CC BY
123ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ СУДОВ ГЕРМАНИИ ПО ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ДЕЛАМ
Конституционное судопроизводство по жалобам, касающимся действительности выборов и приобретения или утраты депутатского мандата, в Германии и ее землях
Розмари Вилль Введение
Федеративная Республика Германия (далее — ФРГ) имеет двухуровневую систему конституционных судов:
- на уровне Федерации: Федеральный конституционный суд;
- на уровне федеральных земель: конституционные суды земель.
Что касается второго уровня, то 15 из 16 земель ФРГ имеют свои конституционные суды. Единственным исключением является земля Шлезвиг-Гольштейн. В соответствии со статьей 44 Конституции этой земли полномочия ее конституционного суда переданы Федеральному конституционному суду ФРГ. Правовой статус конституционных судов земель неодинаков; имеются существенные различия в их компетенции [1]. Лишь в десяти землях конституционные суды вправе рассматривать индивидуальные конституционные жалобы [2]. В оставшихся пяти землях (Баден-Вюртемберг, Бремен, Гамбург, Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония) подобная возможность отсутствует. Здесь деятельность конституционных судов ограничена лишь функциями «государственного суда». Насколько различен объем деятельности конституционных судов земель и каково ее реальное значение, показывает статистика по количеству рассмотренных дел, представленная в таблице 1.
Развитие конституционного правосудия в различных регионах ФРГ тесно связано с их конституционной историей, и на этом основании конституции и суды земель можно разделить на три группы.
Первую группу составляют земли, конституции которых вступили в силу до принятия Основного закона ФРГ (1949), а конституционные суды возникли, соответственно, ранее Федерального конституционного суда (1951). Они стали образцами для федерального законотворчества и государственного строительства. В эту группу входят следующие земли:
Бавария, Гессен, Рейнланд-Пфальц и Бремен (см. табл. 2).
Во вторую группу входят земли, которые приняли свои конституции и учредили конституционные суды после вступления в силу Основного закона, но до объединения Германии. Они ориентируются на Основной закон и Федеральный конституционный суд. К этим землям относятся: Северный Рейн-Вес-тфалия, Гамбург, Баден-Вюртемберг, Саар (1957) [3], Шлезвиг-Гольштейн и Нижняя Саксония (см. табл. 3).
Третью группу составляют «новые» федеральные земли: Бранденбург, Саксония, Саксония-Ангальт, Мекленбург - Передняя Померания, Тюрингия и Берлин (см. табл. 4). Они приняли свои конституции и создали конституционные суды уже после объединения Германии, на основе более чем сорокалетнего конституционного опыта страны [4].
а. модели проверки правильности результатов выборов
подведомственность
В Германии существуют две модели проверки правильности результатов выборов. Одна из них предполагает наличие специального органа (суда), рассматривающего избирательные дела по первой инстанции. Земли, закрепившие такой порядок, следуют принципам, заложенным еще в Веймарской Конституции. Согласно другой модели, проверку правильности результатов выборов по первой инстанции производят парламенты, и лишь в последующих инстанциях — конституционные суды. Обе модели были отражены в конституциях земель еще до принятия Основного закона ФРГ.
Модель Веймарской Конституции можно наблюдать в Бремене и Гессене, которые последовали примеру Веймара и поручили
таблица 1
Федеральная земля название суда количество рассмотренных дел
1999 2000 2001 2002 2003
Баден-Вюртемберг Государственный суд земли Баден-Вюртемберг 7 7 4 12 3
Бавария Конституционный суд земли Бавария 117 96 118 109 111
Берлин Конституционный суд земли Берлин 133 168 203 201 228
Бранденбург Конституционный суд земли Бранденбург 50 67 80 114 532
Бремен Государственный суд свободного ганзейского города Бремен 5 0 1 0 3
Гамбург Конституционный суд земли Гамбург 1 3 4 9 5
Гессен Государственный суд земли Гессен 103 131 114 119 105
Мекленбург - Передняя Померания Конституционный суд земли Мекленбург -Передняя Померания 13 13 10 12 9
Нижняя Саксония Государственный суд земли Нижняя Саксония 9 11 0 3 1
Северный Рейн-Вестфалия Конституционный суд земли Северный Рейн-Вестфалия 31 43 16 11 15
Саар Конституционный суд земли Саар 5 1 3 7 9
Рейнланд-Пфальц Конституционный суд земли Рейнланд-Пфальц Нет данных
Шлезвиг-Гольштейн Федеральный конституционный суд 20 21 22 23 24
Саксония Конституционный суд Республики Саксония 86 96 96 66 89
Саксония-Ангальт Конституционный суд земли Саксония-Ангальт 14 9 14 4 12
Тюрингия Конституционный суд земли Тюрингия 10 28 29 923 42
таблица 2
41
Федеральная земля конституция правовая основа деятельности конституционного суда
Бавария Конституция Республики Баварии от 8 февраля 1946 года ^'УГБ1. S. 333) Закон о Конституционном суде земли Бавария от 1947 года в ред. от 10 мая 1990 года (GVBl. S. 122, 231), с изм. и доп. от 10 июля 1998 года (GVBl. S. 385), и § 3 закона от 16 декабря 1999 года (GVBl. S. 521)
Гессен Конституция земли Гессен от 1 декабря 1946 года ^'УГБ1. S. 229) закон о Государственном суде земли Гессен от 1948 года, в ред. от 30 ноября 1994 года (GVBl. S.684), с изм. и доп., внесенными ст. 1 закона от 22 декабря 2000 года (GVBl. S. 585)
Рейнланд-Пфальц Конституция земли Рейнланд-Пфальц от 18 мая 1947 года (УОВ1. S. 209) закон о Конституционном суде земли Рейнланд-Пфальц от 1948 года, в ред. от 23 июля 1949 года (GVBl. S. 205, 585), с изм. и доп. от 19 мая 2000 года (GVBl. S. 207)
