CC BY
290
12.5. ПРАКТИКА ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Бехер Вероника Виссарионовна, канд. юрид. наук. Должность: заведующий кафедрой. Место работы: Российский Экономический Университет имени Г.В. Плеханова. Филиал: Саратовский социально-экономический институт. Подразделение: кафедра публичного права. E-mail: bekher@mail.ru
Аннотация: В последние годы необходимость участия граждан в бюджетном процессе не вызывает сомнения. В этих целях разрабатываются разнообразные программы, стимулирующие вовлечение населения в бюджетный процесс, как на федеральном, так и региональном и местном уровнях. Среди них особое место занимает инициативное бюджетирование, получившее широкое распространение на уровне муниципалитетов.
Ключевые слова: инициативное бюджетирование, софинансирование, бюджет, самообложение граждан.
PRACTICE OF INITIATIVE BUDGETING AT THE MUNICIPAL LEVEL
Becher Veronica Vissarionovna, PhD at law. Position: Head of chair. Place of employment: Russian Economics University named after G.V.Plekhanov. Branch: Saratov social economics institute. Department: Public law chair. E-mail: bekher@mail.ru
Annotation: In recent years need of participation of citizens for the budget process doesn't raise doubts. The various programs stimulating involvement of the population in the budget process as at the federal, and regional and local levels are for this purpose developed. Among them a specific place is held by the initiative budgeting which was widely adopted at the level of municipalities. Keywords: initiative budgeting, joint financing, budget, self-taxation of citizens.
На сегодняшний день для всей Российской Федерации характерна ситуация, когда сельские и городские поселения отстают от крупных городов с точки зрения темпов экономического роста. Эту проблему усугубляет ограниченное участие населения в процессе принятия решений на муниципальном уровне; в результате средства местных бюджетов используются неэффективно и замедляется общее продвижение вперёд. По сложившейся традиции, граждане информируются о бюджетных решениях в форме заявлений государственных должностных лиц или из средств массовой информации. Однако активное участие граждан в процессе составления бюджета повышает подотчетность государства и гарантирует принятие во внимание нужд различных групп общества.
Вместе с тем бюджетная система существует в первую очередь для граждан, а, следовательно, этот инструмент экономической политики должен быть понятен каждому. Для этого необходимо чтобы граждане активно участвовали в бюджетном процессе, чтобы демократические механизмы, прежде всего механизмы подготовки к выбору приоритетов в развитии своего региона, района или поселка, были доступны населению.
В этих целях в деятельность муниципальных органов власти по подготовке и принятию местного бюджета
постепенно стала внедряться практика инициативного бюджетирования (например, в Кировской, Тверской и Тульской областях, в Пермском и Ставропольском краях, в городе Череповце). Инициативное бюджетирование предполагает конструктивное вовлечение граждан в бюджетный процесс, грамотную трактовку ими информации о структуре бюджетных расходов и выдвижение обоснованных инициатив о перераспределении бюджетных средств на новые задачи [3, с.12].
Думается, что именно на местном уровне могут раскрыться все возможности инициативного бюджетирования, предполагающего прямое вовлечение граждан в отбор приоритетных направлений расходования средств.
У инициативного бюджетирования есть пять критериев.
1) обсуждение бюджетных вопросов, в частности, обсуждение того, на что деньги потратить;
2) участие представителей власти, которое придает легитимную силу инициативам;
3) серийность процесса реализации, то есть механизм реализуется из года в год;
4) обязательное публичное обсуждение, причем не формальное, а реальное;
5) отчетность.
Один из ключевых пунктов инициативного бюджетирования - софинансирование, когда на реализацию проекта идут не только бюджетные средства, но и сами граждане вкладываются в тот или иной проект.
Альтернативным способом софинансирования местных расходов со стороны жителей является использование механизмов самообложения граждан, т.е. разовых платежей граждан, осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения [1]. Самообложение жителей позволяет вовлечь все население в решение вопросов местного значения, хотя данная вовлеченность иногда может быть и формальной.
Следует отметить, что оба вида софинансирования реализуются в российской практике при условии поддержки региональных властей, так как основной объем средств предоставляется в результате именно из бюджетов субъектов РФ. Вместе с тем недостатком самообложения в сравнении с инициативным бюджетированием являются значительные расходы на привлечение средств, так как организация местного референдума (на котором принимается решение о привлечении денежных средств) по стоимости соизмерима с величиной собранных средств [2, с.199].
