CC BY
298
Инвестиционный потенциал
Удк 336.27
практика предоставления
государственных гарантий субъектами
___ ,
российской федерации*
И. Ю. НЕСТЕРЕНКО, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов E-mail: [email protected] Уральский социально-экономический институт (филиал) Академии труда и социальных отношений
В статье отмечается, что государственные гарантии как форма государственного кредита являются одним из инструментов реализации инвестиционной политики. Государственные (муниципальные) гарантии в настоящее время предоставляются федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Проанализированы нормативная база и практика предоставления государственных гарантий в ряде регионов РФ. Приведена систематизация динамики, структуры и условий предоставления государственных гарантий на региональном уровне.
Ключевые слова: государственные гарантии, государственный долг, региональная политика.
Для современной российской экономики крайне актуальным является привлечение инвестиций в реальный сектор экономики. Без этого невозможны модернизация экономики и обеспечение конкурентных позиций страны в мировом производстве. Одним из инструментов государственного стимулирования инвестиционных процессов являются государственные гарантии.
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Уральском социально-экономическом институте (филиале) Академии труда и социальных отношений.
В соответствии с законодательством РФ государственный долг субъекта Федерации может формироваться по:
- облигационным займам субъекта Федерации;
- бюджетным кредитам, привлеченным из других бюджетов;
-банковским кредитам;
- государственным гарантиям субъекта Федерации.
Государственная гарантия субъекта Федерации представляет вид долгового обязательства, в силу которого субъект Федерации (гарант) обязан ответить по обязательствам заемщика (принципала) лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару). Государственные гарантии называют еще условным государственным кредитом, так как при выполнении принципалом договоренностей не возникает бюджетных расходов по данному виду долговых обязательств. Реализация субфедеральных займов, привлечение банковских, бюджетных кредитов осуществляются в основном в целях финансирования дефицитов бюджетов. Государственные гарантии предоставляются прежде всего для привлечения заемных источников при финансировании приоритетных социальных и инвестиционных расходов.
В теории государственных финансов государственные гарантии под кредитные обязательства
субъектов хозяйствования рассматриваются как форма косвенных субсидий. Эта форма финансовой помощи государства направлена на управление рыночным поведением субъектов экономики, но предполагает функционирование частных рынков, в том числе рыночные цены. Государство не заменяет рыночные кредиты, а обеспечивает их большую доступность за счет снижения рискованности для кредиторов [1].
Гарантии по кредитным обязательствам в РФ предоставляются федеральными, региональными и муниципальными органами власти. В настоящее время накоплен определенный опыт использования данного инструмента управления общественными финансами. Предоставление государственных гарантий явилось действенным способом поддержки реального сектора экономики в период экономического спада 2008-2009 гг. В 2009 г. 47 предприятиям, входящих в перечень системообразующих, была оказана государственная поддержка в виде государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым в российских кредитных организациях, в размере 227 млрд руб. Эта практика продолжилась и в последующие годы.
О повышении значимости государственных гарантий в качестве инструмента реализации государственной финансовой политики свидетельствует, в частности, увеличение доли государственного внутреннего и внешнего долга, сформированного в результате предоставления госгарантий, в общей сумме долга. За 2006-2012 гг. объем внутреннего госдолга по госгарантиям увеличился с 18,86 млрд до 906,6 млрд руб., т. е. в 48 раз. Только за 2012 г. объемы государственных гарантий выросли в 2 раза (с 459,3 млрд до 906,6 млрд руб.). Темпы роста пре-
Челябинская область Томская область Республика Татарстан Свердловская область Самарская область Пермский край Оренбургская область Омская область Новосибирская область Нижегородская область Курганская область Республика Башкортостан
Рис. 1. Объемы ВРП на душу населения в 2011 г., тыс. руб.
доставления государственных гарантий были выше темпов роста ВВП и внутреннего долга России, что привело к увеличению доли государственных гарантий относительно ВВП и в общем объеме внутреннего долга страны. Доля государственного внутреннего долга, сформированного по государственным гарантиям, за 2006-2012 гг. увеличилась с 2,15 до 18,2 % [2].