Бремен Конституция вольного ганзейского города Бремен от 21 октября 1947 года ^'УГБ1. S. 251) Закон о Государственном суде вольного ганзейского города Бремен от 1949 года, в ред. от 18 июня 1996 года (GBl. S. 179)
таблица 3
Федеральная земля конституция правовая основа деятельности конституционного суда
Северный Рейн-Вестфалия Конституция земли Северный Рейн-Вестфалия от 28 июня 1950 года (GV NW. S. 127) Закон о Конституционном суде земли Северный Рейн-Вестфалия от 1952 года, в ред. от 14 декабря 1989 года (GV NW. S. 708, 588)
Гамбург Конституция вольного ганзейского города Гамбург от 6 июня 1952 года (GVBl. S. 117) Закон о Конституционном суде Гамбурга от 1953 года в ред. от 23 марта 1982 года (GVBl. S. 59), посл. изм. - ст. 4 закона от 25 июня 1997 года (GVBl. S. 282)
Баден-Вюртемберг Конституция земли Баден-Вюртемберг от 11 ноября 1953 года (GBl. S. 173) Закон о Государственном суде земли Баден-Вюртемберг от 13 декабря 1954 года (GBL. S. 171), посл. изм. от 9 марта 1976 года (GBl. S. 310)
Саар Конституция земли Саар от 15 декабря 1947 года (Abl. S. 1077) Закон № 645 о Конституционном суде от 17 июля 1958 года (BS Saar 1103-1) в ред. от 19 ноября 1982 года (Abl. S. 917), посл. изм. внесено законом № 1453 от 8 ноября 2000 года (Abl. S. 94)
Шлезвиг-Гольштейн Конституция земли Шлезвиг-Гольштейн от 12 января 1950 года. В 1990-е годы заменена новой Конституцией от 13 июня 1990 года (GVOBl. S. 391)
Нижняя Саксония Временная Конституция земли Нижняя Саксония от 1 мая 1951 года. В 1990-е годы заменена на Конституцию земли Нижняя Саксония от 19 мая 1993 года (GVBl. S. 107) Закон о Государственном суде Нижней Саксонии от 1955 года, в ред. от 1 июля 1996 года, (GVBl. S. 342)
таблица 4
42
Федеральная земля конституция правовая основа деятельности конституционного суда
Бранденбург Конституция земли Бранденбург от 20 августа 1992 года (GVBl. I S. 298) Закон о Конституционном суде земли Бранденбург от 1993 года в ред. от 22 ноября 1996 года (GVBl. I S. 343), с изм. и доп., внесенными ст. 2 закона от 24 июня 1997 года (GVBl. I S. 68) и ст. 2 закона от 4 июля 1999 года (GVBl. I S.89)
Саксония Конституция Республики Саксония от 27 мая 1992 года (GVBl. S. 243) Закон о Конституционном суде Республики Саксония от 18 февраля 1993 года (GVBl. S. 177, 495), с изм. и доп., внесенными Первым законом об изменении от 27 ноября 1995 года (GVBl. S. 321)
Саксония-Ангальт Конституция земли Саксония-Ангальт от 16 июля 1992 года (GVBl. S. 600) Закон о Конституционном суде земли Саксония-Ангальт от 23 августа 1993 года (GVBl. S. 441), посл. изм. внесено законом от 22 октября 1996 года (GVBl. S. 332)
Мекленбург -Передняя Померания Конституция земли Мекленбург - Передняя Померания от 23 мая 1993 года (GVBl. S. 372) Закон о Конституционном суде земли Мекленбург - Передняя Померания от 19 июля 1994 года (GVBl. 734/GS Meckl.-Vorp.Gl № 300-6), посл. изм. внесено ст. 4 закона от 28 октября 1997 года (GVBl. S. 546)
Тюрингия Конституция Республики Тюрингия от 25 октября 1993 года (GVBl. S. 625) Закон о Конституционном суде Республики Тюрингия от 28 июня 1994 года (GVBl. S. 781), посл. изм. внесено ст. 4 закона от 15 декабря 1998 года (GVBl. S. 423)
Берлин Конституция земли Берлин от 23 ноября 1995 года (GVBl. S. 779) Закон о Конституционном суде земли Берлин от 8 ноября 1990 года (GVBl. S. 2246), посл. изм. внесено § 45 II закона от 11 июня 1997 года (GVBl. S. 304)
проверку результатов выборов специальному органу. Согласно статье 31 Веймарской Конституции Германии [5], решение вопросов о результатах выборов в Рейхстаг и об утрате депутатского мандата было подведомственно Суду, созданному при Рейхстаге. Принятый им Регламент проверки результатов выборов от 8 октября 1920 года [6] закрепил «публичный порядок» рассмотрения избирательных дел, который применялся независимо от наличия жалобы и охватывал весь избирательный процесс (принцип цельности) [7]. То же самое имело место при лишении депутатского мандата.
В традициях Веймарской модели в Бремене и Гессене и сегодня проверка результатов выборов на первом этапе производится специальным органом, состоящим из депутатов и судей. В Бремене он состоит из судей Высшего Административного суда и пяти представителей от граждан. Жалоба на вынесенное им решение направляется в Государственный суд Бремена. Подобным образом происходит и проверка мандатов. Правом на подачу жалобы наделены: избиратели; участвующие в выборах партии и избирательные объединения; а также группа граждан, имеющих право голоса, руководитель региональных выборов; председатель парламента земли [8].
В Гессене проверка правильности результатов выборов производится специальным судом при ландтаге. Затем Государственный суд Гессена выносит определение по жалобе. Решение о лишении мандата депутата выносится специальным судом при ландтаге [9].
Конституция земли рейнланд-Пфальц также до 1975 года предусматривала подобный порядок.
В Баварии проверка результатов выборов производится специально уполномоченными органами, несмотря на то что эта земля в целом развивалась по второй модели. Фактические результаты выборов удостоверяются баварским ландтагом, а Конституционный суд Баварии проверяет законность выборов. Решение о лишении мандата также выносится этим судом. Право на подачу жалобы имеют депутаты, чьи интересы это затрагивает, ландтаг (при решении большинства депутатов), треть членов ландтага, однако такого права не имеют избиратели [10]. В федеральном Парламентском Совете данный порядок, закрепленный в законодательстве Баварии,
был признан образцом для Основного закона Германии.
