CC BY
489
tekushchiy-2014-god-bolee-25-tysyach (дата обращения: 08.01.2016).
14. Прокуратурой области на постоянной основе осуществляется надзор за соблюдением правоохранительными органами законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.prokuratura.tver.ru/news/7642(дата обращения: 04.01.2016).
15. Состояние законности при приеме, регистрации и проверке сообщений о преступлениях на особом контроле прокуратуры области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://vladprok.ru/ (дата обращения: 03.01.2016).
16. Состоялось координационное совещание руководителей правоохранительных органов области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.prokuror-tula.ru/news/central-unit/16236/ (дата обращения: 08.01.2016).
УДК 347.963
Тетерина Ольга Анатольевна
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
teterina_o_a_65@mail.ru
К ВОПРОСУ О ПОЛНОМОЧИЯХ ПРОКУРОРА
В статье рассматриваются отдельные полномочия, которыми прокуратура наделена для реализации своих функций. На основе анализа действующего законодательства отмечается, что изменения, вносимые в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не носят системного, продуманного характера. Содержание части 5 статьи 35, частей 1 и 2 статьи 36, статей 37-39 закона в течение продолжительного времени не приведено в соответствие с законодательством, определяющим полномочия прокурора, участвующего в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. Отдельными федеральными законами прокурору предоставлены дополнительные полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов на отдельном направлении (подотрасли), которые целесообразно включить в части 1 и 2 статьи 22 Закона о прокуратуре. Анализируя содержание проекта № 872311-6 Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном производстве)», внесенного на рассмотрение Государственной Думы, автор отмечает как обоснованность отдельных положений законопроекта, касающихся возвращения прокурору его надзорных полномочий (новая редакция пунктов 2, 4 и 6 части 2 статьи 37 УПК РФ), так и дискуссион-ность других.
Ключевые слова: прокуратура, полномочия прокурора, надзор за исполнением законов, участие в судопроизводстве.
В опрос о функциях современной российской прокуратуры и полномочиях, которыми она наделяется для реализации этих функций, обсуждается на протяжении многих лет, а реформирование законодательства является поводом для очередной научной дискуссии.
Полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
Следует заметить, что надзорные полномочия прокуроров, предусмотренные разделом III Закона о прокуратуре, с момента принятия закона не претерпели существенных изменений, за исключением отнесения к объектам «общего» надзора Следственного комитета Российской Федерации (вне процессуальной деятельности); субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания; предоставления прокурору права направлять должностным лицам, а также руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам письменных предостережений о недопустимости нарушения закона; приведения отдельных положений
в соответствие с полномочиями прокурора в уголовном и административном судопроизводстве.
К сожалению, изменения, вносимые в Закон о прокуратуре, не носят продуманного, системного характера, о чем свидетельствует содержание раздела IV закона «Участие прокурора в рассмотрении дел судами».
В соответствии с ч. 4 ст. 35, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.
Действующими редакциями ч. 5 указанной статьи, а также ст. 39 Генеральному прокурору Российской Федерации до сих пор предоставляется право принимать участие в заседаниях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, упраздненного более года назад, и обращаться в Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики.
Ещё в большей степени не соответствует требованиям современного процессуального законодательства название статьи 36 «Опротестование судебных решений» и её содержание, за исключением части 3, в которой речь идет о протесте на решение судьи по делу об административном правонарушении.
Средством прокурорского реагирования на незаконное и необоснованное судебное решение по
© Тетерина О.А., 2016
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 1, 2016
175
уголовным, гражданским и административным делам является апелляционное, кассационное и надзорное представление прокурора, а по делам, рассматриваемым арбитражными судами - апелляционная, кассационная жалоба, надзорное представление прокурора. Поскольку действующими Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным кодексами, а также Кодексом административного судопроизводства четко определен порядок оспаривания прокурором неправосудных судебных решений, от регламентация этих полномочий прокурора в законодательстве о прокуратуре можно отказаться.
С учётом изложенного предлагается внести следующие изменения в Закон о прокуратуре:
1. Исключить из ч. 5 ст. 35 слова «Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а из ст. 39 слова «Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации».
2. Признать утратившими силу ч.ч. 1 и 2 ст. 36, ст.ст. 37, 38 закона.
Отдельные полномочия прокурора закреплены в других федеральных законах. В частности, ст.ст. 7 и 8 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» наделяют прокурора правом вынесения предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, а учредителю и (или) редакции (главному редактору) средства массовой информации - о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, которая формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок.
Часть 1 ст. 77 Налогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ предусматривает право прокурора давать санкцию налоговому или таможенному органу на арест имущества налогоплательщика-организации.
В каждом из перечисленных случаев речь идет о предоставлении прокурору дополнительных полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов на отдельном направлении (подотрас-
ли). Представляется целесообразным включение норм указанных и других федеральных законов, регламентирующих надзорные полномочия прокурора, в ч.ч. 1 и 2 ст. 22 Закона о прокуратуре.
