CC BY
163
УДК 347.963
Жданов Сергей Павлович
кандидат юридических наук Российская таможенная академия zhdanov120009@yandex.ru
ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ АБЗАЦА 2 ПУНКТА 1 СТАТЬИ 22 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 2202-1 ОТ 17 ЯНВАРЯ 1992 Г. «О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», КАСАЮЩЕГОСЯ ВЫДЕЛЕНИЯ СПЕЦИАЛИСТОВ
На основе анкетирования, проведенного автором в июле-сентябре 2016 года по вопросу практической значимости абз. 2 п. 1 ст. 22 Федерального закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», касающегося выделения специалистов для выяснения возникших вопросов у прокурора. В данной статье приводятся суждения прокурорских работников (Управления Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе, военной прокуратуры Восточного военного округа, военной прокуратуры Балтийского флота, прокуратуры Белгородской области, прокуратуры Рязанской области, прокуратуры Орловской области, прокуратуры Тамбовской области и др.) и делаются выводы о необходимости участия специалистов, привлеченных для выяснения возникших вопросов у прокурора в ходе надзорного мероприятия (проверки) и в целях совершенствовании законодательства в данной сфере.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, прокурор, прокуратура, прокурорский надзор, прокурорская проверка, специалист, специальные познания, специальные знания, судопроизводство, федеральное законодательство.
Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законом - одно из ведущих направлений деятельности современной прокуратуры РФ, которое непосредственно связано с укреплением законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, ряда иных структур. Его правовую основу составляют Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 19.12.2016) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), приказы Генпрокурора РФ и иные организационно-распорядительные акты [1, с. 175].
В соответствии с пунктом 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, предметом надзора является следующее: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Полномочия, которыми наделен прокурор для осуществления надзора в рассматриваемой выше сфере, перечислены в ст. 22 Закона о прокуратуре, расширительному толкованию они не подлежат. Как показало проведенное нами в июле-сентябре 2016 года исследование вопроса практической зна-
чимости абз. 2 п. 1 ст. 22 Федерального закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», касающегося выделения специалистов для выяснения возникших вопросов у прокурора, эффективность надзорных мероприятий во многом зависит от участия специалистов, привлеченных для выяснения возникших вопросов у прокурора в ходе надзорного мероприятия (проверки).
На основе проведенного автором анкетирования было установлено, что руководители Управления Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе указали на то, что полномочия требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов активно используются прокурорами при осуществлении надзорной деятельности и имеют важное практическое значение.
Учитывая большой объем направлений и вопросов, по которым прокурорами осуществляются проверки исполнения требований федерального законодательства, привлечение для их проведения лиц, имеющих специальные познания в конкретной сфере деятельности, способствует оперативному и объективному выяснению обстоятельств, даче правильной правовой оценки, выявлению нарушений закона и принятию мер для их устранения.
В целом управление Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе не возражает против проработки вопроса о создании института специалиста, обладающего специальными познаниями в судопроизводстве и ОРД.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что в уголовном судопроизводстве специальными познаниями обладают дознаватели, следователи, руководители и иные сотрудники органов следствия и дознания, прокуроры, надзирающие за соблюдением законности при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности, судьи и адвокаты.
246
Вестник КГУ ^ № 1. 2017
© Жданов С.П., 2017
Специальными познаниями в сфере ОРД обладают руководители и сотрудники органов, осуществляющих ОРД, прокуроры, судьи, а также, с учетом ограничений, предусмотренных законодательством о государственной тайне, - дознаватели, следователи, руководители и иные сотрудники органов следствия и дознания, адвокаты (ответ от 15.07.2016 г. № 33/2-238-2016 на обращение С.П. Жданова).
Руководители военной прокуратуры Восточного военного округа высказали следующие суждения: при реализации военным прокурором полномочий по надзору за исполнением законов зачастую возникает необходимость привлечения к прокурорским проверкам специалистов, обладающих специальными познаниями в той или иной сфере. Названная норма права имеют большую практическую значимость, поскольку именно она предоставляет прокурорам право требовать от руководителей и других должностных лиц органов, перечисленных в Законе о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.