Действительно, финансовое участие граждан в решении вопросов местного значения позволяет многократно повысить уровень их вовлеченности в процесс расходования бюджетных средств, а отношение к проекту становится гораздо более ответственным, чем когда он реализуется только на бюджетные средства. Это способствует тому, что повышается заинтересованность и требовательность жителей при выборе приоритетных проектов и оценке результатов совместной работы; активные граждане на всех этапах реализации проектов участвуют в мониторинге и более критично относятся к соблюдению подрядными организациями качества и сроков исполнения; обеспечивается сохранность нового объекта и эффективность его эксплуатации в дальнейшем.
В отдельных регионах Российской Федерации (например, Ставропольский край, Кировская область, Республика Башкортостан) при содействии Всемирного банка реализуется Программа поддержки местных инициатив, главная цель которой - поддержка местно-
ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ
Бехер В.В.
го социально-экономического развития через привлечение ресурсов сообществ и поощрение вовлечения граждан в решение социально-экономических проблем.
В рамках Программы предполагается полное вовлечение граждан в процесс принятия решений: жители сами определяют приоритетную проблему, а также выбирают и одобряют на общем собрании вариант проекта, который наилучшим образом позволяет её решить. Органы местного самоуправления предоставляют небольшие субсидии (гранты) поселениям для финансирования микропроектов, которые готовятся совместно гражданами и представителями органов самоуправления в интересах развития социальной и коммунальной инфраструктуры и услуг.
Субсидии предоставляются на следующие виды объектов и работ:
- объекты жилищно-коммунальной инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности;
- объекты благоустройства и озеленения территории поселения;
- автомобильные дороги, находящиеся в муниципальной собственности и дворовые территории;
- обустройство мест массового отдыха жителей;
- муниципальные объекты развития народного художественного творчества;
- объекты размещения (захоронения) бытовых отходов и мусора;
- объекты для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;
- объекты культурного наследия муниципального значения;
- и другие.
Основная часть средств выделяется из бюджетов регионов, дополнительное финансирование обеспечивают муниципалитеты и местный бизнес. Кроме того, небольшой вклад от общей суммы, необходимой для реализации проекта, вносят граждане - тем самым достигается необходимая степень заинтересованности населения в проекте. Средства распределяются на конкурсной основе исходя из степени участия местного населения и ожидаемых результатов.
Таким образом, данная Программа поддерживает проявление инициативы со стороны местного населения, а его широкое вовлечение в принятие решений помогает повысить прозрачность местных бюджетов.
Оценка результатов Программы показала, что уровень удовлетворённости населения качеством местных социальных услуг стал выше, выросло доверие ко всем уровням управления, степень прозрачности расходования средств местных бюджетов также стала выше (большинство жителей районов, принявших участие в Программе, заявили, что уверены в прозрачности расходования средств местных бюджетов) [5]. Об этом свидетельствует и тот факт, что в 2016 году в рамках соглашения между Всемирным банком и Министерством финансов РФ 26 регионов страны стали участниками национальной программы по развитию инициативного бюджетирования. Десять из них уже начали работать на развитие инициативного бюджетирования, создав проектные центры по разработке и внедрению этого механизма.
Предполагается, что по мере оттачивания механизмов этот опыт можно расширить до более масштабного уровня (субъект РФ, Российская Федерация), однако здесь речь пойдет уже о партиципаторном бюджетировании.
Партиципаторное бюджетирование было впервые введено в Латинской Америке в 80-е годы XX века. Сегодня эта успешная практика применяется более чем в 20 странах мира: в Западной и Восточной Европе, США, Латинской Америке и с недавних пор в Китае. Основное отличие партиципаторного бюджетирования от инициативного заключается в том, что в первом случае граждане не софинансируют проект, но участвуют в распределении части местных бюджетов на конкурсной основе и тесно взаимодействуют с местными администрациями в течение бюджетного цикла.
Подавляющее большинство проектов, реализованных в Российской Федерации, направлено на решение вопросов местного значения. Однако в ходе реализации проектов выявилась одна особенность - дополнительные, не прогнозировавшиеся эффекты. Так, практика инициативного бюджетирования на муниципальном уровне показывает, что оно способствует:
- выявлению и решению именно тех проблем, которые наиболее приоритетны для населения;
- повышению качества жизни населения через развитие местной социальной инфраструктуры и улучшению качества услуг;
- повышению уровня взаимного доверия населения и власти;
- созданию механизмов обсуждения проблем, инициативных групп, которые готовы решать и другие проблемы населения;
- снижению иждивенческих настроений, вовлечению населения в решение своих проблем и в развитие муниципального образования в целом;
- повышению прозрачности использования бюджетных ресурсов;
- реализации действенного общественного контроля;
- привлечению софинансирования из внебюджетных источников;
- использованию доступных ресурсов наиболее эффективным образом;
- получению опыта и навыков бюджетирования и управления проектами отдельными группами населения;
- более эффективной эксплуатации и содержанию объектов бюджетного финансирования.
