CC BY
45
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2015. № 4
Алена Сергеевна Перезолова,
аспирантка кафедры истории и теории политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова (Россия), e-mail: [email protected]
ПРАКТИКИ ЭЛЕКТРОННЫХ РЕФЕРЕНДУМОВ КАК ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ
Статья посвящена проблемам гражданской идентичности и внедрения новых форм и методов партисипативной демократии и делиберативных практик на примере проектов привлечения горожан к участию в публичных консультациях, реализуемых в рамках программы «Открытое Правительство». Использование мобильного приложения «Активный гражданин» рассматривается как механизм организации публичных консультаций в виде городских электронных референдумов, хотя их юридический статус требует дальнейшей институлизации. В статье описан процесс организации городских электронных референдумов и приводятся примеры принятых на основании голосований решений, повлиявших на формирование городской политики профильных департаментов. Автор полагает, что целевая аудитория участников проекта имеет нечеткую мотивацию, но на начальных стадиях функционирования проекта это становится ресурсом преодоления барьера большинства и стимулирует процессы гражданского образования. Аргументируется необходимость развития партисипативных практик, раскрываются тенденции к использованию технических устройств для более целевого и экономичного проведения публичных консультаций.
Ключевые слова: электронный референдум, гражданский активизм, партисипативная демократия, интернет-технологии, соуправление.
Alyona Sergeevna Perezolova,
Graduate student, Program of History and Theory of Politics, Political Science Department, Lomonosov Moscow State University (Russia), e-mail: [email protected]
PRACTICES OF ELECTRONIC REFERENDA AS AN INSTITUTION OF PUBLIC CONSULTATIONS
This article deals with problems of civil identity and the introduction of new forms and methods ofparticipatory democracy and deliberative practices, using the example ofprojects involving citizens in public consultations in the framework of the Open Government program. The Active Citizen mobile application is examined as a mechanism ofpublic consultation in the form ofurban electronic referenda (the legal status ofwhich is not entirely clear). This article describes the process of organizing urban electronic referenda and gives examples of voting decisions that influenced
the formation of urban policy in relevant departments. The author believes that the target audience ofproject participants lacks dear motivation, but in the initial stages of the project this becomes a resource towards overcoming the barrier of the majority and stimulates the processes of civic education. The author makes a case for the development ofparticipatory practices and notes the trend toward the use of technical devices for more targeted and cost-effective public consultation.
Key words: electronic referendum, civic activism, participatory democracy, internet technologies, co-governance.
Динамичное проникновение информационных технологий в повседневную жизнь является вызовом для построения специфической коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей взаимодействие городских властей с горожанами посредством информационных технологий и Интернета. Электронные референдумы — один из инструментов реализации публичности городской политики. Публичное управление расширяет понимание государственного управления, поскольку в нем функцию общественной координации выполняют не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества, причем их роль может выражаться и в обсуждении политических решений, и в оказании влияния на их принятие. Публичное управление становится сферой, где каждый обретает свою гражданскую идентичность. Понятие участия в реализации делиберативной политики подразумевает не только формальное право быть услышанным, но и гарантии того, что интерес граждан будет учтен при принятии решений и реализован посредством демократических институтов1.
Соучастие в административных процессах городской политики реализуется с помощью механизмов продвижения гражданских инициатив, развития партисипативной бюджетной системы, проведения референдумов, совместного предоставления услуг. В модели Шерри Арнштейн гражданское участие состоит из нескольких стадий развития «лестницы гражданского участия», которая измеряется по данным гражданской активности, именуемой «степенью гражданской силы»2. Он выделяет механизмы гражданского сотрудничества, делегирования власти и возможности гражданского контроля. Результатом соуправления является построение открытой системы управления путем смещения парадигм: от управления посредством чиновников к управлению горожан. Соуправление возлагает на
1 Назарчук А.В. Понятие делиберативной политики в современном политическом процессе // Полис. 2011. №. 5. С. 102.
2 Arnstein S.R. A Ladder of Citizen Participation // Journal of the American Institute of Planners. 1969. Vol. 35. No. 4. P. 216-224.