На практике военные прокуроры ВВО пользуются данными полномочиями активно. В истекшем периоде 2016 г. военной прокуратурой ВВО с привлечением различных специалистов проведено 4208 результативных прокурорских проверок (35% от общего количества проведенных проверок).
В рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об ОРД органами военной прокуратуры в оперативных подразделениях ФСБ России проверяется соблюдение прав и свобод граждан при проведении ОРМ путем изучения заведенных дел оперативного учета и (в отдельных случаях, перечень которых ограничен) сигнальных подборок. При этом соответствующие материалы ОРД содержат сведения, составляющие государственную тайну (гриф «совершенно секретно»), а также сведения о персональных данных граждан. Кроме того, прокурорским надзором охватывается исключительно правовой аспект ОРД, техническая сторона проведения ОРМ прокурорами не проверяется.
Таким образом, уполномоченные прокуроры, имеющие высшее юридическое образование и необходимый допуск к секретным сведениям для ознакомления с ведомственными правовыми актами ФСБ России по вопросу осуществления ОРД, могут самостоятельно давать оценку законности проведения тех или иных ОРМ, заведения и прекращения дел оперативного учета и т. д. Привлечение же к надзорным мероприятиям сторонних специалистов может создать предпосылки к разглашению данных ограниченного распространения, что является недопустимым (ответ от 26.07.2016 г. № 39/28158 на обращение С.П. Жданова).
Руководители военной прокуратуры Балтийского флота в ходе анкетирования отметили, что
военной прокуратурой Балтийского флота для обеспечения возложенных на нее функций в служебной деятельности для выяснения возникших вопросов привлекаются специалисты, выделенные указанными органами на основании соответствующих запросов.
Так, в текущем году военной прокуратурой флота из 2721 проведенной проверки почти четверть (675) составили проверки, проведенные с привлечением специалистов, в том числе по вопросам исполнения законодательство о сохранности оружия и боеприпасов, землепользовании, экологии, защите жизни и здоровья граждан, сохранности государственной собственности и ряда других (ответ от 19.07.2016 г. № 4082/1 на обращение С.П. Жданова).
Руководителями прокуратуры Белгородской области в ходе анкетирования был представлен следующий объективный анализ по вопросу о практической значимости абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре (исполнитель: прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства А.В. Пересыпкин).
Необходимость привлечения к прокурорской проверке специалистов, как правило, объясняется многообразием сфер, с которыми сталкивается прокурор-«общенадзорник», и отсутствием у последнего специальных познаний в узкопрофильных отраслях.
Вместе с тем, недостаточное нормативное регулирование правового института специалиста при проведении прокурорских проверок приводит к низкой эффективности его использования.
Анализ прокурорской практики позволяет сделать вывод о наличии двух основных форм реализации данного института:
1) привлечение специалиста, который является сотрудником проверяемой организации, обладает знаниями применительно к конкретной организации, в которой работает.
Зачастую прикрепление такого сотрудника к прокурору производится самостоятельно руководителем проверяемой организации в начале проводимой проверки. Он используется прокурором в основном в целях выяснения вопросов, которые не влекут для проверяемой организации негативных последствий: для получения пояснений по вопросам организации работы в учреждении, распределению обязанностей, помощи в поиске на проверяемой территории интересующих объектов, сотрудников и т. п.;
2) использование специалиста, который обладает специальными знаниями (имеет спецподготовку) применительно к конкретной сфере деятельности, отрасли знаний и зачастую не является сотрудником проверяемой организации.
К помощи указанных специалистов прокуроры прибегают наиболее часто, при этом в большин-
стве случаев ими выступают сотрудники контролирующих органов.
Изучение практики взаимодействия прокурора и таких специалистов позволяет констатировать наличие трех основных схем взаимоотношений:
а) проверку проводит прокурор, специалист консультирует его о наиболее возможных нарушениях, «зонах повышенного риска» (в том числе дистанционно, по телефону, либо при составлении плана проверки);
б) фактически проверку проводит привлекаемый специалист, прокурор только организует его работу и принимает меры реагирования по выявленным нарушениям;
в) специалист занимает пассивную позицию, фактически прокурор самостоятельно проводит проверку.