Специальные органы, проверяющие правильность результатов выборов, работают в различных составах. В Бремене дело рассматривают пятеро избранных из числа граждан представителей совместно с председателем и заместителем председателя Административного суда этой земли. В Гессене этот орган состоит из трех депутатов ландтага, а также председателя Административного суда земли и председателя суда общей юрисдикции округа Франкфурт-на-Майне.
В Бремене можно подать жалобу на неправильность решения суда по избирательным делам сразу в суд второй инстанции. Он состоит из членов Государственного суда этой земли. В Гессене такая возможность существует только с 2002 года. До этого момента там не было второй инстанции по делам о проверке выборов.
Несмотря на привязанность названных земель к модели Веймарской Конституции, они, так же как и все остальные федеральные земли и Федерация в целом, осуществляют конституционное судопроизводство по избирательным делам на основе принципа обжалования, согласно которому проверка начинается только после заявления возражений управомоченным лицом.
Модель Основного закона Германии закрепили законодатели земель, принявших свои конституции после 1949 года, и пяти «новых» федеральных земель.
В Баден-Вюртемберге проверка правильности результатов выборов производится ландтагом, однако его решение можно обжаловать в Государственный суд земли. Решение об утрате мандата тоже выносится парламентом, но и оно может быть обжаловано. Ходатайство о начале процесса лишения мандата вследствие злоупотребления подается в Государственный суд через ландтаг, компетенцию которого по этому вопросу регулирует § 8 I Nr. 5 StGHG [11]. Право на подачу жалобы имеют избиратель, партия, участвующая в выборах, группа избирателей, выдвинувшая кандидатов на выборах, руководители выборов и, в случае дополнительной проверки пассивной избирательной правосубъектности, председатель ландтага земли Баден-Вюртемберг [12].
В Бранденбурге, Гамбурге, Мекленбурге - Передней Померании, Сааре и Саксонии проверка результатов выборов также произ-
водится ландтагом, обжалование решения которого возможно в конституционный суд соответствующей земли. Решение о лишении мандата также выносится парламентом и может быть оспорено [13]. В Нижней Саксонии проверка производится ландтагом, а второй инстанцией служит Государственный суд Нижней Саксонии [14]. В Северном Рейне-Вестфалии, Саксонии-Ангальт и Тюрингии проверка правильности результатов выборов производится ландтагом, обжалование решения которого возможно в конституционный суд земли. Решение об утрате мандата депутата, однако, обжалуется в государственный суд [15].
Две федеральные земли отклонились от этой практики. В Шлезвиг-Гольштейне решение по избирательным делам в первой инстанции выносит ландтаг, но так как Шлезвиг-Гольштейн — единственная из федеральных земель, которая не имеет своего конституционного суда, то жалоба на решение ландтага рассматривается Высшим Административным судом в Люнебурге. Проверка результатов выборов производится ландтагом в «публичном порядке» или на основании жалобы [16].
В федеральной земле Рейнланд-Пфальц в первой инстанции решение принимает не сам ландтаг, а созданная при ландтаге комиссия по проверке правильности выборов, состоящая из нескольких депутатов. Жалоба на ее решение, согласно статье 82 Конституции земли, рассматривается Конституционным судом. Решение о лишении мандата принимает ландтаг, что может быть обжаловано в Государственный суд земли Рейн-ланд-Пфальц [17].
Особый путь избрал Берлин. До общегерманского объединения здесь был только один суд по избирательным спорам, так как город находился под эгидой четырех великих держав и не имел своих органов конституционного правосудия. Это положение изменилось с принятием Конституции 1995 года. С этого момента, согласно § 14 № 2, 3 и § 40 Закона Берлина о Конституционном суде, последний занимается разрешением избирательных споров на основании жалоб избирателей, кандидатов и партий, касающихся порядка проведения выборов или их результатов. Проверка мандатов производится Конституционным судом на основа-
нии протеста на решения председателя или президиума парламента или в самом процессе проверки правильности результатов выборов. Протест может исходить от заинтересованных лиц, имеющих право голоса, кандидатов или депутатов, партий или группы избирателей, против которых направлена жалоба, а также от председателя парламента по вопросу соблюдения условий пассивной правосубъектности. В производстве принимают участие заявитель, кандидат, против которого направлена жалоба, председатель парламента, управление внутренних дел Сената и руководитель земельных выборов [18]. Таким образом, Берлин является единственной федеральной землей с одноуровневой системой производства по избирательным делам.
Производство
Несмотря на сходство положений о подведомственности избирательных споров в разных землях Германии, конкретные процедуры рассмотрения такого рода дел различны. Общим правилом для всех земель является лишь то, что рассмотрение жалобы на неправильность результатов выборов в конституционном суде возможно только в том случае, если первая инстанция уже провела проверку выборов на основании поданной в срок жалобы (протеста). Только вынесенное первой инстанцией решение может стать предметом конституционного производства по избирательным делам.
Что касается проверки правильности результатов выборов в первой инстанции, то она может быть инициирована достаточно широким кругом субъектов. В таблице 5 указаны данные по всем 16 федеральным землям относительно того, кто имеет право обратиться с жалобой (протестом) (наилучшее условие [НУ] означает, что требуется поддержка 100 избирателей).
Требования, предъявляемые к оформлению жалоб (протестов) на результаты выборов или на незаконное лишение (предоставление) мандата и сроки, отведенные для их подачи, в различных землях различны (см. табл. 6).
Перечень тех фактов, которые могут выступать в качестве оснований жалобы (протеста), зафиксирован в земельных законах с той или иной степенью определенности.
Например, существуют следующие варианты (см. табл. 7).