Государственные гарантии достаточно широко использовались в практике долгового финансирования региональных органов власти с 1990-х гг. По ситуации на 2000 г. они являлись основной составляющей государственного долга подавляющего большинства субъектов РФ: их доля в его структуре достигала 75-95 %.
Однако ситуация начала 2000-х гг. показала, что многие территориальные бюджеты испытали последствия неправильной оценки рисков при предоставлении гарантий, что привело к необходимости их одновременного и массового исполнения. Неверная оценка рисков в этом случае выразилась также в том, что средства на исполнение гарантий в бюджетах не резервировались или резервировались в недостаточном объеме [3].
Исследование практики предоставления госгарантий субнациональных органов власти было выполнено на основе выборочных данных 12 субъектов Федерации. Для сравнительного анализа рассматривались регионы, относительно близкие по структуре экономики, объемам ВРП на душу населения, объемам инвестиций в основной капитал, географическому расположению (рис. 1, 2). Из них в 10 субъектах Федерации в анализируемом периоде (2010-2013 гг.) в структуре госдолга присутствовали госгарантии и осуществлялось предоставление
госгарантий, а в двух субъектах (Курганской и Омской областях) не практиковалось предоставление госгарантий. Таким образом, не все субъекты РФ используют данный инструмент долговой политики.
Условия предоставления субфедеральных госгарантий определяются нормативными актами региональных
□ 223,11
□ 320,68
□ 336,08
□ 294,18
□ 259,11
305,17
□ 273,14
□ 227,1
215,49 233,29
233,96
0
50
Челябинская область Томская область Республика Татарстан Свердловская область Самарская область Пермский край Оренбургская область Омская область Новосибирская область Нижегородская область Курганская область Республика!
I 93,3
I 100,3
I 108,7
3 95,2
□ 105,2 ] 104,5
□ 125,01
105,2
□ 106,1
□ 107,2 108,01
рис. 2. Темпы роста инвестиций в основной капитал в 2012 г., %
органов власти. В ряде субъектов Федерации приняты специальные законы, регламентирующие порядок предоставления государственных гарантий, или условия предоставления госгарантий закреплены в региональных законах об управлении госдолгом (Челябинская, Нижегородская, Новосибирская, Томская области, Пермский край). Госгарантии предусматриваются прежде всего для субъектов инвестиционной деятельности, реализующих приоритетные инвестиционные проекты на территории субъекта РФ. В ряде региональных нормативных актов указывается, что госгарантии могут предоставляться также муниципальным образованиям (Нижегородская, Новосибирская, Томская, Челябинская области) и юридическим лицам, реализующим проекты, не имеющие инвестиционной составляющей (для привлечения средств на текущие расходы) (Новосибирская область, Самарская область).
Госгарантии могут:
- предоставляться с правом или без права регрессного требования к принципалу;
- предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность органов власти по обеспеченному ими обязательству принципала.
За счет госгарантий осуществляется обеспечение обязательств по основному долгу.
Их предоставление предусматривает, как правило, следующие условия:
- проведение анализа финансового состояния принципала;
- предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств1;
- отсутствие у принципала просроченной задолженности перед бюджетной системой.
Предоставление госгарантий в качестве обеспечения реализации инвестиционных проектов осуществляется на конкурсной основе.
В целях снижения риска государственные гарантии предоставляются при условии внесения принципалом обеспечения исполнения обязательств. Способами обеспечения юридическими лицами обязательств могут выступать:
- муниципальные и банковские гарантии;
- поручительства юридических лиц;
- залог имущества принципала или третьего лица.
Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Органами власти регламентируется порядок оценки надежности (ликвидности) обеспечения исполнения обязательств2.