Представленные схемы обусловлены, прежде всего, субъективными факторами, такими как опыт, уровень квалификации, добросовестность, загруженность, авторитет конкретного прокурора и специалиста.
При этом полагаем, что ни одна из трех представленных моделей взаимоотношений прокурора-специалиста не соответствует потребностям общества и государства.
Так, общенадзорная прокурорская практика показывает, что прокуроры в основном привлекают специалистов к проведению «первичных» проверок. Например, к проверке соблюдения трудового, природоохранного, санитарно-эпидемиологического законодательства в организациях.
Вместе с тем, одновременное присутствие на проверке и прокурора и сотрудника контролирующего органа зачастую нецелесообразно и влечет неэффективное использование трудовых ресурсов и бюджетных средств на их содержание.
Кроме того, это не в полной мере соответствует требованиям п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Избежать случаев дублирования функций и перезагрузки контролирующих органов и прокуратуры возможно только при условии полного отказа от проведения прокурорами «первичных проверок», расширения полномочий прокурора по направлению в контролирующие органы требований о проведении внеплановых проверок.
Однако это не означает отказ от практики привлечения прокурорами специалистов, обладающих специальными познаниями.
Полагаем, что необходимость в существовании данного института останется, но это потребует значительного реформирования и придания специалисту статуса эксперта.
При этом нужно учитывать, что специалисту в таком случае, возможно, придется высказывать
суждения, которые в последующем повлияют на признание действий (бездействия) его же коллег не- законными.
В связи с этим требуется:
- законодательно установить правовой статус специалиста (эксперта), правовые и экономические гарантии его безопасности и независимости, урегулировать порядок взаимодействия работника с работодателем в период его привлечения в качестве специалиста;
- определить порядок совместной деятельности прокурора и специалиста (эксперта), процедуру оформления ее результатов;
- ввести ответственность за достоверность и полноту данного им заключения.
Также предлагается закрепить право прокурора при наличии сомнений в объективности специалиста мотивированным решением передавать на рассмотрения материалы проверки (либо их часть) иным специалистам, в том числе находящимся в иных административно-территориальных образованиях, инициировать их комиссионное изучение.
Нормативное закрепление представленных предложений возможно посредством дополнения соответствующей главой Закона о прокуратуре, а также закрепления в п. 2 ст. 21 названного закона требования, согласно которому не допускается проведение органами прокуратуры проверки фактов, отнесенных к компетенции контролирующего, надзорного, правоохранительного органа, в случае если они не являлись предметом проверки таких органов.
Предложенная модель взаимодействия позволит повысить эффективность деятельности как «общенадзорного крыла» органов прокуратуры, так и работу контролирующих органов; избежать необоснованного дублирования их полномочий, минимизировать случаи привлечения специалистов при одновременном увеличении их результативности (ответ от 27.07.2016 г. № 7-29-2016 на обращение С.П. Жданова).
Руководители прокуратуры Рязанской области в ходе анкетирования отметили, что к помощи специалистов прокурорские работники прибегают на разных этапах работы: при подготовке к проверке, при оценке материалов, поступивших из контролирующих органов, отчетных данных, носящих предметный характер, и в других случаях.
Взаимодействие прокурора со специалистом может быть в виде консультаций, фиксации фактов, имеющих значение для установления события правонарушения и последующего принятия мер реагирования.
Нередко получение официального документированного подтверждения данных о нарушениях со стороны специалистов, например, в сфере оказания медицинской помощи, есть необходимое условие для принятия законного и обоснованного решения прокурором.
248
Вестник КГУ ^ № 1. 2017
Таким образом, использование знаний специалиста, особенно в сферах медицинского обслуживания и лекарственного обеспечения, охраны труда и предоставления жилищно-коммунальных услуг является эффективным средством для подготовки обоснованных ответов на вопросы, выходящих за пределы правовых знаний прокурора.