Сам процесс рассмотрения жалоб (протестов) по первой инстанции имеет как сходства, так и отличия по ряду принципиальных моментов, что видно из таблицы 8 на примере четырех федеральных земель.
Условия доступа к производству в конституционных судах (по сравнению с производством по первой инстанции) постоянно ужесточаются. Если в первой инстанции, как правило, каждое лицо, обладающее правом голоса, имеет и право на подачу жалобы (протеста), то правом обратиться с жалобой в конституционный суд обычно наделяются:
— квалифицированное число избирателей,
— депутаты, правовой статус которых оспаривается,
— парламентская фракция или
— группа депутатов, число которых составляет кворум в заседании ландтага.
При подаче конституционной жалобы по избирательным спорам необходимо также соблюсти требования, касающиеся сроков подачи и формы жалобы. На этой стадии круг лиц, которые могут присутствовать при рассмотрении, существенно уже, а в ряде случаев земельные законы о конституционных судах предусматривают возможность только письменного производства (см. табл. 9).
б. предмет рассмотрения и объем проверки
Предметом рассмотрения в конституционных судах являются, во-первых, действительность выборов в Бундестаг или ландтаг и, во-вторых, соблюдение порядка приобретения или утраты депутатского мандата.
«Ограничительная» практика Федерального конституционного суда ФРГ
Федеральный конституционный суд с самого начала ограничил себя в рассмотрении избирательных дел «подтверждением правильного состава Бундестага» [26], и все многообразие избирательных споров, разрешаемых им, было сведено лишь к контролю за соблюдением порядка распределения депутатских мандатов. Таким образом, предметом рассмотрения по делам о проверке правильности результатов выборов в Федеральном конституционном
суде является не нарушение субъективных прав, а действительность выборов в целом [27]. Вследствие этого допускаемые во время выборов нарушения, которые не влияют на состав парламента, остаются без внимания на федеральном уровне конституционного правосудия.
Две стадии проверки правильности результатов выборов
Первая стадия
Несмотря на столь узкую трактовку своей компетенции в отношении данных дел, на первой стадии Федеральный конституционный суд обязан проверить все жалобы на нарушения, допущенные во время выборов: нарушения материальных и процессуальных норм избирательного права, включая принципы проведения выборов.
Нормы как предмет проверки в практике Федерального конституционного суда ФРГ
В том случае, если жалоба касается неконституционности действий избирательных органов, основанных на нормах избирательного законодательства, конституционный суд обязан проверить сами эти нормы на предмет соответствия конституции и в случае необходимости объявить положения, противоречащие ей, недействительными [28]. Это позволяет в рамках проверки правильности результатов выборов проверить нормы избирательного законодательства и с точки зрения нарушения основных прав, закрепленных в конституции. Земельные конституционные суды могут таким способом перепроверить, не противоречит ли применяемый закон о выборах конституции и не нарушает ли он основные права участников выборов [29], однако у Федерального конституционного суда подобной практики нет. При отклонении жалобы Суд отметил в obiter dictum, что комиссией по проверке правильности выборов на законном основании были установлены нарушения субъективного права в конкретном случае [30].
Нормы как предмет проверки в практике конституционных судов земель
Практика конституционных судов земель по проверке норм избирательных законов
Таблица 5
Субъект обращения Федеральная земля
БВ БА БЕ БРА БРЕ Г-А ГЕ МПП НС СРВ РП СА-АР СА С-А Ш-Г ТЮ
Избиратели + Протест + + + + + + + НУ + НУ/2 + + + + НУ + +
Группы избирателей + - + + + + - - - - - - + + -
Председатель избирательной комиссии + - - + + - - + + + + + -
Парламент
Меньшинство в парламенте - - - - - - - + - - - -
Председатель парламента + - + + + - - + + + - -
Заинтересованные депутаты - - + - - - - + - - - -
Заинтересованная партия + - - + + + - -
«Публичный порядок» - + - + - + - - - + -
Таблица 6
46
Федеральная земля Срок подачи жалобы (протеста) Форма жалобы (протеста)
Баден-Вюртемберг 1 месяц после объявления результатов выборов Письменно с обоснованием
Гессен 1 месяц после объявления результатов выборов С обоснованием
Мекленбург-Передняя Померания 2 недели после объявления результатов выборов Письменно или в форме протокольной записи с обоснованием
Бранденбург 6 недель после объявления результатов выборов Письменно с обоснованием
Бавария 1 месяц после объявления результатов выборов
Шлезвиг-Гольштейн 2 недели после объявления результатов выборов Письменно или в форме протокольной записи
Саар 2 недели после объявления результатов выборов Письменно с обоснованием
Тюрингия
Северный Рейн-Вестфалия 1 месяц после объявления результатов выборов С обоснованием
Рейнланд-Пфальц 1 месяц после объявления результатов выборов Письменно или в форме протокольной записи
Таблица 7
Федеральная земля Основание жалобы (протеста)
Тюрингия [19] Математическая ошибка, допущенная при подсчете голосов; ошибочное определение количества недействительных бюллетеней; нарушение Основного закона ФРГ, Конституции, закона земли о выборах; запугивание избирателей, манипуляции с избирательными бюллетенями и другие нарушения законности; несоответствие лица требованиям, предъявляемым к кандидатам; незаконное лишение мандата
Берлин [20] Математическая ошибка, допущенная при подсчете голосов; ошибочное определение количества недействительных бюллетеней; несоответствие лица требованиям, предъявляемым к кандидатам; незаконное выдвижение кандидатов; незаконная регистрация (отказ в регистрации) кандидата; незаконное (не)внесение в список избирателей; прочие нарушения, повлиявшие на распределение мест
Бранденбург Математическая ошибка, допущенная при подсчете голосов; ошибочное определение количества недействительных бюллетеней; нарушение Основного закона ФРГ, Конституции, закона земли о выборах; запугивание избирателей, манипуляции с избирательными бюллетенями и другие нарушения законности; несоответствие лица требованиям, предъявляемым к кандидатам; обстоятельства, обосновывающие утрату мандата, ставшие известными после выборов
Северный Рейн- Вестфалия Математическая ошибка, допущенная при подсчете голосов; ошибочное определение количества недействительных бюллетеней; нарушение Основного закона ФРГ, Конституции, закона земли о выборах; запугивание избирателей, манипуляции с избирательными бюллетенями и другие нарушения законности; несоответствие лица требованиям, предъявляемым к кандидатам
Саар Нарушение важнейших положений о выборах, если существует возможность влияния этого нарушения на распределение мест