Как правило, предоставление госгарантий осуществляется на бесплатной основе, но в некоторых регионах предусматривается платность данной госуслуги. В частности, в Нижегородской области юридическим лицам госгарантии предоставляются на платной основе. Размер платы не может быть больше 2 % от объема предоставляемой гарантии.
В ряде регионов введено ограничение на объем обязательств по госгарантиям относительно размера привлекаемых инвестиций:
- в Нижегородской области объем госгарантий инвестору не должен превышать 50 % привлеченных средств, используемых для реализации инвестиционного проекта;
- в Челябинской области объемы госгарантий для обеспечения инвестиционных проектов могут
1 Если госгарантии предоставляются без права регрессного требования, то проведение анализа финансового состояния и
предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств не требуется.
2 Надежность (ликвидность) банковской гарантии, поручительства означает способность гаранта, поручителя исполнять принятые за принципала обязательства, возникающие в связи с исполнением госгарантии.
0
20
40
60
быть не более 70 % полной стоимости проекта, а под инвестпроекты на создание производственных мощностей в животноводстве - не более 80 %;
- в Свердловской области предельный размер господдержки в форме госгарантии одному субъекту инвестиционной деятельности ограничен 3 млн руб., при этом финансирование проекта за счет собственных средств инвестора должно быть не менее 15 % общей стоимости проекта.
Изучение нормативной базы показало, что к настоящему времени в большинстве регионов процедура выдачи гарантий достаточно подробно регламентирована: установлены критерии общественной значимости проектов, кредиты на финансирование которых могут быть гарантированы региональной властью, формализованы оценки финансового состояния принципалов и алгоритмы надежности обеспечения за предоставляемую гарантию.
Региональные органы власти формируют программы государственных гарантий. В них отражаются плановые максимально возможные объемы гарантий в течение финансового года. Фактические объемы предоставления гарантий могут отличаться от запланированных. Также объемы госгарантий меняются в течение финансового года в связи с уменьшением размера гарантий и (или) истечением предусмотренного срока их предоставления.
Анализ абсолютных и относительных показателей госдолга субъектов Федерации по государственным гарантиям региональных органов власти показал, что динамика объемов госдолга по госгарантиям является разнонаправленной: из 10
Динамика госдолга по региональным г
представленных регионов в 5 возрастают объемы госгарантий, а в 5 - снижаются (табл. 1). Наиболее активно наращивают объемы предоставляемых госгарантий Оренбургская, Свердловская и Челябинская области. Темпы роста госдолга по госгарантиям в этих регионах за рассматриваемый период составляют 121,8-188,1 %. Для них, а также для Республики Татарстан характерна наиболее высокая доля госгарантий в структуре госдолга - от 8,4 % в Оренбургской области до 67,9 % в Челябинской области (по ситуации на 2010-2012 гг.) (табл. 2). У перечисленных регионов, а также в Республике Башкортостан - достаточно высокие показатели отношения госдолга по госгарантиям к доходам бюджета: в пределах 1,7-28,4 %.
Отношение госдолга по госгарантиям в доходах бюджета является косвенным показателем значимости данного инструмента в реализации региональной политики. Наибольшие объемы госгарантий предоставлены Республикой Татарстан - на сумму 18,9 млрд руб. по ситуации на 01.01.2013. Доля госгарантий в госдолге и отношение долга по гарантиям в данном регионе на 01.01.2013 также одни из максимальных - 22,0 и 16,0 % соответственно.
В отличие от абсолютных показателей изменение относительных показателей объемов госгарантий по всем представленным субъектам (за исключением Челябинской области) имеет отрицательную динамику: снижается как доля госгарантий в госдолге, так и отношение госдолга по госгарантиям в доходах бюджета. Причинами этого являются по разным регионам:
Таблица 1
дарственным гарантиям в 2010-2012 гг.
Регион Объем госдолга по гарантиям субъектов РФ, млн руб. Темпы прироста госдолга, % Предельные объемы госдолга в соответствии с программами госгарантий субъектов РФ, млн руб.