По вопросу необходимости развития деятельности специалиста, обладающего специальными познаниями в судопроизводстве и ОРД, считаем целесообразным следующее: согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ проводит надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; в соответствии с процессуальным законодательством РФ, прокуроры, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских дел судами, противодействуют противоречащим закону решениям, приговорам, определениям и постановлениям судов. Реализуя указанные функции, прокурор является специалистом в области судопроизводства и ОРД (ответ от 09.08.2016 г. № 22-11-2016 на обращение С.П. Жданова).
Руководители прокуратуры Орловской области высказали следующие суждения: в силу полномочий, представленных абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций.
Указанное полномочие, на наш взгляд, наиболее востребовано. При проведении проверок, требующих специальных (технических, экономических, культурологических, инженерных и др.) познаний в различных сферах жизнедеятельности общества. Проведение подобных проверок обусловлено широким спектром полномочий прокурора, определяемых основными направлениями надзорной деятельности.
Практика привлечения специалистов к проверкам исполнения законодательства об оперативно-розыскной деятельности и уголовно-процессуального законодательства не получила достаточного применения в органах прокуратуры Орловской области, что связано, главным образом, со спецификой рассматриваемого вида надзора (обязательное наличие у надзирающего прокурора определенной формы допуска к сведениям, представляющим государственную тайну, определенный перечень вопросов, подлежащих изучению в период прокурорской проверки), а также высокой квалификацией самих надзирающих прокуроров, имеющих, исходя из обязательных требований законодательства о прокуратуре, высшее юридическое образование, а в ряде случаев, прошедших специальное обучение на базе вышестоящей прокуратуры.
Наибольшее распространение получила практика привлечения специалистов при проведении прокурорами так называемых «общенадзорных» проверок, то есть проверок соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ, учреждениями и организациями, определенными п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, среди которых федеральные органы государственной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностные лица, а также коммерческие и некоммерческие организации.
Участие специалистов, обладающих специальными познаниями, в проверках соблюдения федерального законодательства свидетельствует о важности и необходимости рассматриваемого полномочия прокурора как инструмента для эффективного выявления нарушений закона, а также для оценки полноты принятия мер к устранению допущенных нарушений по результатам рассмотрении актов прокурорского реагирования.
Полагаем, что одним из дискуссионных вопросов в контексте рассматриваемой темы может стать предложение о совершенствовании законодательства в части определения порядка оплаты труда специалиста, задействованного в прокурорских проверках, при выполнении им большего объема работ в сравнении с предусмотренным по основному месту деятельности (ответ от 05.08.2016 г. № 22-101-16 на обращение С.П. Жданова).
Руководители прокуратуры Тамбовской области высказали следующие суждения: прокурор при осуществлении возложенных на него функций наделен рядом полномочий, в т. ч. требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.
Указанное положение федерального законодательства имеет одно из ключевых значений для прокурорской деятельности, поскольку круг вопросов, с которыми прокурорам ежедневно приходится сталкиваться при осуществлении надзора, широк и разнообразен. Это и проблемы жилищно-коммунального хозяйства, долевого строительства, качества автомобильного топлива и вопросы соблюдения требований законодательства при проведении закупок, осуществлении образовательного процесса, оказании медицинской помощи и многие другие.
Привлечение к проведению проверок квалифицированных специалистов для выяснения возникших вопросов позволяет в короткие временные рамки получить необходимые сведения в определенной узкой отрасли и сфере деятельности, на основании которых сделать верные выводы и заключения с учетом имеющихся знаний в юриспруденции.
Говоря об институте специалиста в уголовном судопроизводстве, следует отметить, что он нужда-
ется в совершенствовании с учетом потребностей уголовно-процессуального законодательства.
Прежде всего, целесообразно УПК РФ дополнить нормой о требованиях, предъявляемых к заключению специалиста, как о форме, так и о содержании этого документа, имеющего доказательное значение.
Специалист, участвующий в ОМП (помимо отражения его деятельности в протоколе следственного действия), мог бы составлять документ, имеющий самостоятельное доказательственное значение о следах преступления, выявленных и изъятых с его участием в ходе осмотра. Этот документ (справка в ряде зарубежных стран) повышает ответственность специалиста за свою деятельность, дает более полное представление об изъятых при его участии предметах со следами преступления.