граждан ответственность за благополучие на индивидуальном уровне и на уровне локального сообщества3.
Ключевым ресурсом привлечения горожан к городской политике становятся проекты, разрабатываемые Департаментом информационных технологий в рамках государственной программы «Открытое Правительство». Эта программа предусматривает создание ряда проектов открытого доступа горожан к публичной информации: портал открытых данных Правительства Москвы об объектах образования, спорта, здравоохранения, ключевых культурных и досуговых местах (data.mos.ru), который действует с 2013 г.; портал городских услуг (pgu.mos.ru), предоставляющий доступ к получению более чем 200 услуг; краудсорсинговые проекты (http://crowd.mos.ru/), подразумевающие вовлечение неограниченного количества интернет-пользователей в обсуждение и решение задач городского развития. Самым значительным инструментом вовлечения горожан является проект электронных референдумов «Активный гражданин».
По данным «Яндекса», мобильный интернет в Москве распространен на 49%. Москва лидирует среди российских регионов по проникновению фиксированного и мобильного интернета4, поэтому в качестве самой перспективной площадки для диалога с гражданским обществом активно внедряются мобильные приложения. В Москве наладить контакт с каждым проблематично, однако выйти на целевую аудиторию с помощью доступных электронных коммуникаций возможно. Преимущества построения такого взаимодействия очевидны: во-первых, массовость (с помощью электронной почты можно передавать информацию до 2/3 жителей города); во-вторых, привлечение активных жителей для консультаций; в-третьих, доступность и отсутствие издержек построения коммуникаций.
При проведении политики открытого доступа важным условием внедрения новых институциональных форм является публичность принятия решений и открытый характер выражения своего отношения к вопросам городской политики. Барьер большинства служит ключевым элементом публичности предлагаемых новых практик, одобрение большинства имеет определяющее значение в процессе институционализации. Деятельность городских порталов и мобильных приложений обладает рядом индикаторов публичности: во-первых, прозрачностью работы органов власти; во-вторых, носит диалогичный характер взаимодействия с населением и, наконец, позволяет осуществлять контроль и оценку работы чиновников.
3 Newman J. Modernizing Governance: New Labour, Policy and Society. London: SAGE, 2001. P. 16.
4 Развитие интернета в регионах России. Весна 2014 // Яндекс. URL: http:// company.yandex.ru/researches/reports/2014/ya_internet_regions_2014.xml#moscow
В качестве реализации потребностей развивающегося гражданского общества и адаптации прогресса технологий Правительство Москвы запустило проект «Активный гражданин», ставший очередным шагом в процессе сближения Правительства Москвы и гражданского общества. Проект представляет собой систему электронных опросов о ключевых городских темах: об общественном транспорте, о нестационарных торговых объектах, рекламных и информационных конструкциях, учреждениях здравоохранения, объектах хозяйственной деятельности, учреждениях социальной защиты и др. Пользователи при регистрации указывают свой адрес и участвуют в опросах городского и районного значения. Принять участие в референдумах в рамках проекта «Активный гражданин» можно на сайте проекта или с помощью мобильного приложения посредством установки программы на смартфон на базе iOS или Android, идентификации по номеру мобильного телефона и заполнения профиля участника. Данная информация способствует сетевому продвижению проекта.
Пилотный проект «Активный гражданин» является частью реализации государственной программы Правительства Москвы «Открытое Правительство». Проект стартовал с запуска в 2011 г. портала «Наш город» (gorod.mos.ru) и приложения «Мобильная приемная», с помощью которых стал возможен общественный контроль качества выполняемых городскими службами работ и оказания услуг. Традиционная процедура организации референдума в соответствии с законом г. Москвы о референдуме5 налагает значительные риски: во-первых, неявка достаточного количества избирателей; во-вторых, отсутствие необходимого минимума подписей. Поэтому проект электронных референдумов является ответом на обозначившийся в общественности запрос проведения публичных консультаций.