Гамбург Жалоба (протест) может быть обоснован только тем, что при подготовке или проведении выборов были проигнорированы или неправильно применены обязательные положения Устава Гамбурга, Закона о выборах или положения о выборах или были приняты ошибочные решения органов по проведению выборов в процессе допуска или отвода выдвигаемых кандидатов, или при установлении результатов выборов, или во время выборов кандидаты или третьи лица совершили действия, которые соответствуют одному из составов преступления, перечисленных в § 107, 107 «а», 107 «b», 107 «с», 108, 108 «а», 108 «b», 108 «d» предл. 2, 240 или 274 абз. 1 п. 1 Уголовного кодекса ФРГ, и в результате этого могло быть оказано влияние на распределение мест
Бавария [21] Математическая ошибка, допущенная при подсчете голосов; ошибочное определение количества недействительных бюллетеней; несоответствие лица требованиям, предъявляемым к кандидатам; незаконное выдвижение кандидатов; незаконная регистрация (отказ в регистрации) кандидата; незаконное (не)внесение в список избирателей; прочие нарушения, повлиявшие на распределение мест; незаконное лишение права быть избранным
Гессен Никаких требований по содержанию
47
Таблица 8
48
Федеральная земля Порядок рассмотрения Лица, участвующие в рассмотрении Итог рассмотрения Обжалование решения Правовые последствия решения
Баден-Вюртемберг Открытое слушание, закрытое совещание судей Лицо, подавшее жалобу (протест); обладатель мандата, интересы которого это затрагивает; председатель ландтага; фракция; министр внутренних дел; председатель избирательной комиссии земли Обоснованное предложение комиссии о проверке правильности выборов, принятие решения ландтагом или новая проверка комитетом Жалоба в Государственный суд земли Признание выборов действительными или недействительными; лишение мандата с момента вступления решения в законную силу
Гессен Открытое слушание, закрытое совещание судей Лицо, подавшее жалобу (протест); обладатель мандата, интересы которого это затрагивает; председатель ландтага; фракция; министр внутренних дел; председатель избирательной комиссии земли Административный суд принимает обоснованное решение Жалоба в Государственный суд земли Признание выборов законными или незаконными и соответствующие последствия; лишение мандата
Мекленбург - Передняя Померания Открытое слушание, закрытое совещание судей Лицо, подавшее жалобу (протест); обладатель мандата, интересы которого это затрагивает; председатель ландтага; фракция; министр внутренних дел; председатель избирательной комиссии земли Обоснованное предложение комиссии о проверке правильности выборов, принятие решения ландтагом или новая проверка комитетом Жалоба в Конституционный суд земли Признание выборов законными или незаконными и соответствующие последствия; лишение мандата с момента вступления решения в законную силу; решения в особом производстве по иску о признании
Бранденбург Открытое слушание, закрытое совещание судей Лицо, подавшее жалобу (протест); обладатель мандата, интересы которого это затрагивает; председатель ландтага; фракция; министр внутренних дел; председатель избирательной комиссии земли Обоснованное предложение комиссии о проверке правильности выборов, принятие решения ландтагом или новая проверка комитетом Жалоба в Конституционный суд земли
Таблица 9
Положения законов о конституционных судах, касающиеся порядка проверки правильности результатов выборов
Федеральная земля Лица, имеющие право на обжалование Срок Форма Участники рассмотрения Письменное производство
1 2 3 4 5 6
Бранденбург Депутаты, чьи интересы затронуты, фракции, представляющие 10% состава ландтага, отдельные избиратели или группа из 100 избирателей 2 месяца с момента принятия решения ландтагом Обоснование Если от устного откажутся все участники
Северный Рейн-Вест- фалия Письменно или в виде протокольной записи [22] Если от устного откажутся все участники
Гессен Избиратель, чьи права нарушены, депутаты, чьи интересы затронуты, фракции, председатель ландтага 1 месяц с момента вручения решения Обоснование Возможен допуск участников по специальному решению
Мекленбург - Передняя Померания Депутаты, чьи интересы затронуты, группа из 100 избирателей, фракция или 10 % членов ландтага 1 месяц после принятия решения Письменно
Берлин (одна инстанция) Депутаты, чьи интересы затронуты, партии, группы избирателей, кандидаты, должностные лица 1 месяц Обоснованно и в письменном виде заявитель, кандидат/депутат, председатель ландтага, представитель управления внутренних дел Сената, председатель избирательной комиссии
Шлезвиг-Гольштейн Процедура в Высшем Административном суде г. Люнебурга
Баден-Вюр-темберг Получившие отказ избиратели, группа из 100 избирателей, депутаты, чьи интересы затронуты, фракции, 10 % членов ландтага 1 месяц после принятия решения ландтагом Обоснованно и в письменном виде Если от устного откажутся все участники
Бавария Депутаты, чьи интересы затронуты, фракции, представляющие 10 % состава ландтага, группа из 100 избирателей 1 месяц после принятия решения ландтагом В письменном виде и обоснованно Ландтаг и заинтересованный депутат
Бремен Обоснование [23] Возможно
Гамбург Избиратели, чьи права нарушены, депутаты, чьи интересы затронуты, фракции, 10 % членов ландтага 1 месяц с момента вручения решения Возможен допуск участников по специальному решению
1 2 3 4 5 6
Нижняя Саксония Избиратели, чьи права нарушены, и депутаты, чьи интересы затронуты Возможно
Тюрингия Депутаты, чьи интересы затронуты, группа из 100 избирателей, фракции или 10 % состава ландтага 2 месяца Обоснование Возможно
Рейнланд-Пфальц Правительство земли и ландтаг, депутат, чьи интересы затронуты, фракции, заинтересованные партии, председатель избирательной комиссии земли, министр внутренних дел Если от устного откажутся все участники
Саар Депутаты, чьи интересы затронуты, избиратель, получивший отказ, фракции или 10 % членов ландтага 1 месяц после принятия решения ландтага
Саксония Депутаты, чьи интересы затронуты, группа из 100 избирателей, фракции или 10 % состава ландтага 1 месяц после принятия решения ландтагом Обоснование [24] Возможно [25]
Саксония-Ангальт Группа из 100 избирателей, депутаты, чьи интересы затронуты, основной или запасной кандидат, партии и объединения (по спискам), председатель ландтага, председатель избирательной комиссии, министр внутренних дел, если их заявление было отвергнуто 1 месяц с момента вручения решения ландтага Возможно
различна. Так, Конституционный суд Берлина во время рассмотрения вопроса о правильности результатов выборов, состоявшихся в марте 1997 года, два раза проверял конституционность правила о 5-процентном «заградительном барьере», поскольку это положение затронуло принципы, закрепленные в Конституции. Сначала Конституционный суд постановил, что данное законодательное положение не может быть опротестовано [31], если это касается выборов в берлинский ландтаг. Однако в другом случае, когда речь шла о выборах в собрание представителей городского района,
Суд установил, что 5-процентный барьер, который предусмотрен в земельном законе о выборах, противоречит Конституции [32]. Хотя муниципальные выборы не были объявлены недействительными, Конституционный суд Берлина призвал законодателя до следующих выборов найти возможности установления надлежащего конституционного порядка.