Согласившись с мнением И.В. Ткачева о том, что действующий Закон о прокуратуре безнадежно устарел и современные правовые реалии требуют нового подхода к определению полномочий надзорного ведомства [3, с. 21], отметим, что подход к реформированию законодательства о прокуратуре должен быть научно обоснованным, учитывать существующую правоприменительную практику и исторические традиции.
Говоря о полномочиях прокурора, особо хотелось бы остановиться на сфере уголовного судопроизводства, поскольку именно в ней права и законные интересы граждан наиболее уязвимы.
Прокурор в уголовном процессе выполняет две функции - надзора за исполнением законов в досудебном производстве и уголовного преследования в основном в судебных стадиях процесса. Полномочия, которыми он наделяется для осуществления этих функций, различны.
Принятие Федерального закона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» существенно сузило полномочия прокурора по надзору за предварительным следствием, что неизбежно вызвало критику как со стороны теоретиков, так и со стороны практиков. По справедливому замечанию Б.Т. Безлепкина, сосредоточение прокурорского надзора на дознании в теоретическом отношении - одно из самых вольных и труднообъяснимых законодательных решений [1, с. 62].
В 2010 году прокурору были возвращены полномочия по отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела и о приостановлении предварительного следствия, и хотя изменение законодательства получило позитивную оценку, оно является полумерой на пути восстановления прежнего процессуального положения прокурора.
31 августа 2015 года депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, Ю.П. Синельщиковым и другими внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ проект № 872311-6 Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном производстве)», который предполагает перераспределение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа.
Обоснованность отдельных положений законопроекта не вызывает сомнений. Это касается возвращения прокурору его надзорных полномочий: права возбуждать уголовные дела по выявленным
176
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «¿1- № 1, 2016
им фактам нарушений уголовного законодательства, давать следователю обязательные для исполнения письменные указания, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (новая редакция п.п. 2, 4 и 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). На необходимость подобного законодательного решения ранее неоднократно обращалось внимание в юридической литературе [4, с. 6 ; 5, с. 12].
Вместе с тем, многие положения законопроекта представляются непродуманными. Это касается, например, согласования следователем с прокурором решения о прекращении уголовного дела в связи с примирением сторон, прекращения уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием; наделения прокурора правом принимать дело к своему производству и производить расследование в полном объеме, участвовать в производстве предварительного расследования, лично производить отдельные следственные и процессуальные действия; утверждения прокурором постановлений следователей, дознавателей, согласованных ими соответственно с руководителем следственного органа либо начальником подразделения дознания, на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; поручения органу дознания производства следственных действий, дачи ему указаний о проведении оперативно-розыскных мероприятий и некоторых других.
Ни в пояснительной записке к законопроекту, ни в статье Ю.П. Синельщикова, одного из его разработчиков [2, с. 8-9], не содержится убедительных аргументов в пользу необходимости предоставления прокурору указанных прав. По мнению авторов, внутриведомственный контроль за следствием оказался малоэффективным; за последние три года число выявленных прокурорами нарушений законов в деятельности следователей увеличилось почти в два раза, а число следователей привлеченных к дисциплинарной ответственности по инициативе прокуроров - на 50%; уголовные дела и материалы после отмены прокурорами незаконных постановлений следователей об отказе в возбуждении и о прекращении уголовных дел, а также о приостановлении расследования длительное время лежат без движения, к производству не принимаются. Представляется, что для решения указанных проблем расширения надзорных полномочий не требуется, у прокурора их достаточно для реагирования не только на нарушения закона, допущенные следователями, но и на бездействие руководителей следственных органов.
Еще одним доводом авторов законопроекта в пользу необходимости расширения полномочий прокурора по надзору за следствием является значительное число необоснованно заявленных
следователями ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, негативная роль в решении этих вопросов руководителями следственных подразделений. Думается, что нецелесообразно усложнять процедуру избрания этой меры пресечения за счет изменения содержания п. 5 ч. 2 ст. 37 и п. 5 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ, поскольку это с неизбежностью неоправданно затруднит судопроизводство. Достаточно, что постановления следователя о возбуждении ходатайства перед судом об избрании меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, будут согласовываться с прокурором в том порядке, который предусмотрен для дознавателя.
Сожалея, что не все прокуроры одобряют законопроект, Ю.П. Синельщиков полагает, что при правильной организации работы прокуратур районного уровня, введение этих полномочий позволит сократить время, затрачиваемое на надзор за расследованием каждого конкретного дела, ибо нарушения будут выявляться на ранних стадиях расследования, а это сократит следственную волокиту, и, соответственно, уменьшится поток прокурорских требований, запросов, представлений и писем.
В условиях сокращения штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации, на основании Указа Президента РФ от 31.12.2015 № 682 «О внесении изменений в некоторые указы Президента Российской Федерации», вполне обоснованными представляются опасения руководителей районных прокуратур, о том, что они «не потянут» эту работу. Кроме того, прокуратура не в силах добиться существенных изменений в исполнении требований закона во всех сферах общественных отношений и далеко не все зависит от прокуратуры. Ведомственный процессуальный контроль, наряду с прокурорским надзором, должен стать эффективным средством обеспечения правильного возбуждения и расследования уголовных дел, поэтому при изменении законодательства должен быть обеспечен разумный баланс между надзорными полномочиями прокуратуры и контрольными полномочиями руководителей следственных подразделений.