Стимулом для массового участия в проекте являются различного рода поощрения, т.е. за участие в голосовании присваиваются баллы, которые можно обменять на посещение музеев, участие в спортивных мероприятиях или сувениры с символикой проекта. По мнению идеолога соучаствующего проектирования Генри Саноффа6, основной целью участия в городской политике является стимулирование гражданского образования, что является результатом привлечения горожан к решению городских вопросов. Обучение возникает в том случае, когда понятен процесс, налажены коммуникации, существует открытость доступа к участию, в результате чего возникают диалог, дебаты и сотрудничество.
5 Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. № 4 «О референдуме города Москвы».
6 Sanoff H. Community Participation Methods in Design and Planning. New York: John Wiley & Sons, 2000. P. 37.
Заметим, что коммуникация является односторонней. Участниками электронных референдумов являются пользователи, лояльные к площадке, вследствие этого возможности участия лишаются те жители города, кто не использует специальное приложение для участия в опросах.
Название проекта является символичным, поскольку о стремлении более активно обсуждать с властями городские проблемы заявили 77 % респондентов — пользователи Московского портала государственных услуг и портала «Наш город». На рис. 1 отражен половозрастной состав участников голосований7, число участников проекта увеличивается ежедневно. Из 49 % всех зарегистрированных пользователей в возрасте от 25 до 34 лет 26 % — юноши и девушки от 18 до 24 лет. Москвичи старше 45 лет составляют всего 6 % от зарегистрировавшихся пользователей. Статистические данные участников проекта демонстрируют, что основными участниками электронных референдумов являются молодые люди в возрасте до 30 лет.
>
АКТИВНЫЙ ГРАЖДАНИН
Активный гражданин Половозрастной портрет
25-34 15-24 35-44 от 45
□ Д018
LJ Мужчины | Женщины
Рис. 1. Половозрастной состав
участников референдумов, проводившихся в рамках проекта «Активный гражданин» (май — август 2014 г.)
Любые административные нововведения для создания культуры участия меняют лишь окружающую среду, не меняя отношений, ценностей и мотивации. Вместе с тем известны весьма необычные примеры, вызвавшие изменения в отношении людей к окружающему пространству в городе, причем такая инициатива исходила от коммерческой компании. В 2009 г. компания Volkswagen запу-
7 Итоги электронных референдумов, инициированных Департаментом торговли и услуг в проекте «Активный гражданин»/ Май — август 2014 г.: [Презентация на пресс-конференции Департамента торговли и услуг, посвященной итогам референдумов]. 2014. 27 августа. URL: http://www.slideshare.net/DITMoscow/ss-38426477-?qid=01082b1a-be25-4712-9a23-0c368e73c2e6&v=qf1&b=&from_search=5
стила проект под названием «Теория веселья» ("The Fun Theory"), созданный для продвижения на рынке новой машины, которая бы соответствовала экологичному образу жизни (environmental car). Гениальная по своей очевидности идея проекта заключается в том, что самый простой способ мотивировать человека к полезной общественной деятельности — сделать так, чтобы ему было весело этим заниматься, и таким образом благодаря веселью можно изменять окружающую среду к лучшему.
На примере нескольких акций, не имеющих прямой связи с автопромышленностью, "The Fun Theory" доказывает свою эффективность. Приведем пример такого эксперимента в парижском метро, где 66 % людей стало подниматься пешком вверх по лестнице вместо эскалатора, расположенного рядом, после того как ступени были переоборудованы в клавиши фортепиано, издающие звуки8. Еще один проект для экологичного сбора мусора осуществлен посредством размещения контейнера для сбора пластиковых бутылок, превращенного в аркадный игровой автомат, на котором во время использования загорались разноцветные лампочки и начислялись виртуальные очки9. Использование такого «веселого» контейнера увеличило количество собранных бутылок в 50 раз10.
Можно убеждать горожан в том, что их участие принесет пользу окружающим, но эта мотивация относится к совести и сознательности человека, которые не являются безусловными качествами каждого. Стремление же любого человека к веселью — беспроигрышный механизм, который действительно можно использовать во благо. Таким образом, путем простого эксперимента были достигнуты реальные результаты, меняющие отношение людей к общественно полезным проектам.
