельств, при которых вводится особый (чрезвычайный) правовой режим. Законодательные нормы, как правило, не отличаются четкостью, что дает возможность довольно широко применять институт особого правового режима. Вместе с тем, такая «вольность» не встречает возражений и со стороны Верховного суда США, наделенного правом толкования конституционных и законодательных норм.
Здесь следует сказать, что в некоторых исследованиях в качестве оснований ограничений прав и свобод личности фиксируется несколько более широкий, чем обычно принято, диапазон обстоятельств: подрыв мира и национальной безопасности, угроза жизни и здоровью, пропаганда войны и насилия, терроризм, акты воздушного и морского пиратства, борьба с наркома-
13 Там же. С. 174.
14 Чрезвычайный правовой режим в России и за рубежом / Под общ. и науч. ред. д.ю.н., профессора С.П.Щербы. - М.: Издательство «Юрлитинформ», 2006. - С. 65.
фией и другие обстоятельства, влекущие реальную угрозу жизни страны15.
Отечественные исследователи отмечают наличие в зарубежной и российской научной литературе двух основных подходов, с одной стороны, необходимость заблаговременного и конкретного определения перечня чрезвычайных (экстремальных) обстоятельств, влекущих ограничение прав и свобод личности, а с другой - невозможность определения подобного перечня1 .
На взгляд автора, подход с определенным перечнем чрезвычайных ситуаций следует признать более предпочтительным, поскольку он позволяет:
1) сформулировать и принять соответствующие меры и действия по предотвращению и/или нивелированию чрезвычайных ситуаций на комплексной основе;
2) учитывать исторический опыт, традиции и другие особенности каждого государства (особенно географические, климатические, геополитичесские) с целью заблаговременного предотвращения этих последствий.
Вместе с тем расширение, зачастую искусственное, круга оснований ограничений прав и свобод личности при введении особых правовых режимов является не совсем обоснованным, ведь представить и закрепить в национальном законодательстве их исчерпывающий и закрытый перечень чрезвычайно сложно. В своей жизни человек, общество и государство будут сталкиваться с новыми и новыми вызовами времени. Аналогичный подход к рассматриваемой проблеме заявляет французский ученый А. Матио в своей монографии «Теория чрезвычайных обстоятельств», который считает, что «нельзя заранее с точностью определить каковы будут чрезвычайные обстоятельства» и возражает против различных вариантов создания исчерпывающего перечня такого рода обстоятельств.
Основным здесь, как справедливо полагает Л.М. Эн-тин, является то, что масштабы дерогации (частичной отмены старого закона в контексте ограничений прав и свобод личности) должны быть соразмерны природе и характеру чрезвычайных обстоятельств, а опасность, угрожающая государству и вызывающая дерогацию, -
обоснованно расцениваться как достаточно реальная
18
и неотвратимая .
Г.Е. Лукьянцев обращает внимание на то, что наличие действительных оснований для ограничения прав и свобод личности определяется путем выяснения двух важных вопросов:
1) действительно ли создавалась угроза для тех ценностей, которые должны быть защищены посредством отступления (или ограничения) от прав и свобод личности;
2) являются ли принятые в этой связи меры действительно необходимыми для защиты таких ценностей19.
15 См.,напр.: Словарь прав человека и народов / Отв. ред. Р.А. Тузмухамедов, В.И. Кузнецов. М. 1993. С. 236; Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву. Материалы «круглого стола» журнала «Государство и право» // Государство и право. 1998. № 10. С. 45.
16 Зиборов О.В. Институт военного положения по российскому праву (историко-правовое исследование): Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2002. С.60.
17 http://www.svop.ru/live/materials.asp?m_id=6731&r_id=6765
18 Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека. С. 297-298.
19 Лукьянцев Г.Е. Европейские стандарты в области прав человека: теория и практика функционирования Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. М., 2000. С. 220.
В качестве наиболее яркого примера можно привести решение Европейской комиссии по делу «Греция против Великобритании» (1969г.), из которого вытекает ряд критериев для возможности применения ст.15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в части термина «чрезвычайное положение», а именно:
а) опасность должна быть реальной или неминуемой;
б) последствия опасности должны угрожать всей нации;
в) под угрозой должно находиться продолжение организованной жизни общества;
г) кризис или опасность должны носить исключительный характер в том смысле, что обычные меры или ограничения, допускаемые Конвенцией для сохранения безопасности, здоровья и порядка, являются
20
недостаточными .
В целом такой же позиции придерживается и М. Де Сальвиа, который полагает, что приведенные в п.1. ст. 15 Конвенции слова «в случае войны или иных чрезвычайных обстоятельств» описывают ситуацию кризиса и чрезвычайной опасности, в которой находится все население и которая представляет собой опасность для организованной жизни общества, которое составляет данное государство21.
Список литературы:
1. Права человека и процессы глобализации современного мира/ отв.ред. Е.А. Лукашева. М.: Норма. 2007.
2. Хайек Ф.А. Дорога к рабству // Вопросы философии. 1990. № 11.
3. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд. М. 2003.
4. Пчелинцев С.В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. - М.: Норма. 2006.
5. Ханай Г.Социалистическое право и личность / Под. ред. Н.П Фарберова. М. 1971.
6. Бэзилон Д.Л. Гражданские свободы - защита старых ценностей в новом веке // Нарушение прав и свобод человека в капиталистических странах. М. 1977.
7. Чрезвычайный правовой режим в России и за рубежом / Под общ. и науч. ред. д.ю.н., профессора С.П.Щербы. - М.: Издательство «Юрлитинформ», 2006.
8. Зиборов О.В. Институт военного положения по российскому праву (историко-правовое исследование): Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2002.
9. Лукьянцев Г.Е. Европейские стандарты в области прав человека: теория и практика функционирования Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. М., 2000.
Рецензия
на статью аспиранта кафедры «Конституционного и муниципального права» РПА Минюста РФ Лысюк С.В. «Права и свободы граждан на территории конфликта» В любом развитом государстве права и свободы гражданина являются одной из высших ценностей и приоритетов. Автор начинает статью с анализа точек зрения по вопросам оснований и условий ограничения прав гражданина. Рассматривает такие доктрины, обосновывающие возможность ограничения прав граждан как: теория «государственной пользы», теория «скверных тенденций» и доктрина «явной и реальной существующей опасности».
Далее автор рассматривает основания применения ограничительных мер в отношении прав гражданина. Автор исследует законодательство США, ФРГ и иных стран Европы, и приходит к выводу об отсутствии четких пределов ограничения прав граждан. Следует отметить, что исследуемые вопросы автором раскрываются достаточно подробно.
К сожалению, автор в статье не предлагает четких оснований введения ограничений прав граждан. Также было бы целесообразным более детально раскрыть ограничения прав применительно к конфликту, их пределы и основания введения.
Несмотря на высказанные замечания, рецензируемая статья, безусловно, заслуживает высокую оценку и может быть рекомендована к публикации в основных рецензируемых журналах ВАК РФ. к.ю.н. главный юрист ОАО «БИНБАНК» Петров В.С.
20 Горшкова С.А. Дерогация по Европейской Конвенции и Россия. // Московский журнал международного права. 1999. № 4. С. 85.
21 Де Сальвиа М. Европейская Конвенция по правам человека. СПб. 2004. С.169.