01.01.2011 01.01.2012 01.01.2013 01.01.2011 01.01.2012 01.01.2013
Республика Башкортостан 640,8 586,7 473,2 -26,2
Нижегородская область 798,8 904,0 802,5 0,46 820,9 1 553,8 813,0
Новосибирская область 0,0 530,0 630,0 18,9* 1 400,0 630,0 1 150,0
Оренбургская область 1 082,0 866,5 2 034,9 88,1 1 182,0 1 674,9 2 755,7
Пермский край 74,8 69,2 55,9 -25,3 80,8 440,5 61,2
Самарская область 1 591,9 1 522,9 1 518,0 -4,6 477,8 2 473,7
Свердловская область 3 435,8 6 002,7 5 222,6 52,0 12 021,2 18 269,2 15 344,9
Республика Татарстан 19 723,4 20 403,7 18 906,6 -4,1 19 772,7 19 466,8 19 698,9
Томская область 835,5 739,7 575,9 -3,1 834,5 729,0 572,3
Челябинская область 5 500,0 6 697,8 21,8** 10 000,0 11 500,0 10 300,0
*За 2011-2012 гг. **За 2010-2011 гг.
Таблица 2
Относительные показатели динамики госдолга субъектов РФ по государственным гарантиям в 2010-2012 гг.
Регион Доля госгарантий в госдолге, % изменение за 20102012, п.п. Отношение госдолга по госгарантиям к доходам бюджета, °% изменение за 20102012, п.п.
01.01.2011 01.01.2012 01.01.2013 01.01.2011 01.01.2012 01.01.2013
Республика Башкортостан 6,3 5,1 3,4 -2,9 7,8 7,0 5,0 -2,8
Нижегородская область 3,0 2,4 1,75 -1,25 1,1 0,9 0,83 -0,27
Новосибирская область 0,0 7,8 5,3 -2,5 0,0 0,6 0,6 0,0
Оренбургская область 11,0 8,4 13,7 -2,7 2,6 1,7 3,5 0,9
Пермский край 7,7 7,5 10,1 -2,4 0,11 0,1 0,06 -0,05
Самарская область 6,3 4,5 4,1 -2,2 1,6 1,4 1,5 -0,1
Свердловская область 34,8 30,6 25,2 -9,6 4,0 5,1 3,4 -0,6
Республика Татарстан 34,1 25,4 22,0 -12,1 28,4 21,1 16,0 -12,4
Томская область 12,0 10,6 5,6 -6,4 2,5 1,7 1,4 -1,1
Челябинская область 55,1 67,9 12,8* 6,9 7,1 0,2*
*За 2010-2011 гг.
- абсолютное снижение госдолга по госгарантиям;
- более высокие темпы роста госдолга по сравнению с ростом объемов предоставляемых гарантий за счет других форм госкредита;
- снижение отношения госдолга к доходам бюджета.
На основании этого можно сделать вывод об относительном снижении значимости госгарантий в финансовом механизме регионов.
Изучение состава получателей госгарантий и целей их предоставления в 2010-2013 гг. (табл. 3) позволяет сделать вывод, что в основном они свя-
заны с реализацией инвестиционных проектов в следующих сферах:
- жилищное строительство;
- сооружение объектов общественной инфраструктуры (реконструкция объектов коммунального хозяйства);
- создание производственных мощностей в сельском хозяйстве.
Использование госгарантий для обеспечения пополнения оборотных средств выявлено только в двух регионах - Оренбургской и Томской областях.
Динамика госгарантий показывает, что они предоставляются многими субъектами Федерации
Таблица 3
Цели и получатели государственных гарантий субъектов РФ в 2010-2013 гг.