Элементом игры в проекте «Активный гражданин» являются поощрения в виде бонусов, что стимулирует участие основной аудитории. Можно ли считать юных активистов осознавшими себя гражданами?11 Для ответа на этот вопрос следует обратиться к
8 Piano stairs. TheFunTheory.com // YouTube. 2009. Oct. 7. URL: http://www. youtube.com/watch?v=2lXh2n0aPyw
9 Payne O. Inspiring Sustainable Behaviour: 19 Ways to Ask for Change. London: Routledge, 2013. P. 38.
10 Bottle Bank Arcade. TheFunTheory.com // YouTube. 2009. Oct. 15. URL: http:// www.youtube.com/watch?v=zSiHjMU-MUo
11 Осознавшим себя гражданам была посвящена одна из сессий III Московского урбанистического форума (Москва, 5-7 декабря 2013 г.), основной доклад которой сделала заместитель мэра Москвы, руководитель аппарата мэра и Правительства Москвы А.В. Ракова. См. презентацию ее доклада «Осознавшие себя горожане: как обеспечить учет их интересов и вовлечь в активное участие в делах города?» на сайте форума: http://mosurbanforum.ru/archive/forum2013/presentation_2013/ anastasiya_rakova/
просветительской составляющей проекта, где делается ставка на то, что граждане имеют достаточное представление о поставленной проблеме для принятия решений и выбора альтернатив. По мнению учредителя Фонда социальной помощи и поддержки населения «Социальный запрос» М.Е. Гайдар12, жители города готовы к активности, однако власть не готова к этому, вследствие чего на повестку голосований выносятся вопросы, подразумевающие формальные, а не институциональные изменения. По ее мнению, более эффективным механизмом решения городских вопросов являются представительства от районов для продвижения интересов жителей конкретной территории. Ответом на это стал запуск опросов, проводимых территориально в округах Москвы. На такие референдумы выносятся вопросы местного значения, такие как график и место встреч с главой управы, новые рубрики в районных газетах, благоустройство дворовой территории и т.д.
За счет проведения активной рекламной программы, согласно социологическим данным, 51 % жителей Москвы знают о существовании проекта. Это является внушительной цифрой, поскольку население Москвы насчитывает около 12 млн. Проект существует один год и количество участников неизменно увеличивается. За первые 3 месяца проект насчитывал 260 тыс. участников, за 6 месяцев количество пользователей «Активного гражданина» увеличилось до 800 тыс., а в марте 2015 г. был зарегистрирован миллионный участник проекта.
Опросы проводятся по ключевым сферам городской активности, поэтому посредством получения информации чиновники отслеживают тренды, формирующиеся в городе. За год существования проекта было высказано 18 млн мнений и проведено 453 голосования, из них 124 — общегородского масштаба и 339 — окружного значения. Отметим, что подавляющее большинство вопросов подразумевает положительные ответы, а решения являются, скорее, не институциональными, а корректирующими существующие нормативные акты и институты. Подавляющее большинство вопросов относится к обязательной деятельности Правительства для развития городской инфраструктуры, а открытые или альтернативные вопросы отсутствуют. Тем не менее официальными результатами референдумов принят ряд значимых решений институционального характера13: внесен законопроект о запрете продажи алкоэнергетиков, определен дизайн двух станций метро, запущен ряд новых автобусных
12 Экспертное интервью с М.Е. Гайдар от 30.11.2014.
13 Государственная программа города Москвы «Открытое Правительство»: Отчет о ходе реализации: [Презентация]. 2015. 15 марта. URL: http://www.slideshare. net/mos_ru/ss-45928869
маршрутов и др. Все результаты голосований и решения Правительства отражены на сайте проекта.