В Конституционном суде Гамбурга тоже были опротестованы парламентские выборы из-за 5-процентного «заградительного барьера». Однако здесь Суд вынес решение, что в процессе проверки результатов выборов
нельзя требовать установления неконституционности отдельных положений избирательного законодательства, что имело место в прежней судебной практике [33]. Чтобы избежать отклонения жалобы, заявители изменили ее и потребовали только признать прошедшие выборы недействительными, но суд все равно счел жалобу ненадлежащей.
Если в первой инстанции проверка правильности результатов выборов производится парламентами, то последние должны всегда исходить из действующих норм и не имеют права проверять их конституционность.
Вторая стадия
На второй стадии производства по избирательным делам определяется, повлияли ли выявленные нарушения на формирование состава парламента.
Принцип значимости
В производстве по избирательным делам должен действовать так называемый «принцип значимости». Согласно этому принципу, нарушение на выборах признается существенным, если оно может повлиять на волеизъявление избирателей и на распределение мест в парламенте. Жалоба только тогда является обоснованной, когда изложены и установлены нарушения, которые могут повлиять на распределение мандатов. В случае, если нарушение не могло иметь такого воздействия, жалоба не будет удовлетворена [34].
«Положительное решение»
при проверке результатов выборов
В своей судебной практике по избирательным делам Федеральный конституционный суд еще ни разу не удовлетворял жалобы на правильность результатов выборов. Такие решения известны только в практике некоторых конституционных судов земель.
Так, 4 мая 1993 года Конституционный суд Гамбурга [35] признал выборы в парламент земли и в пять собраний представителей городского района недействительными. Суд расценил ошибки, допущенные при составлении списка кандидатов одной из партий, как серьезные нарушения изби-
рательного права и счел невозможным рассматривать этот список как допустимый. И поскольку это нарушение могло бы с высокой степенью вероятности отразиться на составе парламента и муниципальных собраний, выборы и были признаны недействительными.
При наличии обоснованных возражений, как, например, в Гамбурге, суд принимает решение самостоятельно. Он объявляет выборы полностью или частично недействительными, выносит решение об утрате распределенных мандатов, а также о необходимости перевыборов. Из «недействительности» избирательных процедур следует, что у парламентариев отсутствует правовая легитимация, поэтому они утрачивают свои мандаты. Вновь избранный парламент подлежит роспуску; созывается ландтаг прежнего состава [36].
При объявлении выборов частично недействительными свои мандаты утрачивают только те депутаты, против которых была направлена жалоба. То же самое имеет место при принятии решения об утрате мандатов отдельными парламентариями [37].
При наличии обоснованных возражений, касающихся приобретения или утраты мандата тем или иным депутатом, изменяется только правовой статус этого депутата.
Субъективные права как предмет проверки
Описанные выше (см. пункт А) различия в производстве по избирательным делам в разных землях не касаются субъективных прав. Это не предусмотрено ни в федеральных землях, ни на уровне Федерации. Те законы, в которых указаны основания для обжалования результатов выборов, говорят лишь о случаях влияния нарушений на состав парламента.
В. ОГРАНИЧЕНИЯ В ПРОИЗВОДСТВЕ
ПО ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ДЕЛАМ
В ГЕРМАНИИ И НЕДОСТАТКИ ЭТОГО ПРОИЗВОДСТВА
В литературе, посвященной анализу судебной практики Германии по избирательным делам, часто отмечается, что уровень обеспечения правовой защиты в избиратель-
ном процессе нельзя назвать ни соответствующим Основному закону, ни даже просто удовлетворительным [38]. Критика сложившейся ситуации затрагивает различные аспекты и различные стадии проведения выборов.
Ограничения порядка судопроизводства
Основное возражение ученых направлено против принципиального сужения способов правовой защиты до формализации жалобы и процедуры проверки результатов избирательных процедур. «Решения и действия, которые непосредственно касаются порядка проведения выборов, могут быть обжалованы путем подачи не обычных жалоб, а жалоб, предусмотренных в избирательных законах и положениях о выборах, и только посредством организации надлежащей процедуры проверки результатов выборов» [39]. Этот порядок вытесняет тем самым все другие виды судебных процедур.