В ходе ОРД для раскрытия преступлений, совершенных этническими преступными группами, существенное значение имеет привлечение в качестве специалиста переводчика, ответственность которого за достоверность перевода следует повысить.
Так, например, постановление Советского районного суда г. Тамбова от 07.12.2015 г. по уголовному делу в отношении гражданина Республики Таджикистан Раджабова Файзуллоджона Низоми-диновича (согласно обвинительного заключения Рачабова Файзуллочона Нихомидиновича), обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных п. «а» ч. 3 ст. 228.1, ч. 1 ст. 30 п. «г» ч. 4 ст. 228.1 (2 состава преступления), п.п. «а», «б» ч. 3 ст. 228.1, п. «г» ч. 4 ст. 228.1 УК РФ, возвращено прокурору Советского района г. Тамбова для устранения препятствий его рассмотрения судом.
Основание для возвращения уголовного дела прокурору послужил тот факт, что переводчик, привлеченный следователем к участию в деле, в разных процессуальных документах по-разному осуществлял перевод фамилии обвиняемого (ответ от 15.08.2016 г. № 7-953-2016 на обращение С.П. Жданова).
Как было указано ранее в Законе о прокуратуре, «прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов» (абз. 2 п. 1 ст. 22). Однако полномочия этих специалистов (сведущих лиц) в этом Федеральном законе не определены.
Предлагается дополнить ст. 22 Закона о прокуратуре абз. 2.1 следующего содержания: «Обязанности и права специалистов (сведущих лиц), выделяемых для выяснения возникших у прокурора вопросов, регламентируются иными федеральными законами» [2, с. 43].
По нашему предложению руководители Генпрокуратуры России высказали следующие суж-
дения: представляется заслуживающим внимание и будет рассмотрен при подготовке новой редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», работа над которой ведется Генпрокуратурой России в настоящее время (ответ заместителя начальника правового управления - начальника отдела Е.Д. Михайловой от 15.04.2015 г. № Отв-22-3219 на обращение С.П. Жданова).
В свою очередь, эксперт экспертно-консульта-ционного совета по уголовному праву, уголовному процессу, уголовно-исполнительному праву Аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству М.С. Фокин высказал следующее суждение: по внесению дополнения в ст. 22 Закона о прокуратуре, необходимо изменить процессуальное законодательство, что является в настоящее время необоснованным и нецелесообразным (ответы от 03.11.2015 г. № 3.1-44/3623, от 25.11.2015 г. № 3.1-41/3992 на обращения С.П. Жданова).
Таким образом, практика прокурорской деятельности показывает, что привлечение специалистов к проведению проверок значительно повышает как эффективность конкретной проверки, так и в целом прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства РФ.
Библиографический список
1. Бессарабов В.Г., Викторов И.С., Казари-на А.Х., Маматов М.В. Предмет, пределы надзора за исполнением законов и полномочия прокурора по его осуществлению // Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Юрайт, 2012. -С. 175-191.
2. Жданов С.П. Специология - научное направление и учебная дисциплина. К вопросу о совершенствовании участия специалиста в правоохранительной деятельности // Закон и право. -2016. - № 1. - С. 39-43.
3. Жданов С.П. Участие специалиста в судопроизводстве и оперативно-разыскной деятельности: постановка проблем: препринт моногр. / предуве-домл. А.Ю. Шумилова. - М.: ИД Шумиловой И.И., 2014. - 250 с.
4. Жданов С.П. К вопросу о специалисте и использовании его специальных познаний (знаний) в оперативно-разыскной деятельности // Оперативник (сыщик). - 2014. - № 4 (41). - С. 24-27.
5. Зинин А.М. Участие специалиста в процессуальных действиях: учебник. - М.: Проспект, 2016. - 256 с.
6. Практическое руководство по производству судебных экспертиз для экспертов и специалистов: науч.-практ. пособие / под ред. Т.В. Аверьяновой, В.Ф. Статкуса. - М.: Юрайт, 2011. - 720 с.
250
Вестник КГУ .J № 1. 2017