Оценивая механизмы привлечения горожан к городской политике, можно заключить, что в настоящее время активно реализуется открытый доступ к информации посредством сети Интернет. Приложение «Активный гражданин» является ресурсом привлечения горожан к публичным консультациям. Этот проект создает инструментальные рамки для участия в городской политике и построения коммуникации, включает в себя необходимые характеристики открытости, форма организации участия в нем понятна для пользователей. С появлением новых ресурсов меняется представление горожан о качестве жизни. Значительные результаты гражданского диалога достигнуты в сфере культуры. Благодаря продвижению интересов городских сообществ созданы площадки для творческой и спортивной активности в парках, происходит развитие мест отдыха горожан. Участие граждан в городской политике посредством имитации или дистанционного обсуждения в сети Интернет способствует развитию нового качества социальной ответственности и гражданской вовлеченности среди горожан. Такой инструмент является инкубатором для создания открытой среды, формирующей осознавших себя граждан.
Юридический статус электронных референдумов не определен на уровне города, и даже в Конституции Российской Федерации электронные референдумы не предусмотрены. Заметим, что реальные референдумы в городе не проводятся, сворачиваются другие реальные механизмы влияния на городскую власть, например прямые выборы глав управ. Правительство Москвы уточняет, что результаты голосований на электронном референдуме не имеют юридической силы, а являются консультативным агентом в выборе возможных управленческих решений и ресурсом поддержки инициатив горожан. Однако внешне мы получаем все тот же черный ящик, который стал более технологичным благодаря техническим средствам, граждане формируют общественный запрос к власти. Для качественного перерождения системы требуется стимулирование гражданского образования, именно осознанность принятия решений должна подкреплять активность, в результате чего горожане становятся осознавшими себя гражданами. Проект должен подкрепляться образовательной составляющей посредством активного предоставления информации на всех уровнях гражданского участия.
Позиционирование механизма электронных референдумов по городским вопросам как ресурса соуправления является приемом привлечения масс к участию в этом проекте. Проекту предстоит преодолеть барьер большинства, прежде чем стать площадкой принятия решений. На данный момент это консультативный инструмент.
Преимуществом текущей стадии развития электронного привлечения горожан является поддержка со стороны Правительства, некоторые из решений повлияли на стратегии развития города, а результаты опросов помогли властям оценить предпочтения горожан как относительно общегородских проектов, так и в локальных вопросах.
Можно строить оптимистические прогнозы относительно развития технологий электронного участия в городской политике. Однако не стоит забывать, что проект является уникальным для России. На данный момент создано несколько площадок, где осуществляются публичные консультации: краудсорсинг-проекты и система электронных референдумов. К этим проектам присоединяются различные информационные каналы, сайты и городские порталы, выполняющие функцию предоставления публичной информации. Публичность городской политики зависит от информационной открытости, но доступ к соуправлению является политическим и не используется напрямую, при этом является индикатором силы гражданского сообщества. Москва активно развивает технологическую инфраструктуру, что позволяет сделать свободным доступ в Интернет в черте города, в парках, в метро. Тем самым создаются институциональные механизмы для организации публичных консультаций, от граждан в таком случае требуются инициатива и участие.
ЛИТЕРАТУРА
Назарчук А.В. Понятие делиберативной политики в современном политическом процессе // Полис. 2011. №. 5. С. 99-103.
Arnstein S.R. A Ladder of Citizen Participation // Journal of the American Institute of Planners. 1969. Vol. 35. No. 4. P. 216-224.
Newman J. Modernizing Governance: New Labour, Policy and Society. London: SAGE, 2001.
Payne O. Inspiring Sustainable Behaviour: 19 Ways to Ask for Change. London: Routledge, 2013.
Sanoff H. Community Participation Methods in Design and Planning. New York: John Wiley & Sons, 2000.
REFERENCES
Arnstein, S. R. "A Ladder of Citizen Participation," Journal of the American Institute of Planners, Vol. 35, No. 4, 1969, pp. 216-224.
Nazarchuk, A. V. "Poniatie deliberativnoi politiki v sovremennom politicheskom protsesse," Polis, No. 5, 2011, pp. 99-103.
Newman, J. Modernizing Governance: New Labour, Policy and Society. London: SAGE, 2001.
Payne, O. Inspiring Sustainable Behaviour: 19 Ways to Ask for Change. London: Routledge, 2013.
Sanoff, H. Community Participation Methods in Design and Planning. New York: John Wiley & Sons, 2000.