Федеральный конституционный суд постоянно утверждает, что «исправление нарушений, имевших место в ходе выборов, включая те, которые касаются субъективных прав, следует исключить из порядка рассмотрения избирательных дел, закрепленного в абзаце 4 статьи 19 Основного закона». (К.А. Беттерманн приходит к обоснованному заключению, что такая судебная практика «не заслуживает признания» [40].)
Поскольку это не влечет автоматического исключения конституционной жалобы (п. 4а абз. 1 ст. 93 Основного закона ФРГ), Федеральный конституционный суд дополнительно оговорил невозможность и такого обжалования. Слабой попыткой обоснования этого ограничения стало указание Суда на необходимость «специального регулирования, вытекающего из особой природы порядка проведения выборов, который исключает конституционную жалобу» [41]. Но более серьезных аргументов в пользу такого резкого сужения способов правовой защиты не последовало.
Проблема заключается в том, что посредством введения специального производства по проверке выборов государство может ущемлять активное и пассивное избирательное право граждан, включая право выдвиже-
Нния кандидатов. И при этом лица, пострадавшие от нарушения их субъективных прав, не
могут обратиться в суд. С конституционно-правовой точки зрения, это не может быть оправдано техническими сложностями такой массовой процедуры, какой являются выборы.
Ограничение возможностей, предусмотренных абзацем 4 статьи 19 Основного закона ФРГ
В германском судопроизводстве по избирательным делам существенно ограничиваются возможности для правового обжалования избирательных действий (бездействия).
До начала собственно избирательного процесса возможна только внутренняя процедура исправления в рамках органов, занимающихся выборами. Это касается неправильных или неполных записей в списках избирателей, непредставления открепительных удостоверений для голосования вне постоянного местожительства, отказа в регистрации кандидатов на выборах, полного или частичного отклонения списка кандидатов. При обжаловании этих действий (бездействия) окончательное решение принимают органы, обеспечивающие проведение выборов; судебный порядок рассмотрения таких дел в судах исключается.
В производстве по проверке выборов в первой инстанции базовая модель требует «проверки правильности результатов выборов» в парламент в интересах самого парламента. Он сам удостоверяет легитимность мандатов своих членов [42]. С точки зрения права, такая ситуация является спорной, потому что проверка результатов выборов есть не политическое решение, а акт применения права [43].
Однако и во второй инстанции, при проверке результатов выборов конституционными судами, описанная выше практика Федерального конституционного суда, которая ориентирована исключительно на контроль за правильностью формирования состава парламента, характеризуется отсутствием защиты субъективного права и огромным количеством отклоненных жалоб.
С точки зрения конституционного права, такое положение вещей противоречит главному процессуальному правилу германского Основного закона, изложенному в абзаце 4 статьи 19. В этом законодательном установлении закреплен универсальный принцип
судебной защиты. Гарантия обращения в суд по поводу нарушений избирательных прав ущемляется вследствие исключения из компетенции судов правовой защиты субъективных правовых позиций, за которое выступает Федеральный конституционный суд и которому, соответственно, следуют законодатели и конституционные суды земель [44].
Эти ограничения защиты избирательных прав не могут быть оправданы и с точки зрения правовой догматики. Не являются достаточными и убедительными ни аргумент, что «акты избирательного процесса» есть «вспомогательные конституционно-правовые акты» и поэтому не подлежат административно-правовой защите, ни аргумент о специфичности правового обжалования общих возможностей для защиты субъективных прав.
Избирательные процедуры являются административными процедурами уже хотя бы потому, что осуществляются специальными, прямо не учрежденными Основным законом органами. Решения, вынесенные в отношении граждан или партий, являются административными решениями. Гражданин вступает в избирательный процесс не как часть конституционного органа [45], да и избирательные учреждения также связаны правом и законом, как и другие учреждения.
Специальное правовое регулирование способов правовой защиты субъективных прав в избирательном законодательстве допустимо только тогда, когда существует действительно специфическая область реализации права [46]. Если проверка результатов выборов ограничивается контролем над правильным составом парламента и не касается защиты субъективных прав, то в соответствии с абзацем 4 статьи 19 Основного закона ФРГ не может быть исключено производство по конституционным жалобам. Особое значение этот факт должен иметь для административно-правовой защиты до начала выборов. Например, если гражданин несправедливо не включен в список избирателей, решение административного суда по этому вопросу не может ограничивать дальнейшую проверку всего избирательного процесса. Подобная практика должна иметь место также в случае отстранения от выборов кандидата или списка кандидатов.
Необходимым условием эффективной
защиты субъективных избирательных прав является опубликование решения суда в сроки, установленные избирательным законодательством (ограничение во времени для технического оформления избирательного процесса). Это может быть временной правовой защитой. Возможно, разумнее было бы предусмотреть собственно процедуру подачи протеста в административные суды в отведенные сроки, как предлагал X. Майер [47]. Судебное решение, принятое после окончания выборов, хотя и не может восстановить право истца, но может привести к выявлению правонарушения.
В заключение остается отметить, что избирательный процесс, основанный на принципах правового государства, не характеризуется, к сожалению, хорошо организованной системой судебной проверки правильности результатов выборов. Просто до сих пор нам везло, что дело не доходило до серьезных проблем с защитой избирательных прав в Германии.
Перевод с немецкого Т. Сенюшовой, Н. Иващенко.
Сравнительное конституционное обозрение». 2005. № 1. С. 73-82
1. См. обзоры: Robbers G. Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich- rechtlichen Arbeit. München, 1996. S. 17-127; Schlaich K. Das Bundesverfassungsger icht. 4. Aufl. München, 1997. S. 225-234; Degenhart С. Staatsrecht 1.16. Aufl. Heidelberg, 2000. S. 248-259.
2. Статьи 66 и 48 III Конституции Баварии закрепляют право любого лица подать также «публичную» жалобу (Popularklage), в основании которой, в отличие от конституционной жалобы, не должно лежать нарушение субъективных прав лица.
3. Присоединение Саара к Федеративной Республике Германии в 1957 году привело к существенному изменению ее Конституции.