Регион Цель предоставления госгарантий Категории принципалов и суммы госгарантий по программам госгарантий
Республика Башкортостан Финансирование инвестиций в общественную инфраструктуру МУП «Уфаводоканал», ООО «Бирские тепловые сети». Новые гарантии в 2010-2012 гг. не предоставлялись, только погашение ранее предоставленных
Нижегородская область Реализация инвестиционных проектов 2011 г.: ЗАО «Автокомпозит» (416,0 млн руб.), ОАО «Нижегородские канатные дороги» (400,0 млн руб.) В 2010-2012 гг. предоставления госгарантий не было, в 2013 г. предоставление госгарантий не предусмотрено
Новосибирская область Реализация инвестиционных проектов (на производство продукции, на завершение строительства многоквартирных жилых домов) В 2010-2011 гг. госгарантии не предоставлялись. 2012 г.: ООО «Сибирь Экспоцентр» (400, 0 млн руб.), ОАО «Управляющая компания «Промышленно-логистический парк» (130,0 млн руб.), ООО «Сибирский строитель» (100,0 млн руб.)
Окончание табл. 3
Регион Цель предоставления госгарантий Категории принципалов и суммы госгарантий по программам госгарантий
Оренбургская область Инвестирование строительства жилых микрорайонов, строительство животноводческого комплекса, пополнение оборотных средств Госгарантии предоставлялись ежегодно в течение 2010-2012 гг. 2013 г.:ОАО «Оренбургская ипотечно-жилищная корпорация» (1984,9 млн руб.), ТНВ «Рассвет» (50,0 млн руб. на строительство животноводческого комплекса), ГУП «Оренбургоблпродконтракт» (130,0 млн руб. на закупку удобрений и средств защиты растений)
Пермский край Финансирование инвестиций в общественную инфраструктуру 2010 г: МУП «Водоканал» г. Кункур (88,4 млн руб.), МУП «Во-допроводно-канализационное хозяйство» г. Чернушка (58,9 млн руб.) на совершенствование городской системы водоснабжения и канализации. В 2011-2012 гг. новые гарантии не предоставлялись
Самарская область Инвестирование строительства жилья, финансирование инвестиций в общественную инфраструктуру В 2010-2012 гг. новые гарантии не предоставлялись. По ранее предоставленным гарантиям долг на 01.01.2013: Некоммерческая организация «Самарский областной фонд жилья и ипотеки» -1 500 млн руб., МУП «Городское водоснабжение» г. Сызрань -22,9 млн руб.
Томская область На пополнение оборотных средств 2010 г: НП ФК «Томь» (450,0 млн руб.) - для подготовки выступления в российском чемпионате по футболу. 2010-2012 гг.: ОАО «Региональный деловой центр Томской области» (80,0 млн руб.) -для обеспечения поставок угля, нефти и нефтепродуктов для предприятий ЖКХ и социальной сферы
Челябинская область Инвестиции на создание производственных мощностей в животноводстве, производство овощной продукции в закрытых грунтах Госгарантии предоставлялись ежегодно в течение 2010-2012 гг. 2012 г: ЗАО «Уралбройлер» (2 200,0 млн руб.), ООО «Уральская мясная компания» (3 000 млн руб.), ООО «Нагайбакский птицеводческий комплекс» (1 500 млн руб.)
не каждый год. В Республике Башкортостан, Пермском крае, Самарской области в 2010-2012 гг. новых региональных госгарантий не предоставлялось, а осуществлялось лишь погашение ранее предоставленных гарантийных обязательств.
Госгарантии должны стимулировать привлечение больших по размеру инвестиций в приоритетные сферы экономики или социально значимые объекты. Соотношение объемов привлечения инвестиций и размеров предоставленных субрегиональных госгарантий для их обеспечения рассмотрены на примере Свердловской области (табл. 4).. В среднем по госгарантиям, предоставленным в 2009-2010 гг., уровень обеспеченности инвестиций госгарантиями составляет от 5,7 до 47,2 %. То есть 1 руб. предоставленных гарантий стимулирует привлечение от 2 до 17 руб. инвестиций.
Проведенное исследование продемонстрировало, что для некоторых субъектов РФ остаются актуальными разработка и закрепление в нормативно-правовых актах более подробных условий и процедур предоставления государственных гарантий, механизмов управления долгом по госгарантиям. Требуются разработка и утверждение положения по оценке резервов на возможные потери по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям.