Библиографический список
1. БезлепкинБ.Т. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). - М.: КноРус, 2010. - 688 с.
2. Синельщиков Ю.П. Перспективы развития законодательства о прокуратуре в сфере досудебного уголовного процесса // Законность. - 2015. -№ 10. - С. 6-9.
3. Ткачев И.В. Прокуратура как государственный орган с особым статусом // Законность. -2014. - № 9. - С. 19-21.
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 1, 2016
177
4. Якимович Ю. К. Назначение прокуратуры и процессуальные функции прокурора // Законность. - 2015. - № 8. - С. 3-7.
5. Ястребов В.Б. Процессуальный статус про-
курора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства (нормативное правовое регулирование и перспективы развития) // Российский следователь. - 2012. - № 6. - С. 11-13.
УДК 343.9
Тутов Роман Николаевич
заместитель министра МВД ЛНР, начальник полиции общественной безопасности Министерство внутренних дел Луганской Народной Республики, г. Луганск
naukalavd@mail.ru
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОЗЫСКА БЕЗ ВЕСТИ ПРОПАВШИХ ГРАЖДАН ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ПОЛИЦИИ ЛНР
Автором статьи проводится анализ основных проблем системы розыска полицией Луганской Народной Республики в современный период. К ним относятся, например, несвоевременная реакция правоохранительных органов на ситуацию, связанную с безвестным исчезновением граждан, детализация перечня признаков, указывающих на повышенный риск для без вести пропавших граждан, громоздкий порядок истребования информации о безвестно отсутствующих лицах на предприятиях, в учреждениях, организациях, бюрократизация уголовного процесса и многие другие.
Формулируются некоторые предложения по усовершенствованию розыскной работы полиции в новых условиях. Среди них особого внимания заслуживают такие, как разработка механизма инициирования признания лица безвестно отсутствующим или умершим в гражданско-правовом порядке, усовершенствование исполнительной дисциплины в органах следствия, прокуратуры, суда, организаций путем принятия ведомственных и межведомственных нормативных актов, синхронизация прекращения розыска вместе с прекращением уголовного дела и другие.
Ключевые слова: признание лица безвестно отсутствующим, признание лица умершим, розыск, розыск без вести пропавших, розыскная работа полиции.
Розыск без вести пропавших граждан относится к числу важных функций полиции Луганской Народной Республики. Ситуация стала особенно острой в связи с ведением боевых действий на территории Республики, когда большое количество граждан погибло или было вынуждено покинуть свои жилища, но их судьба при этом осталась неизвестна. В то же время связи по обмену значимой для розыска информацией с правоохранительными органами Украины, на территории которой часто находятся пропавшие граждане, затруднены, что существенно осложняет работу по сравнению с периодом до вооруженного конфликта. Кроме того, в настоящее время активно происходит формирование законодательства Луганской Народной Республики (ЛНР) и многие механизмы его практического воплощения не отлажены.
В связи с высокой актуальностью обозначенной темы, в данной работе мы излагаем некоторые данные об основных проблемах системы розыска полицией ЛНР в современный период и формулируем некоторые предложения по усовершенствованию розыскной работы полиции в новых условиях.
Принятие нового Уголовно-процессуального кодекса ЛНР от 21.08.2015 г. является важной вехой в решении многих проблем, связанных с недоработками законодательства. В последние годы на территории Луганщины система розыска граждан органами внутренних дел была существенно осложнена в связи со вступлением в действие Уголовного процессуального кодекса Украины от 20.11.2012 г., который изменил правовые основания и организационную форму большинства меро-
приятий, направленных на выполнение функций по установлению местонахождения и судьбы пропавших граждан и действовал на нашей территории до недавнего времени. В УПК Украины 2012 г. был установлен перечень негласных следственных (розыскных) действий и порядок их проведения. Эти инновации привели к существенной потере оперативности реакции правоохранительных органов на ситуацию, связанную с безвестным исчезновением граждан. Причина заключалась в громоздкости процедуры. В частности, в рамках уголовного производства большинство решений о проведении негласных следственных (розыскных) действий должен был принимать следователь, который был обязан согласовать их с прокурором и получить от следственного судьи определение о разрешении на проведение негласных следственных действий. Перечисленные участники процесса (следователь, прокурор, следственный судья) часто физически находились на значительном удалении, не всегда на рабочем месте или не всегда могли немедленно уделить время поднятому вопросу. В связи с этими обстоятельствами, по мнению многих компетентных работников, подразделения и работники полиции, которые выполняли розыскную функцию, стали избегать проявлять инициативу в проведении негласных следственных (розыскных) действий и ориентироваться преимущественно на гласные мероприятия. Новый УПК ЛНР 2015 г. не содержит этих норм и во многих деталях возвращает прежнюю, более отработанную и эффективную систему уголовного процесса, что также решает и многие проблемы связанной с ней системы розыска.
178
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «¿1- № 1, 2016
© Тутов Р.Н., 2016