4. Шлезвиг-Гольштейн и Нижняя Саксония также основательно переработали свои конституции.
5. Reichsgesetzblatt (RGBl.) (Собрание законодательства Рейха. — Прим. ред.). S. 1383.
6. RGBl. S. 1773.
7. Ср.: Anschütz G. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919. 14. Aufl. Berlin, 1933. Art. 31.
8. § 37 I, § 39 des Bremischen Wahlgesetzes.
9. Art. 78 I der Verfassung des Landes Hessen, § 52 StGHG.
10. Art. 33; Art. 63 der Verfassung des Freistaates Bayern.
11. Закон земли Баден-Вюртемберг о Государственном суде. — Прим. ред.
12. Art. 31 I, II, Art. 42 der Verfassung des Landes BadenWürttemberg, § 8 Abs. 1 Nr. 4, 5 StGHG.
13. Art. 63 der Verfassung des Landes Brandenburg, § 12 Nr. 7 VGG; Art. 9 I, II, 65 III Nr. 7 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, § 14 Nr. 7 VGG; Art. 21 I, II, 53 Nr. 9 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, § 11 I Nr. 5 VGG; Art. 75 I, II der Verfassung des Saarlandes, § 9 Abs. 1 Nr. 4 VGG; Art. 45 der Verfassung des Freistaates Sachsen.
14. Art. 11 II S. 1 IV, S. 2 IV, Art. 54 Nr. 6 der Niedersächsischer Verfassung; § 8 Abs. 1 Nr. 4 StGHG.
15. Art. 33 III, 75 Nr. 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfahlen, § 12 Nr. 2 VGG; Art. 44 I, III, 75 Nr. 8 der Verfassung des Landes Sachsen Anhalt; Art. 49 III, 80 I Nr. 7 der Verfassung des Freistaats Thüringen, § 11 Nr. 8 VGG.
16. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 der Verfassung des Landes Schleswig Holstein.
17. Art. 82 S. 2,3, Art. 135 I Nr. 5 der Verfassung für Rheinland-Pfalz, § 2 Abs. 1 Nr. 5 VGG.
18. § 14 Nr. 2, 40 ff. VerfGHG, § 61,111 LWahlG.
19. Список приведен не полностью.
20. Список приведен не полностью.
21. Список приведен не полностью.
22. См. Положение об административных судах.
23. Суд, проверяющий правильность результатов выборов, нарушил земельную конституцию или закон о выборах.
24. См. Закон о Федеральном конституционном суде.
25. По Закону о Федеральном конституционном суде.
26. См., например: BVerfGE 4,37, 327; BVerfGE 66, 369, 378.
27. BVerfGE 1, 208, 228; 40, 11, 29, 66, 369, 378.
28. BVerfGE 16, 130, 136.
29. BVerfGE 1, 208, 237; 16, 130, 135; BVerfGE 16, 130, 135; 21, 200, 204; 34, 81,95.
30. BVerfGE 35, 300, 302.
31. LVerFGE 6,28.
32. LVerfGE 6,32.
33. HVerfG 1 u. 2/58; HverfG 2/83, HmbJVBl. 1984, 98; Mückenheim S.U. WahlPrufung und Wahlrecht in der
Rechtsprechung des Hamburgischen Verfassungsgerichts // NordÖR. 12/2002. S. 490 f.
34. BVerfGE 4, 370, 372 f.; 21, 196, 199; 29, 154, 163; 35, 300, 302; 36, 144, 146; 40, 11, 29; 44, 125, 154; 48, 271, 280; 58, 175; 59, 119, 123; 79, 173.
35. См.: HJVBl. 1993. S. 56 ff; Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ). 1993. S. 1083; Deutsches Verwaltungsblatt (DVB1). 1993. S. 1070.
36. Ср.: BVerfGE 3, 41, 44.
37. Ср.: § 161 1WahlPrufG: законная сила судебного решения лишает депутата его прав и обязанностей.
38. Ср. обширный критический анализ: Meyer H. Wahlgrundsätze und Wahlverfahren // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Bd. 2 // J. Isensee, P. Kirchhof (Hrsg.) Heidelberg, 1998. S. 305 ff.
39. См., например: BVerfGE 14, 154 (155); 28, 214 (219); 34, 81 (94); 66, 232 (234).
40. Bettermann K.A. Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsger ichts // Archiv des öffentlichen Rechts (AöR). Bd. 96. 1971. S. 528, 543 bis 546.
41. См.: BVerfGE 14, 154 (155) и далее снова Е 66, 232 (234).
42. Seifert A.A. Wahlprufungsrecht. S. 232.
43. Ср.: Maunz T. //Maunz Т., Dürig G., Herzog R. GG, Art. 41 Rdnr. 12; von Mangoldt H., Klein F. Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1964, Art. 41 Anm. III. 1. d; Seifert A.A. Bundeswahlrecht. S. 72 f.; Rechenberg // Bonner Kommentar, Art. 41 GG Rdnr. 3; OssenbühlF. Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgeriht // Starck С. Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz Bd. l. Festgabe. 1976. S. 459, 477; Schmidt-BleibtreuB. // Maunz Т., Schmidt-Bleibtreu B. BVerfGG, § 48 Rdnr. 25.
44. Ср.: Schmidt-Aßmann E. // Maunz Т., Dürig G. Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 IV Rn. 34 (Stand 1981); Schenke W.-R. // BK (Zweitb. 1982), Art. 19 Abs. 4 Rn. 242 ff.
45. Ср.: MeyerH. a.a.O. § 38 Rn. 63 ff.
46. OlschewskiB.-D. Wahlprufung. S. 135 ff.; Bettermann K.A. Rechtsweggarantie. S. 544 ff.; Versteyl A. // von Münch. GG Kommentar, Art. 41 Rdnr. 13.;MeyerH. Wahlgrundsätze. Rdnr. 65; Schneider // GG: (Alternativ-Kommentar), Art. 41 Rdnr. 15.
47. См.: MeyerН. a.a.O. § 38 Rn. 63 ff.
54