Анализ целесообразности предоставления госгарантий требует оценки их эффективности. В настоящее время в Челябинской области конкурсный отбор инвестиционных проектов, претендующих на получение госгарантий, осуществляется по следующим критериям:
- количество создаваемых рабочих мест;
- соотношение прироста объема налоговых отчислений в бюджеты и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды в текущем финансовом году относительно предыдущего и объема запрашиваемой госгарантии;
- соотношение прогнозируемого прироста объема налоговых отчислений в бюджеты и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды и объема запрашиваемой гарантии в течение 5 лет с начала выпуска продукции;
- значимость инвестиционного проекта для территории, на которой он реализуется.
Необходимо оценивать эффективность госгарантий и после окончания сроков их предоставления. Целесообразно включить показатели эффективности предоставления госгарантий в индикаторы эффективности бюджетных расходов при оценке качества управления региональными финансами.
Таблица 4
Государственные гарантии Свердловской области
Год Получатель Цели инвестиционного проекта, реализуемого с привлечением госгарантии Общий объем инвести- Объем предоставленной Срок реализации Срок действия договора о доля госгарантии в общем объеме
госгарантии ций по госгарантии, проекта, госгаран- инвестиций
проекту, млн руб. млн руб. лет тии, лет по проекту, %
2009 ОАО «Центральный стадион» г Екатеринбург Модернизация объекта культурного наследия 2 438,2 1 150,0 5 10 47,2
МУП «Водоканал» Реконструкция и 16 879,2 1 250,0 14 15 7,4
г Екатеринбург расширение сооружений
Итого... - 19 317,4 2 400,0 - - 12,4
2010 ОАО «Центральный стадион» г Екатеринбург Модернизация объекта культурного наследия 2 438,2 220,0 5 9 9,0
ЗАО «ЭлектроСетева- Создание комп- 400,0 169,0 10 7 42,3
яКомпания» лекса инженерной
ЗАО «ТеплоСетеваяКом- инфраструктуры в 1 700,0 469,0 10 7 27,6
пания» районе «Академи-
ЗАО «ВодоСнабжающа- ческий», г. Екате- 700,0 137,0 10 7 19,6
яКомпания» ринбург
Итого... - 5 238,2 995,0 - - 19,0
2011 ОАО «ЭнергоГенерирую-щаяКомпания» Создание комплекса инженерной инфраструктуры в районе «Академический», г. Екатеринбург 12 525,0 1 750,0 (под выпуск облигаций) 5 5 14,0
ООО НПП «Стройтэк» Строительство 2 162,0 300,0 5 5 13,9
ООО «Метрострой ТПС» метрополитена 12 371,0 700,0 10 5 5,7
ОАО «Уральский выста- Строительство 7 997,0 1 900,0 10 10 23,8
вочный центр» международного выставочного центра «Екатерин-бургЭКСПО»
Итого... - 35 055,0 4 650,0 - - 13,3
В последние годы значительно повысился уровень доступности информации по управлению региональными финансами. Но для некоторых регионов актуальным является обеспечение большей информационной прозрачности в отношении государственного долга. В частности, в составе рассмотренных субъектов Федерации только на сайте министерства финансов Челябинской области нет оперативных данных о фактическом размере и структуре госдолга области.
Каждый регион РФ имеет свои характерные черты использования государственных гарантий. Однако не все из них активно используют данный инструмент региональной политики. По мнению автора, госгарантии обладают достаточно большим
потенциалом с точки зрения возможностей стимулирования привлечения инвестиций в значимые для развития территории проекты.
Список литературы
1. Занадворов В. С. Экономическая теория государственных финансов: учеб. пособие для вузов. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ. 2006.
2. Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. Обзор Института экономической политики имени Гайдара. URL: http://www. iep. ru.
3. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело. 2002.