Один из безусловных эффектов инициативного бюджетирования в нашей стране — формирование новых, современных компетенций у организаторов и активистов из числа граждан, участвующих в проектах инициативного бюджетирования. В числе этих компетенций следует особо выделить умение работников органов власти организовать и развернуть процедуры подлинного участия граждан в реализации выдвинутых проектов и софинансирования инициатив населением.
Участие населения в инициировании, реализации и контроле обеспечивает выдвижение приоритетных для финансирования проектов, прозрачность бюджетных решений, экономию бюджетных средств, пристальный контроль за подрядчиками, бережную эксплуатацию созданных объектов, рост налоговых поступлений и т.д. Механизм софинансирования позволяет привлечь дополнительно существенный объем средств от населения, бизнеса и муниципалитетов к субсидиям, выделяемым из региональных бюджетов. Но самое главное, он возвращает сопричастность граждан к судьбам своих городов, поселений, способствует искоренению иждивенческих настроений и стремления жить на всем готовом, формирует ответственного гражданина своей страны [4, с.10б].
Подводя итог, следует отметить, что практики инициативного бюджетирования на муниципальном уровне позволяют повысить эффективность расходования бюджетных средств, привлечь средства населения для софинансирования, соинвестирования в проекты по решению вопросов местного значения, увеличивают срок эксплуатации созданных с участием граждан объектов. Применение практик инициативного бюджетирования дает существенную экономию бюджетных средств и повышение эффективности государственных и муниципальных расходов за счет общественного контроля и бережной эксплуатации созданных объектов. Инициативность увеличивает вовлеченность граждан в бюджетный процесс, порождает сопричастность граждан к решению злободневных задач, а также повышает уровень доверия к власти, что в перспективе может привести к формированию партнерства между гражданами и органами муниципальной власти.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 15.02.2016) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2016. № 7. Ст. 905.
2. Бабина К. И. Грант как один из способов финансирования научных учреждений: особенности, проблемы, перспективы // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2014. № 5 (54). С. 170-173.
3. Вагин В.В. Инициативное бюджетирование: российская практика // Финансы. 2015. № 4. С.12.
4. Вагин В.В. Теоретические аспекты развития инициативного бюджетирования в России // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2016. № 3 (31). Ст. 106.
5. Повышение самостоятельности сообществ и формирование доверия в России посредством реализации Программы поддержки местных инициатив [Электронный ресурс]. URL: http://www.vsemirnyjbank.org/ru/ ге-sults/2014/04/15/empowering-communities-and-building-trust-in-russia (дата обращения: 09.12.2016 г.)
Рецензия
на статью «Практика инициативного бюджетирования на муниципальном уровне» к.ю.н., Бехер В.В. заведующий кафедрой публичного права ССЭИ (филиал) ФГБОУ ВО «РЭУ имени Г.В. Плеханова»
На сегодняшний день для всей Российской Федерации характерна ситуация, когда сельские и городские поселения отстают от крупных городов с точки зрения темпов экономического роста. Эту проблему усугубляет ограниченное участие населения в процессе принятия решений на муниципальном уровне; в результате средства местных бюджетов используются неэффективно и замедляется общее продвижение вперёд. По сложившейся традиции, граждане информируются о бюджетных решениях в форме заявлений государственных должностных лиц или из средств массовой информации. Однако активное участие граждан в процессе составления бюджета повышает подотчетность государства и гарантирует принятие во внимание нужд различных групп общества.
Весьма представительно выглядят наименования всех структурных частей, внутреннее составляющее которых в той или иной мере направлено на совершенствование действующего законодательства, практики его применения. В качестве иллюстраций и доказательств существования той или иной проблемы, требующей научного осмысления, дополнительной аргументации в пользу определенной авторской позиции, решения конкретных ее вопросов и в других научных целях в работе использованы материалы конкретных дел, результаты их изучения и обобщения.
Представленная статья выполнена на основе всестороннего изучения законодательства РФ, подзаконных нормативных актов, а также специальной литературы.
Таким образом, научная статья «Практика инициативного бюджетирования на муниципальном уровне» выполнена на должном уровне, отличается логичностью, доступностью изложения, содержит ряд выводов и может быть рекомендована к публикации в журнале, рекомендованном ВАК.
Зав.кафедрой частного права и экологической безопасности «Саратовского социально-экономического института (филиала) Российского экономического университета имени Г.В.Плеханова», к.ю.н., доцент А.В.Трофименко
